Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (постатейный)

Ряд федеральных конституционных и федеральных законов, регулирующих правоотношения связанные с рассмотрением обращений граждан мы уже рассмотрели в комментарии к части 2 статьи 1 Закона № 59-ФЗ, поэтому в комментарии к настоящей статье дополнительно приведем акты органов публичной власти.

Правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации регулируются также Федеральным законом «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[141], Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации[142], а также Порядком рассмотрения обращений граждан в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации[143], регулирующим в том числе правила личного приема граждан, и Инструкцией по работе с документами в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации[144], устанавливающей единые нормы работы с документами в Государственной Думе и ее аппарате.

В Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации регулируются также Федеральным законом «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[145], Регламентом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации[146], Инструкцией по работе с обращениями и запросами граждан в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации[147].

В Генеральной прокуратуре Российской Федерации данные правоотношения регулируются Законом «О прокуратуре Российской Федерации»[148], Инструкцией о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации[149], которую Верховный Суд Российской Федерации отнес к внутреннему локальному акту, определяющему порядок ведения делопроизводства в органах и организациях прокуратуры Российской Федерации, а также определил как адресованную исключительно работникам органов и учреждений прокуратуры и не носящую нормативно-правовой характер в отношении неопределенного круга лиц[150]. Данная позиция Верховного Суда Российской Федерации представляется весьма показательной, так как с одной стороны именно с учетом положений данной инструкции в органах прокуратуры рассматриваются все обращения граждан и данные органы открыто ссылаются на нее в ответах гражданам и перенаправляют обращения по компетенции в другие органы публичной власти, а с другой стороны ни для кого кроме работников прокуратуры она не должна иметь правовых последствий.

В Правительстве Российской Федерации правоотношения определяются Регламентом Правительства Российской Федерации (раздел IX)[151].

В Вооруженных Силах Российской Федерации такие правоотношения определяются Инструкцией по работе с обращениями граждан в Вооруженных Силах Российской Федерации[152], в органах ФСБ России – Инструкцией об организации рассмотрения обращений граждан Российской Федерации в органах федеральной службы безопасности[153], в органах МВД России – Инструкцией о порядке приема, регистрации и разрешения в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях[154], в Следственном комитете Российской Федерации – Инструкцией об организации приема, регистрации и проверки сообщений о преступлении в следственных органах (следственных подразделениях) системы Следственного комитета Российской Федерации[155], в арбитражных судах – разделом 41 Инструкции по делопроизводству в арбитражных судах Российской Федерации (первой, апелляционной и кассационной инстанций)[156].

Важно, что право устанавливать особый порядок подачи обращений в форме электронных документов и ответов на них с 30 марта 2025 года предоставлено федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим деятельность в области внутренних дел, обеспечения безопасности, внешней разведки и государственной охраны, что прямо закреплено в части 3 статьи 6 Закона № 59-ФЗ.

Общие правила внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, в том числе порядок работы с обращениями граждан и организаций, порядок приема граждан, приведены в Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти (раздел XII)[157], утвержденном Правительством Российской Федерации, и детально регламентируются актами соответствующих органов; например, в Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации – Инструкцией по работе с обращениями граждан в Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации[158], в Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации – Инструкцией об организации рассмотрения обращений граждан в Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации[159].

В Правительстве Москвы правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, регулируются Регламентом Правительства Москвы (раздел 7 «Организация работы со служебными документами и обращениями граждан»)[160], Уставом города Москвы (статья 65)[161], а в части гражданской законодательной инициативы – Законом города Москвы «О гражданской законодательной инициативе в городе Москве»[162].

Следует отметить, что до принятия в 2012 году Правительством Российской Федерации постановления «О внесении изменения в пункт 1 Правил разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг»[163] рассмотрение обращений граждан признавалось государственной услугой и, соответственно, административные регламенты федеральных органов исполнительной власти предусматривали рассмотрение обращений граждан именно как оказание государственной услуги. В этой связи ранее действовавшие административные регламенты признаны утратившими силу[164].

2. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе устанавливать гарантии права граждан на обращение, дополняющие гарантии, установленные Законом № 59-ФЗ.

Устанавливая положения, направленные на защиту права граждан на обращение, и дополнительные к федеральным гарантии, субъекты Российской Федерации должны учитывать, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не должны противоречить Закону № 59-ФЗ. По факту они могут лишь расширять гарантии и устанавливать дополнительные положения, направленные на защиту права граждан на обращение, не возлагая на физических и юридических лиц новые обязанности и не ограничивая их в правах[165], в противном случае они подлежат признанию недействующими[166]. Однако, как справедливо отмечается в юридической литературе определение содержания и объема дополняющих гарантий права граждан на обращение в законодательстве не приводится[167].

По состоянию на 2021 год из 85 субъектов РФ региональные законы приняты в 43[168]. Однако, анализ региональных законов показал, что они устанавливают ограниченное дополнение федеральных норм, например, процедурные вопросы рассмотрения обращений (порядок работы с обращением), расширительное толкование терминов («коллективное обращение», «заявитель» и т. д.), уточнение способов подачи обращений (факсимильной связью, по телефонам доверия и «горячим линиям», телеграммой, в рамках видео приема), возможность возврата гражданину документов, направленных с обращением, по его заявлению или без такового, организацию и проведение личного приема (в т. ч. перечень лиц, имеющих право на прием во внеочередном порядке, требования к помещениям, порядок оповещения), безотлагательное рассмотрение отдельных обращений или предоставление ответа на обращение в более короткий срок. Лишь малая часть субъектов РФ вводит обязательную периодичность личного приема, выездные и тематические приемы. Ряд субъектов вместо принятия региональных законов отдают предпочтение регулированию актами главы региона или иных региональных органов власти. Об отсутствии обязанности устанавливать дополнительные гарантии свидетельствует и законодательная формулировка «могут устанавливать»[169].

Вместе с тем, предоставление законодателем субъектам Российской Федерации возможности осуществления собственного правового регулирования в обозначенной сфере является очень прогрессивным и верным.

Так, право граждан обращаться в органы и к должностным лицам на родном языке или на любом другом языке народов Российской Федерации, которыми они владеют[170] прямо предусмотрено в нормативных правовых актах ряда субъектов Российской Федерации.

Весьма показательным в этой части является действующая норма статьи 40 Конституции Республики Алтай (Основного закона)[171], расширяющая право граждан обращаться также к руководителям предприятий независимо от форм собственности, которые в пределах своей компетенции обязаны рассмотреть обращения, принять по ним решения и дать мотивированный ответ в установленные законом сроки.

Часть 2 статьи 65 Устава г. Москвы[172] дополняет регулирование, помимо федерального и регионального законов, актами местного самоуправления. А в соответствии со статьей 8 Устава Нижегородской области дополнительные гарантии могут устанавливаться региональными законами и иными нормативными правовыми актами, при этом обязанность рассматривать обращения граждан возложена также на депутатов Законодательного Собрания Нижегородской области[173].

В Московской области региональным законом предусмотрена возможность подачи устных обращений по «телефонам доверия», «горячим линиям», во время «прямых эфиров» по радио и телевидению[174]; в Воронежской области обращение может быть подано во время проведения публичных и иных мероприятий с участием граждан[175]; в Ставропольском крае – при проведении единых дней информирования населения, а также других мероприятий с участием граждан, проводимых государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами[176]; в Нижегородской области предусмотрена возможность подачи обращений телеграммой или факсимильной связью, при проведении информационных и иных публичных мероприятий с участием населения[177]; в Курской области возможно подать обращение по телефону[178].

