Становление домашнего самоуправления Гренландии во второй половине ХХ – начале ХХІ вв. Историко-правовое исследование

Однако Комиссия также заявила, что следует считать чрезвычайно важным то, что центральный орган по делам Гренландии, расположенный в Дании, должен иметь возможность тесного контакта с профильными министерствами, которые, при отсутствии центрального органа, должны были бы принимать решения по данным делам в соответствии с обычными правилами. Комиссия рекомендовала создать контактные комитеты с участием представителей министерства Гренландии и соответствующих специализированных министерств.

Впоследствии такие комитеты были созданы для школьной системы при Министерстве образования, для церкви – при Министерстве по делам церкви, для судебной системы и полиции – при Министерстве юстиции и для социальной сферы – при Министерстве социальных дел.

После представления Комиссией Гренландии своего отчета, ряд направлений были закреплены за соответствующими специализированными министерствами. Это касалось контроля за рыболовством, которым занималось Министерство рыболовства, регистрации и инспекции судов, чем занималась Датская инспекция судов при Министерстве торговли и Датский судовой регистр (Министерство торговли). Также это касалось Гренландской маячной службы, что была частью Датской маячной службы; метеорологической службы (Министерство торговли).

Кроме того, Министерство образования отвечало за различные научные работы в Гренландии, подобно тому, как сельский врач работал в Министерстве внутренних дел. Государственная авиационная дирекция при Министерстве общественных работ и труда осуществляла надзор за гражданской авиацией в Гренландии и управляла некоторыми гренландскими аэропортами. Кроме того, в той мере, в какой датские законы также были применимы к Гренландии, за их соблюдение отвечал министр труда, а если не предусмотрено иное, то данная ответственность входила в компетенцию специализированных министерств.

В этой связи можно упомянуть, например, что закон «Об усыновлении» от 25.05.1956 г., который согласно Королевскому указу от 20.12.1956 г. вступил в действие в Гренландии, находился в ведении Министерства юстиции.

Таким образом, можно констатировать, что Министерство Гренландии являлось ответственным государственным органом по всем административным вопросам графства. Однако, уже к концу 1950-х этот баланс был нарушен.

По мере того как все больше датских законов и соответствующих административных положений – с большими или меньшими изменениями, обусловленными особыми гренландскими условиями – становились применимыми к Гренландии, то администрирование, если в отдельных случаях не устанавливалось иное, передавалось специализированным министерствам.

Министерство Гренландии состояло из 2-х департаментов:

1) административный отдел на практике состоял из 3-х диспетчерских пунктов, статистико-экономического отдела и бухгалтерии;

2) технический отдел – Гренландская техническая организация (GTO), которую возглавлял главный инженер.

В состав Министерства Гренландии также входили Геологическая служба Гренландии и Рыболовная служба Гренландии, различные консультанты[44].

Как видно даже из данного краткого обзора – организация и направления деятельности Министерства Гренландии, его компетенции, с одной стороны, были разнообразны – оно занималось всем и, одновременно, ничем конкретно.

Безусловно, что главной задачей данного органа была координация действующих в Гренландии государственных структур, контроль коммерческих структур, их взаимодействие между собой. Однако качественное выполнение возложенных на министерство задач, при весьма скромном организационном и кадровом потенциале было невозможно.

Изменить сложившуюся ситуацию могли бы решения: 1) о передаче соответствующих компетенций общегосударственным ведомствам и министерствам; 2) о передаче функций министерства органам самоуправления, в случае их реального создания. При этом первый вариант был маловероятен в виду его неприятия местным населением.

Обращает внимание факт всестороннего развития Гренландии в 1950-х – первой половине 1960-х гг. Это подтверждается становлением и успешной деятельностью представительских и административных органов автономии, предусмотренных законом 1950 г. и актами, изданными в его развитие: создание важных систем: судебной, муниципального управления, особого уголовного права в 1954 г. Достигнуты существенные успехи в культуре и экономике. Среди местного населения появились опытные государственные деятели и управленцев, распространилось высшего образования.

В то же время следует отметить неоднозначную политику ООН в отношении колоний и регионов, в том числе что до Гренландии (Резолюция ООН 567 (VI) от 18 января 1952 г.; Резолюция ООН 648 (VII) от 10 декабря 1952 г.; Резолюция ООН 742 (VIII) от 27 ноября 1953 г.; Резолюция ООН 849 (IX) от 22 ноября 1954 г.[45]). Многие иные факторы все более открыто ставили на повестку дня необходимость модернизации правового статуса Гренландии.

