Деньги для творцов будущего. Российский путь к справедливости и процветанию в 21 веке

1.2.2. Оценка потенциала частичного замещения социальных трансфертов

Особого внимания заслуживает вопрос о соотношении и взаимодействии ББД с уже существующей системой социальных трансфертов. Здесь необходим взвешенный, дифференцированный подход, учитывающий специфику каждого вида социальных выплат и пособий, их роль в общей системе социальной защиты.

Очевидно, что ББД не должен подменять или отменять страховые механизмы защиты от ключевых социальных рисков – утраты трудоспособности, кормильца, работы. Все виды пенсий по инвалидности и потере кормильца, основная часть пособий по безработице и временной нетрудоспособности должны функционировать параллельно с ББД, дополняя его для поддержания привычного уровня жизни при наступлении страховых случаев.

В то же время многие категориальные меры социальной поддержки, не привязанные к уровню доходов или нуждаемости, потеряют свое значение при достаточно высоком размере ББД. Это касается, прежде всего, ежемесячных денежных выплат ветеранам, инвалидам, донорам, чернобыльцам и другим федеральным и региональным льготникам. Логично предположить, что уже при установлении ББД на уровне 1.5—2 прожиточных минимумов необходимость в этих выплатах во многом отпадет.

Сложнее обстоит дело с пособиями и выплатами, адресованными семьям с детьми. С одной стороны, предоставление ББД каждому ребенку наряду со взрослыми существенно увеличит доходы домохозяйств с детьми и снизит риски детской бедности. В этом смысле введение ББД может рассматриваться как альтернатива дальнейшему расширению системы детских пособий.

С другой стороны, мировой опыт свидетельствует о важности сохранения специальных мер поддержки в периоды беременности, раннего развития детей, получения образования. Учитывая особую уязвимость семей с маленькими детьми, а также необходимость инвестиций в подрастающее поколение, представляется целесообразным на начальных этапах введения ББД сохранить большинство нынешних пособий – по беременности и родам, по уходу за ребенком до 1.5 лет, выплаты на первого и второго ребенка до 3 лет, пособия на детей из малообеспеченных семей и т. д.

В дальнейшем по мере увеличения размера ББД возможно встраивание некоторых из этих пособий в его структуру. Например, ББД для детей может быть установлен на повышенном уровне – скажем, в 1.3—1.5 раза выше, чем для взрослых. Тогда постепенно отпадет потребность в дополнительных выплатах для семей с детьми, за исключением адресных пособий наиболее нуждающимся. Такой подход обеспечит всем семьям с детьми безусловную финансовую поддержку при рождении и воспитании потомства без громоздкой системы категориальных льгот.

Что касается субсидий на оплату услуг ЖКХ и жилищных субсидий, то они должны функционировать параллельно с ББД, дополняя его для малоимущих семей. Поскольку расходы на ЖКХ «съедают» значительную часть семейных бюджетов и обладают низкой эластичностью, полная компенсация этих затрат за счет ББД потребовала бы его кратного увеличения, что вряд ли реалистично. Поэтому сохранение адресных жилищных субсидий на проверку нуждаемости будет оправданной мерой социальной защиты.

В целом, при проработке вопросов интеграции ББД с существующей системой социальной поддержки необходимо исходить из принципа недопустимости снижения уже достигнутого уровня социальных гарантий. Замещение тех или иных видов пособий и льгот безусловным доходом может происходить лишь постепенно, по мере роста размеров ББД до величины, реально обеспечивающей достойную жизнь. На начальных этапах приоритет должен отдаваться дополняемости ББД и других форм социальной защиты, а не их вытеснению.

По предварительным оценкам, комплексная интеграция ББД с системой социальных трансфертов позволит высвободить для его финансирования ресурсы в размере 0.7—1% ВВП на начальной стадии внедрения (при ББД на уровне прожиточного минимума) и до 1.5—2% ВВП на завершающей стадии (при ББД вдвое выше прожиточного минимума). При общей потребности в финансировании ББД в 5—8% ВВП это довольно весомый вклад, однако недостаточный для полного покрытия расходов. Потребуется поиск дополнительных источников как на стороне оптимизации бюджетных расходов, так и мобилизации новых доходов.

1.2.3. Сценарии реформирования налоговой системы под цели ББД

С учетом ограниченности возможностей финансирования ББД за счет перераспределения имеющихся бюджетных ресурсов ключевым условием реализуемости этой программы станет поиск новых доходных источников. И основным направлением здесь, безусловно, должно стать комплексное реформирование налоговой системы в сторону усиления ее прогрессивности и перераспределительного потенциала.