Безотлагательное рассмотрение отдельных обращений (по вопросам защиты прав ребенка, предотвращения возможных аварий и иных чрезвычайных ситуаций) и возможность сокращения сроков их рассмотрения предусмотрены в Московской области. Сокращенный срок рассмотрения обращений по вопросам организации отдыха и оздоровления детей до 10 дней установлен в Еврейской автономной области[179], до 20 дней в Санкт-Петербурге[180] и Чукотском автономном округе[181]. В Краснодарском крае предусмотрено сокращение сроков, а также установлено безотлагательное либо не позднее 15 дней рассмотрение обращений депутатов представительных органов, которые вызваны обращениями граждан и если для их изучения и проверки не требуется дополнительного времени[182]. В Омской области срок рассмотрения обращений по вопросам защиты прав детей, обращений родителей (лиц, их заменяющих) по вопросам организации отдыха и оздоровления детей сокращен до 20 дней, при этом по требованию заявителей их обращения и ответы на них размещаются на официальных сайтах органов в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»[183]. Сокращение сроков рассмотрения обращений по вопросам организации отдыха и оздоровления детей, а также безотлагательное рассмотрение обращений по вопросам защиты прав ребенка, предложений по предотвращению возможных аварий и иных чрезвычайных ситуаций предусмотрено в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре[184]. Правительство Тюменской области сократило срок рассмотрения всех обращений, так срок рассмотрения обращений, поступивших Губернатору Тюменской области, Вице-Губернатору Тюменской области, первому заместителю Губернатора Тюменской области, заместителям Губернатора Тюменской области, в орган власти Тюменской области сокращен до 25 дней[185]. Данным актом установлен и срок направления ответа – один рабочий день после его подписания. Стоит отметить беспрецедентное сокращение до трех дней срока рассмотрения обращений по вопросам защиты прав ребенка, предложений по предотвращению возможных аварий и иных чрезвычайных ситуаций в Тверской области[186].

В Ханты-Мансийском автономном округе – Югре предусмотрели прием по видео-конференц-связи и видеопротоколирование; в Курской области закреплены требования к оснащению помещений для личного приема граждан; в Воронежской области установлен порядок оповещения о днях приема и требование к помещениям в части беспрепятственного доступа в них инвалидов. Законами Саратовской области и города Севастополя установлен порядок доведения информации о днях и месте приема граждан через СМИ и официальные сайты органов власти в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»[187], в Республике Бурятия определена периодичность личного приема граждан[188]. Норма о проведении личного приема в удобное для граждан время, а в необходимых случаях – в вечерние часы по месту их работы или жительства нашла свое отражение в Томской области[189].

Региональный день приема граждан, в том числе с использованием систем видео-конференц-связи, установлен в Республике Хакасия[190], Республике Карелия[191], Республике Калмыкия[192], Свердловской области[193], Республике Саха (Якутия)[194], Новосибирской области[195], проводить прием рекомендовано главам муниципальных образований Московской области[196].

Сильно отличается в различных субъектах Российской Федерации перечень лиц, имеющих право на внеочередной прием, наиболее объемный приведен в законе Омской области[197]. При этом, выездной прием для инвалидов предусмотрен законом Республики Хакасия[198].

Возврат документов и материалов, приложенных к обращению, если они запрошены гражданином, предусмотрен законодательством Московской области, Воронежской области, Нижегородской области, Брянской области, Саратовской области, Тверской области, Еврейской автономной области, Республики Хакасия. В обязательном порядке приложения к обращению, в том числе подлинники и заверенные копии документов подлежат возврату по законодательству Ставропольского края и Омской области, при этом инициативы гражданина в этом случае не требуется. Возврат подлинников, приложенных к обращению одновременно с направлением ответа предусмотрен в Краснодарском крае и Вологодской области[199]. Однако, возникает дискуссионный вопрос о том, вступают ли данные нормы в противоречие с требованиями Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации»[200].

Нормы закона Ямало-Ненецкого автономного округа «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в Ямало-Ненецком автономном округе» предусматривают направление гражданину после регистрации обращения уведомления о его принятии с указанием входящих реквизитов обращения и телефона для справок о рассмотрении обращения[201]. Аналогичная норма содержится в законе Ханты-Мансийского автономного округа – Югры.

Е. В. Надыгина относит закрепление региональными законодателями сокращения сроков рассмотрения к важной гарантии защиты прав граждан, при этом отмечая, что объем дополнительных гарантий в каждом субъекте РФ зависит от ряда факторов развития (законодательного, экономического, социального, географического и иных)[202].