Как указывалось, деятельность Национального и муниципальных советов Гренландии регулировалась соответствующими королевскими указами № 311 от 30 июля 1952 г. и № 312 от 30 июля 1952 г. соответственно.

Одной из важнейших проблем, по мнению представителей местного самоуправления, было то, что главой Национального совета являлся губернатор, поставленный на этот пост руководством Дании, а не выбранный глава совета. Данная проблема неоднократно поднималась в 1950-х – начале 1960-х гг., однако Дания считала изменение действующей системы несвоевременным.

На очередном заседании в 1959 г. Национальный совет Гренландии обсуждал различные политические, экономические и административные вопросы, результатом чего стало его заявление, в котором он рекомендовал парламенту Дании попытаться установить долгосрочную цель для развития Гренландии и датско-гренландского сотрудничества.

В заявлении отмечалось: «Национальный совет считает правильным сообщить правительству и парламенту, что в Гренландии в связи с быстро растущим политическим интересом и активностью существует сильное желание, чтобы политические органы Дании осознавали необходимость четкого представления существующих и все более неотложных проблем в Гренландии. Национальный совет рекомендует Фолькетингу заняться гренландскими проблемами, которые по своей природе являются своеобразными и трудными в долгосрочной перспективе и ищет способы прояснить потребности и возможности, чтобы можно было поставить долгосрочную цель для развития Гренландии и датско-гренландское сотрудничество в соответствии с заявлениями Национального совета и с учетом политических и экономических возможностей. Национальный совет считает особенно важным желание и способность государства финансировать, обеспечить управление развитием Гренландии, включая, не в последнюю очередь, коммерческое развитие в соответствии с ростом населения. Кроме того, следовало изучить возможности более свободного развития частной инициативы в рамках кооперативного движения.

Также, с учетом невозможности на тот момент единовременно ликвидировать такой институт как Гренландская королевская торговля, предлагалось обратить дополнительное внимание на рост частных инвестиций, в том числе со стороны местного населения.

Кроме того, Национальный совет указывал, что распределение полномочий между властями, особенно Министерством Гренландии, Земельным советом и Фолькетингом, должны быть четко определены – все они направлены на административную и политическую нормализацию условий в Гренландии, а также между Гренландией и Данией, чтобы положение Гренландии как равноправной датской части страны – ничего больше или меньше – определяется и соблюдается адаптация, которую должны требовать природа страны и удаленность от нее»[46].

На основании этого заявления осенью 1959 г. министр Гренландии провел серию переговоров с Гренландским комитетом датского парламента. В этих обсуждениях был также задействован исполком совета страны. Затем было достигнуто согласие о желательности того, чтобы проблемы, указанные Национальным советом, вместе с рядом других принципиальных вопросов, были предметом углубленного рассмотрения специальной комиссии.

18 февраля 1960 г. министр Гренландии назначил Гренландский комитет 1960 г. под руководством Виктора Грама. Комитету было поручено провести обзор политических, экономических и административных условий, касающихся Гренландии, а затем выработать мнение о том, есть ли основания стремиться к улучшению развития гренландского общества в этих областях; выявить точки зрения, отличные от существующих и, в случае их выявления, выдвинуть свои предложения по этому вопросу. Кроме того, перед комитетом были поставлены следующие задачи в политической сфере: 1) о влиянии национального совета на использование средств, предоставленных государственной казной для целей Гренландии; 2) о политическом положении Северной и Восточной Гренландии.

В 1960 г. в Гренландском комитете изучен опыт иных скандинавских стран (о порядке президентства в советах, аналогичных гренландскому)[47], рассмотрены возможности совершенствования действующего порядка. Весной 1964 г. на внеочередной сессии Национального совета принято решение выступить с предложением о замене губернатора в качестве председателя национального совета после выборов 1967 г., председателем, избираемым из его членов.

Однако, на данном этапе рассмотрение было отложено для изучения учредительным комитетом, с целью представления им своих соображений на очередной сессии 1965 г. Учредительный комитет в своем докладе, кроме прочего, высказался за создание независимого секретариата Национального совета, т. е. не подчиненного губернатору. В последующем Национальный совет подтвердил свое желание представленных изменений. Таким образом, по нашему мнению, гренландцами прорабатывалась идея создания прообраза своего правительства, пока в виде указанного секретариата.

Понимая, что дальнейшее нежелание со стороны Дании пойти на уступки может принять негативный оборот, министерство Гренландии высказалось за гренландские предложения, но, с некоторыми поправками. Так, учитывая обязанность губернатора контролировать законность деятельности Национального совета (т. е., чтобы он не выходил за рамки предоставленных ему полномочий), предлагалось, чтобы губернатор мог и далее участвовать в его заседаниях лично или через заместителя; также Национальный совет должен был немедленно информировать губернатора о своих решениях.