Напомним, что сейчас российская налоговая система носит преимущественно регрессивный характер. Плоская шкала НДФЛ в 13% для всех уровней доходов, высокая доля косвенных налогов и низкая роль прямых налогов на доходы и имущество, многочисленные налоговые льготы и освобождения для крупного бизнеса – все это приводит к тому, что основное налоговое бремя несут граждане с невысокими и средними доходами. По экспертным оценкам, 10% наиболее состоятельных россиян выплачивают лишь около 30% своих доходов в виде налогов, тогда как для нижних 50% налоговая нагрузка достигает 50% и выше.

Введение ББД призвано стать первым шагом в преодолении этой несправедливой ситуации. Получение каждым гражданином безусловного дохода, не облагаемого налогом, сразу приведет к некоторому выравниванию налогового бремени. Однако для полноценной реализации перераспределительного потенциала ББД потребуется радикальная перенастройка всех ключевых налоговых инструментов.

Прежде всего, речь идет о введении полноценной прогрессивной шкалы налога на доходы физических лиц. Представляется, что оптимальный вариант здесь может выглядеть следующим образом:

– Для годовых доходов до 120 тыс. руб. (10 тыс. руб. в месяц) – полное освобождение от НДФЛ. Это позволит вывести из-под налогообложения наименее обеспеченные слои населения, которые и станут основными выгодоприобретателями от введения ББД.

– Для доходов от 120 тыс. до 1.2 млн руб. в год (10—100 тыс. руб. в месяц) – сохранение нынешней ставки в 13%. По сути, это будет означать сохранение статус-кво для основной массы «среднего класса».

– Для доходов от 1.2 до 6 млн руб. в год (100—500 тыс. руб. в месяц) – повышение ставки до 20%. Это коснется высокооплачиваемых работников, менеджеров, владельцев успешного малого бизнеса.

– Для доходов свыше 6 млн руб. в год (более 500 тыс. руб. в месяц) – ставка 25%. Затронет наиболее состоятельную часть общества.

По предварительным расчетам, введение такой прогрессивной шкалы НДФЛ принесет бюджету дополнительно 1.5—2 трлн руб. в год, или около 1.5% ВВП. Эти средства напрямую пойдут на финансирование ББД, обеспечивая до четверти необходимых расходов. При этом для 90% населения налоговая нагрузка не увеличится или даже снизится, а повышенные ставки коснутся лишь наиболее обеспеченных граждан. Так ББД будет способствовать более справедливому распределению налогового бремени.

Другим перспективным направлением увеличения налоговых доходов для целей ББД является установление дополнительных налогов на богатство, роскошь, крупные состояния. Речь идет как о повышении ставок налогов на дорогую недвижимость, автомобили, яхты, драгоценности, антиквариат, так и о введении принципиально новых платежей – налога на крупные финансовые активы, налога на наследование и дарение дорогостоящего имущества.

По экспертным оценкам, сейчас на 10% наиболее состоятельных россиян приходится до 80% совокупного богатства всех домохозяйств. Однако налоговая нагрузка на это богатство остается минимальной. Так, владельцы дорогих квартир и особняков платят налог на недвижимость по незначительным кадастровым оценкам со скидками и освобождениями. Наследование и дарение элитной собственности вообще выведено из-под налогообложения. В результате колоссальные средства оседают в руках узкой прослойки «верхних 10 тысяч», не принося обществу особой пользы.

Введение повышенных налогов на богатство и предметы роскоши с направлением этих доходов на цели ББД позволит убить сразу двух зайцев. Во-первых, профинансировать часть расходов на всеобщий базовый доход (по оценкам, до 0.5—1% ВВП в зависимости от ставок и охвата налогов). Во-вторых – запустить механизм перераспределения избыточной концентрации богатства в пользу большинства граждан. ББД станет своего рода коллективным дивидендом общества от совокупного национального достояния.

Помимо прямых налогов на доходы и имущество граждан, определенный потенциал мобилизации средств для ББД заложен и в реформировании налогообложения бизнеса. В частности, имеет смысл всерьез обсудить введение налога на роботов и алгоритмы искусственного интеллекта, который бы взимался с прибыли компаний, использующих новые технологии для замещения человеческого труда. Тем самым фирмы, активно внедряющие трудосберегающие инновации, начнут делиться частью получаемых выгод с обществом, финансируя ББД для высвобождаемых работников.

Также в систему корпоративного налогообложения могут быть встроены бонусные вычеты по налогу на прибыль для предприятий, активно расширяющих занятость, инвестиции, НИОКР, экспорт высокотехнологичной продукции. Соответственно, компании с минимальной инвестиционной и инновационной активностью, ориентированные лишь на максимизацию текущих дивидендов акционерам, должны облагаться налогом по повышенным ставкам. Такая настройка налоговой системы позволит стимулировать развитие «созидательного», а не «хищнического» бизнеса, работающего на стратегические интересы общества.