Попытка предусмотреть в Административном регламенте рассмотрения обращений граждан в Правительстве Хабаровского края[203] распространение его норм на органы местного самоуправления, а также увеличение срока рассмотрения обращений, поступивших на иностранном языке или изложенных точечно-рельефным шрифтом слепых и т. д., привела к признанию данных норм регламента недействующими[204]. Суды исходили из того, что срок рассмотрения обращений прямо предусмотрен Законом № 59-ФЗ (часть 2 статьи 10 и статья 12), а порядок и сроки рассмотрения обращений граждан в органах местного самоуправления определены Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Законом № 59-ФЗ (статья 3).

Н. Ф. Попова в своем исследовании отмечает необходимость принятия административных регламентов по работе с обращениями граждан всеми органами власти[205], что представляется весьма необходимым, учитывая различия в структуре органов власти, и, соответственно, особенности рассмотрения обращений в них. Однако, такие акты должны обеспечивать слаженную работу с обращениями граждан в органах публичной власти, но не влиять на реализацию конституционного права граждан на обращение.

Надзор за соответствием регионального законодательства и подзаконных актов осуществляют органы прокуратуры (часть 1 статьи 21 Закона «О прокуратуре Российской Федерации»). Прокуроры вправе опротестовывать противоречащие закону правовые акты, а также обращаться в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными (часть 3 статьи 22 Закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

Статья 4. Основные термины, используемые в Федеральном законе

Для целей Закона № 59-ФЗ используются следующие основные термины:

1) обращение гражданина (далее – обращение) – направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа с использованием федеральной государственной информационной системы «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)» (далее – Единый портал), иной информационной системы государственного органа или органа местного самоуправления либо официального сайта государственного органа или органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», обеспечивающих идентификацию и (или) аутентификацию граждан (если иное не установлено настоящим Федеральным законом), предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления;

Именно Федеральным законом «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее – Федеральный закон № 227-ФЗ)[206] было введено обращение в форме электронного документа, в ранее действовавшей редакции упоминались только письменные обращения, а в первоначальной редакции Закона № 59-ФЗ: «Обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу по информационным системам общего пользования…».

Данное определение обращению за последнее время дважды в 2023 и 2024 годах уточнялось законодателем[207]. Сначала подача обращения в форме электронного документа была регламентирована «в том числе с использованием Единого портала», а затем еще и «с использованием иных информационных систем и официальных сайтов государственной власти и местного самоуправления», однако только тех, которые предусматривают обязательную идентификацию (аутентификацию) граждан. Доводами к этому, исходя из пояснений законодателя, стало стремление препятствовать поступлению анонимных обращений.

Именно в данной части Закона № 59-ФЗ реализованы правомочия на направление обращения гражданина в трех формах: письменной, электронной и устной. А теперь еще и определены способы подачи электронных обращений.

Обращение в письменной форме направляется по официальному почтовому адресу органа или должностного лица публичной власти с использованием операторов почтовой связи и курьерских услуг, нарочным, с использованием факсимильной связи (при наличии), телеграфа, сдается в ходе личного приема в приемной соответствующего органа в соответствии с нормами статьи 13 Закона № 59-ФЗ, либо лично сдается в канцелярию (экспедицию) соответствующего органа. Следует различать обращение, поданное в ходе личного приема, когда требуется предъявление документа, удостоверяющего личность, и обращение, поданное в канцелярию (экспедицию) соответствующего органа, когда предъявление такого документа не требуется[208]. Однако следует учитывать, что, например, обращения в приемных Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации принимаются только в ходе личного приема, в связи с чем необходимо предъявление документа, удостоверяющего личность, а при подаче обращения от 3-го лица еще и доверенность.

В Администрации Президента Российской Федерации принимаются также сообщения, Законом № 59-ФЗ не предусмотренные, адресованные Президенту Российской Федерации и Администрации Президента Российской Федерации, принимаются также в СМС-сообщениях на короткий номер 2316, при этом для граждан отправка данных СМС-сообщений осуществляется бесплатно, а операторам сотовой связи стоимость данных СМС-сообщений компенсируется из бюджетных средств[209]. Принимаются все сообщения за исключением рекламных, содержащих нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью или имуществу должностного лица, а также членам его семьи.