С появлением возможности существенной модернизации действующих законов 1952 г. о национальном и муниципальных советах в вопросах их деятельности, правила и время выборов претерпели ряд уточнений. Однако, главными изменениями, безусловно, стали: а) право выбора членами Национального совета своего главы, вместо занимавшего этот пост губернатора, с сохранением за последним права участия в работе совета; б) разрешение административных задач, связанных с деятельностью совета им самим.

Иные нормы были несколько модернизированы и уточнены, в том числе с появлением нового органа – Совета Гренландии[48].

При его проектировании ставились следующие задачи:

1) способность осуществлять комплексное планирование деятельности Гренландии и постоянно следить за развитием событий, чтобы избежать относительно частого создания комиссий по графству;

2) отслеживать политические события, как в Гренландии, так и в иной части Дании. Политическое представительство Гренландии должно было быть сильным и включать избранных представителей гренландского населения как в парламенте, так и в национальном совете;

3) способность быстро принимать необходимые чёткие решения. Для чего он не должен был стать слишком многочисленным;

4) создание при Совете секретариата, способного собирать и обрабатывать необходимые материалы. Совет и его секретариат должны быть освобождены от повседневного управления, чтобы они могли полностью посвятить себя планированию, координации и контроля выполнения планирования, координации;

5) упразднить Гренландский комитет парламента Дании при создании совета.

В результате, 13 марта 1964 г. министр по делам Гренландии представил «Предложение на закон «О внесении изменений в закон «О Национальном совете Гренландии и муниципальных советах и т. д.». Документ, в частности, предлагал в § 1 закона № 271 от 27 мая 1950 г. о Национальных советах и муниципальных советах Гренландии и т. д. (Сводный закон № 107 от 21 марта 1959 г.) заменить главу IV следующим образом:

«Глава IV. Совет Гренландии.

§ 24. Учреждается Совет, задача которого состоит в том, чтобы следить за развитием событий в Гренландии и давать рекомендации министру Гренландии по вопросам, касающимся централизованного планирования и координации деятельности государственного сектора в Гренландии.

П. 2. Совет состоит из председателя, назначаемого Королем; двух членов, избранных членов датского парламента; одного члена, избранного каждой из партий, представленных в Финансовом комитете фолькетинга, из числа членов фолькетинга; и трех членов Совета по внутреннему управлению Гренландии, избранных им же.

П. 3. В случае отсутствия председателя Министр Гренландии назначает временного председателя Совета. Для двух членов фолькетинга, избранных от Гренландии, их заместители в фолькетинге также являются депутатами Совета. Для членов, избранных партиями и Национальным советом, депутаты избираются партиями и Национальным советом.

П. 4. Председатель назначается на 5 лет.

Остальные члены совета избираются на срок полномочий фолькетинга и Национального совета соответственно. В случае новых выборов в фолькетинг прежние члены, избранные от Гренландии, сохраняют свои места в Совете до утверждения фолькетингом выборов вновь избранных членов.

П. 5. Для оказания помощи Совету создается секретариат, руководитель которого состоит при министре по делам Гренландии.

П. 6. Расходы, связанные с деятельностью Совета, оплачиваются из средств казначейства.

П. 7. Министр Гренландии устанавливает правила процедуры Совета».

Определение даты вступления в силу закона определялось министром Гренландии (§ 2)[49].

Указанные последние изменения, безусловно, являлись выражением: а) эволюции взглядов гренландцев на систему собственного административного устройства вообще и национального представительства в частности; б) следствием формирования политической системы в Гренландии, которая требовала создания соответствующих условий.

В то же время, вышеуказанные незначительные уступки местному самоуправлению Гренландии со стороны королевской власти уже не удовлетворяли интересы гренландцев и их видение данной проблемы.

Таким образом, в начале 1960-х гг. началась активная модернизация системы представительских органов самоуправления Гренландии, связанная с такими факторами, как обретение с 1952 г. определенного опыта, существенное социально-экономическое и культурное развитие, общее стремление гренландцев к расширению прав автономии. В этот же период были созданы Национальный Совет, Министерство Гренландии, муниципальные советы. Определены их полномочия, задачи, способы взаимодействия. Данные органы служили не только решению задач самоуправления Гренландии, но и связи с высшими государственными органами Дании, транслируя им пожелания гренландцев, освещая имеющиеся проблемы, выдвигая свое видение их возможного разрешения.