Устное обращение принимается в ходе личного приема, а в некоторых органах (Администрация Президента Российской Федерации, Правительство Саратовской области[210] и др.) по телефону, в том числе «горячей линии», «телефону доверия». В качестве самого яркого и известного примера подачи устных обращений, принимаемых по телефону, можно привести ежегодные прямые линии с Президентом Российской Федерации В. В. Путиным, транслируемые в эфире телеканалов «Первый», «Россия 1», «Россия 24», НТВ, ОТР, «Мир», радиостанций «Маяк», «Вести FM» и «Радио России», а также телемосты.

Следует отметить, что Закон № 59-ФЗ, закрепляя право гражданина на обращение в форме электронного документа, не в достаточной степени раскрыл и регламентировал его.

Понятие «электронный документ» приводится только в Федеральном законе «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»[211] и определяется как документированная информация, представленная в электронной форме, то есть в виде, пригодном для восприятия человеком с использованием электронных вычислительных машин, а также для передачи по информационно-телекоммуникационным сетям или обработки в информационных системах (пункт 11.1 статьи 2).

Как отмечает Верховный Суд Российской Федерации, при таком положении регламентации, учитывая, что общий порядок обращения в форме электронного документа на федеральном уровне отсутствует, порядок реализации права на обращение в форме электронного документа через сервис «Электронная приемная» определяет исключительно порядок обращения в форме электронного документа, а не регулирует вопросы о праве на такое обращение. При этом определение и использование даже одного способа обращения в форме электронного документа из имеющегося технического разнообразия нельзя расценить как ограничение права на обращение[212]. Сегодня такое ограничение содержится, пожалуй, только в отношении существовавшей ранее возможности подачи обращения на адрес электронной почты органа публичной власти.

Подача обращения в форме электронного документа исключительно с использованием информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на странице органа («Электронная приемная»), созданной в целях реализации права граждан на обращение в форме электронного документа предусмотрена нормативными актами ряда органов[213]. Однако, с 30 марта 2025 года официальные сайты отнесены к способам подачи обращений на уровне федерального закона[214].

При наличии соответствующего правового регулирования в отдельных субъектах Российской Федерации обращение в форме электронного документа может быть направлено на адрес электронной почты соответствующего органа или должностного лица публичной власти, предназначенный для приема обращений граждан. Следует уточнить данный адрес электронной почты по телефону регионального или местного органа публичной власти либо на его сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Сообщения граждан, направленные на официальные аккаунты органов публичной власти, а также в личные и рабочие аккаунты должностных лиц в социальных сетях не являются обращениями по смыслу Закона № 59-ФЗ, однако следует отметить, что размещение подобных сообщений является зачастую весьма эффективным способом решения вопросов граждан. При этом важно понимать, что отвечают на такие сообщения, как правило, не должностные лица, пресс-службы, пресс-секретари, и/или помощники.

При определении, какие именно обращения не являются обращениями в понимании Закона № 59-ФЗ, полезно ознакомиться с Методическими рекомендациями по учету, систематизации и обобщению обращений и запросов российских и иностранных граждан, лиц без гражданства, объединений граждан, в том числе юридических лиц, результатов их рассмотрения и принятых по ним мер в государственных органах и органах местного самоуправления[215], разработанными Управлением Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций (далее – УРсОГ Президента РФ). Однако следует принимать во внимание, что методические рекомендации могут не учитываться при рассмотрении дел судами. В целях создания единой нормативной, информационной и методологической системы УРсОГ Президента РФ с государственными органами подписывает протоколы о взаимодействии[216], предусматривающие, в частности, что стороны протокола руководствуются методическими рекомендациями по вопросам рассмотрения обращений граждан, разработанными УРсОГ Президента РФ. Данные рекомендации являются серьезным подспорьем для рассматривающих обращения лиц.