1.3. Создание Национального совета и эволюция местного самоуправления в 1966–1878 гг

После представленного министром по делам Гренландии «Предложений на закон о внесении изменений в закон «О Национальном совете Гренландии и муниципальных советах и т. д.» 13 марта 1964 г. дальнейшая эволюция самоуправления была лишь делом времени, так как по сути полуколониальный статус Гренландии, с чрезмерным контролем специальных органов и ведомств; ограниченные права муниципалитетов; Национального совета и Совета Гренландии не соответствовали как сложившимся реалиям, так и стремлениям гренландцев самостоятельно разрешать многочисленные вопросы региона.

Очередной попыткой смягчить ситуацию и несколько уступить требованиям гренландцев, особо активно высказываемых в начале 1960-х гг., стало принятие в конце 1966 г. двух комплексных нормативных актов, первым из которых стал закон «О Национальном совете Гренландии и муниципальных советах и т. д.», представленный 7 декабря 1966 г. министром Гренландии.

Учитывая, что нормы закона, во-первых, распространялись на такие важнейшие органы управления Гренландии, как Национальный совет, муниципальные советы, Совет Гренландии; во-вторых, они отчасти, конкретизировали права и обязанности гренландского губернатора; в-третьих, отменяли «Закон № 271 от 27 мая 1950 г. о Национальном совете Гренландии, муниципальных советах и т. д.», есть необходимость рассмотреть более подробно его содержание.

Закон от 7.12.1966 был посвящен регулированию таких вопросов, как разделение регионов Гренландии; органов управления на Национальный совет Гренландии, муниципальные советы Гренландии и Совет Гренландии. В нем, в целом, сохранено традиционное деление Гренландии на Западную, Северную и Восточную, границы которых устанавливались министром Гренландии, который также определял разделение Гренландии на муниципалитеты (§ 1).

Право голосовать за Национальный совет признавалось за каждым, кто соответствовал условиям права голоса за фолькетинг и проживал в Гренландии не менее 6 месяцев до проведения выборов, однако списки избирателей следовало начинать составлять за год до выборов (§ 2).

Право быть избранным в Национальный совет получили все обладающие правом голоса, за исключением привлеченных граждан к уголовной ответственности и потому обладающим негативной репутацией. Однако именно вновь избранный Национальный совет имел право решать, будет ли кандидат по причине уголовно-правовых мер допущен к работе в нем (§ 3).

Состав Национального совета определялся, максимум, в 16 членов, избираемых прямыми выборами (п. 1), но их количество могло быть увеличено (п. 2). Срок работы каждого состава определялся в 4 года. Срок выборов отсчитывался с 1 мая, а выборы следовало проводить в апреле, в день, определенный губернатором (п. 3). Выборы проводились по спискам кандидатов, каждого из которых должны были поддержать письменно от 20 до 25 избирателей. Удаление кандидата из списка каралось как уголовное правонарушение (п. 4). Определение более подробных правил выборов возлагалось на министра Гренландии (п. 5).

Полномочия Национального совета Гренландии ограничивались лишь решением по делам, переданным на его рассмотрение. Однако, устанавливалось, что предложения правительства по законам, содержащим положения, затрагивающие исключительно Гренландию, должны быть вначале представлены в Национальный совет для получения заключения, прежде чем они будут переданы для рассмотрения парламенту.

Проекты административных положений, которые касались исключительно Гренландии, также представлялись Национальному совету для заключения[50]. Кроме того, законы и административные постановления, что имели особое значение для гренландского общества, должны передаваться на рассмотрение Национального совета до того, как они будут введены в действие в Гренландии.

Закон или административные правила следовало представить на рассмотрение Национального совета как можно скорее (§ 6, п. 1). Также мнение Национального совета следовало получено, «насколько это возможно», по другим вопросам, которые следует считать важными для Гренландии (§ 6, п. 2).

В свою очередь, Национальному совету давалось право вносить предложения соответствующему министру (в том числе предложения по грантам), задавать вопросы и подавать жалобы по общественным вопросам Гренландии, которые не были переданы на его рассмотрение (§ 7).

Национальный совет самостоятельно избирал своего председателя, действовавшего весь срок его созыва, большинством голосов на первой же сессии. Процедура избрания председателя устанавливалась достаточно сложная, в том числе с применением жеребьевки, а после этого производились выборы его заместителя (§ 9)[51]. При этом каждый член национального совета мог занять пост председателя или его заместителя, с правом отказаться тем лицам, кто занимал подобные посты в течение четырех лет подряд или более. Также именно Национальный совет мог освободить председателя и заместителя председателя от обязанностей на оставшийся срок их полномочий (§ 10).

Заседания Национального совета определялись раз в год, а внеочередные по решению председателя или требованию не менее половины членов. Место заседаний совет определял самостоятельно, а время и процедуры – председатель (§ 11, п. 1–2). Заседания определялись открытыми, но отдельные дела позволялось рассматривать за закрытыми дверями. Решение о том принимал председатель или сам совет (п. 3).

Вопросы, обозначенные соответствующим министром как срочные, должны рассматриваться на заседании Совета, даже если они не включены в повестку дня собрания (§ 11, п. 4). Рабочие языки – гренландский и датский (§ 11, п. 5), остальные процедуры Совет определял самостоятельно (§ 11).

Губернатор или его заместитель имели право участвовать в работе Совета, но без права голоса. В ином случае, председатель Совета в кратчайшие сроки должен доводит до сведения губернатора решения Совета (§ 12)[52].

Совет мог принимать решения при наличии не менее половины его членов большинством голосов (§ 13) и должен был их оформлять протоколом переговоров, который подписывается присутствующими членами. Любой член может потребовать, чтобы его особое мнение было кратко добавлено к протоколу; а в случаях, которые передаются другому органу, потребовать, чтобы последний был одновременно ознакомлен с содержанием протокола. После окончания встречи председатель как можно скорее должен был отправлять копию протокола переговоров министру Гренландии (§ 14).

Участие членов в работе Совета было обязательным, за исключением случаев болезни, отъезда, погодных условий и т. п. (§ 15).

Совет получил право создавать комитеты для подготовки отдельных дел во время своего заседания и непосредственного решения особых вопросов (§ 17, п. 1–2). Исполком, под руководством председателя Совета, мог создаваться для решения от его имени вне заседаний неотложных вопросов (§ 17, п. 3).

При избрании членов комитетов каждый из членов Совета может голосовать за столько кандидатов на выборах, сколько общее число членов должно быть избрано в соответствующий комитет[53]. В случае равенства результатов выборы решались путем жеребьёвки. При выходе члена комитета из его состава в период выборов, Совет должен провести новые выборы, при этом результаты таких выборов будут действительны только на срок полномочий Совета (§ 17, п. 4–7).

В обязанности председателя входила подготовка заседания Совета и созыв его членов, информирование их о предложенных к рассмотрению вопросах; руководство действиями и голосованием, обеспечение занесения его решений в протоколы, забота о корреспонденции, выполнение решений Совета и сохранность его архивов (§ 19).

Постановления Совета об общих условиях заработной платы, пенсионного обеспечения и т. д. сотрудников, нанимаемых советом, должны подтверждаться министром Гренландии (§ 20), который устанавливал размер платы председателя Совета (§ 21, п. 1). Также разные виды оплаты предусматривались для членов Совета за участие в его работе (§ 21, п. 2–3)[54].

Осуществляя непосредственный надзор за работой Совета, губернатору предоставлялось право сообщать министру Гренландии при подозрении о превышении органом своих полномочий. Так, если губернатор считал, что уездный совет превышает свои полномочия или условия предоставления гранта, или его решение в ином отношении противоречит закону, или возложенным на уездный совет обязанностям, уездный губернатор, при одновременном уведомлении совета графства, сообщает министру Гренландии, который имел право отменить решение Совета, приостановить его выполнение, признать недействительным и т. д. (§ 23, п. 2).

Вторая часть закона (гл. 3) посвящена вопросам организации деятельности муниципальных советов Гренландии, правила для которых устанавливались уставом муниципалитета. Устав, в свою очередь, принимался советом муниципалитета и утверждался губернатором (§ 24, п. 2)[55]. Право участвовать в выборе членов муниципальных советов закреплялось за лицами, постоянно проживавшими в соответствующем муниципалитете не менее 3 месяцев до проведения выборов по спискам избирателей (§ 25, п. 1–2). Лица этой же категории, т. е. проживающие в муниципалитете не менее 3-х месяцев, имели право быть избранными в состав муниципальных советов, за исключением тех, к кому были применены уголовные нормы права (§ 26, п. 1). Решение этого вопроса также зависело от вновь избранного муниципалитета (§ 26, п. 2).

Количественный состав муниципального совета определялся от 3-х до 13 членов, избираемых прямыми выборами в округах, в зависимости от численности населения муниципалитета, на 4 года по списку кандидатов с подписями от 5 до 10 избирателей. Каждому члену совета муниципалитета полагалось 1–2 заместителя (§ 27, п. 1–4).