Параллельно с реформированием системы налоговых доходов важнейшим источником средств для ББД должна стать оптимизация и рационализация расходов бюджета. Речь идет не о тупом секвестре социальных программ, а о перенаправлении финансовых потоков с неэффективных и избыточных направлений на цели развития человеческого потенциала.

Так, постепенный отказ от субсидирования процентных ставок, неэффективных инвестпроектов госкомпаний, может высвободить до 1—1.5% ВВП бюджетных ресурсов. Обеление экономики и легализация неформальной занятости за счет стимулирующего эффекта ББД принесет в казну дополнительно до 0.5—1% ВВП. Наведение порядка в госзакупках, переход на современные методы бюджетирования, ориентированного на результат, оптимизация и цифровизация работы государственного аппарата – все это позволить изыскать немалые средства для финансирования ББД без ущерба для других приоритетных направлений.

Наконец, нельзя сбрасывать со счетов и потенциал наращивания несырьевых доходов бюджета за счет улучшения администрирования налогов, повышения их собираемости, содействия диверсификации и росту эффективности экономики. По экспертным оценкам, решительные действия по этим направлениям способны обеспечить прирост доходов до 1—2% ВВП в среднесрочной перспективе, что станет еще одним заметным источником средств для ББД.

Суммируя все вышесказанное, можно заключить, что для полноценного финансирования программы ББД без разбалансировки бюджетной системы потребуется задействовать широкий спектр инструментов мобилизации ресурсов:

– Частичное замещение существующих социальных расходов по мере роста размеров ББД – до 1.5—2% ВВП.

– Введение прогрессивной шкалы НДФЛ, увеличение налогов на богатство и роскошь – 1.5—2.5% ВВП.

– Оптимизация и рационализация бюджетных расходов, сокращение неэффективных программ и дотаций – 1.5—2% ВВП.

– Улучшение собираемости налогов, содействие детенизации экономики и росту несырьевого сектора – 1—1.5% ВВП.

В совокупности перечисленные меры позволят профинансировать от 2/3 до 3/4 расходов на ББД при его величине на уровне 1.5—2 прожиточных минимумов. Недостающие средства на начальном этапе могут быть получены за счет умеренного дефицита бюджета и государственных заимствований. Однако по мере раскрытия стимулирующего эффекта ББД для экономики и роста налоговых поступлений потребность в долговом финансировании будет сокращаться.

Разумеется, столь масштабная трансформация бюджетной и налоговой политики – процесс не одномоментный. Он потребует поэтапной и тщательно просчитанной настройки всех элементов системы государственных финансов, балансировки между текущими и стратегическими приоритетами. Невозможно введение ББД и сопутствующих налоговых новаций без комплексной оценки их последствий для деловой активности, инвестиций, потребления.

Однако альтернатива движению в сторону более справедливой и эффективной модели распределения национального дохода – это дальнейшая консервация всех структурных перекосов и диспропорций, нарастание социального недовольства и напряженности. Преодоление избыточного расслоения, гарантирование каждому гражданину права на достойный базовый уровень жизни через механизм ББД должно стать безусловным приоритетом бюджетной политики на годы вперед, даже если это потребует болезненных решений и перераспределения ресурсов.

В конечном счете введение ББД – это инвестиции в человеческий капитал нации, в социальную стабильность и предотвращение деградации общества, которые окупятся многократным ростом созидательной активности, творческой энергии, предпринимательской инициативы людей, получивших прочный материальный фундамент для личностного развития и самореализации. И для обеспечения этих инвестиций потребуется мобилизация всех наличных резервов экономической системы.

1.3. Организационно-правовые аспекты администрирования ББД

Помимо решения вопросов финансирования, практическое внедрение ББД в России потребует формирования комплексной институциональной и процедурной инфраструктуры, обеспечивающей полный цикл его функционирования – от идентификации получателей и определения размеров выплат до организации непосредственного перечисления средств и контроля за их доставкой и целевым использованием. Создание такой инфраструктуры – масштабная организационная и техническая задача, сопряженная с многочисленными регулятивными и управленческими вызовами.

1.3.1. Порядок и критерии предоставления ББД, механизмы верификации получателей

Ключевой принцип безусловности базового дохода предполагает максимально широкий охват программой всех постоянно проживающих на территории России граждан вне зависимости от уровня доходов, занятости, имущественного положения. Единственным объективным критерием для предоставления ББД должно быть наличие гражданства и постоянной регистрации по месту жительства. Все остальные характеристики – возраст, пол, социальный статус – не должны приниматься во внимание.

Из этого вытекают два ключевых требования к порядку администрирования ББД:

1. Необходимость формирования и регулярной актуализации единого федерального регистра (реестра) получателей ББД, содержащего базовые анкетные данные всех граждан, имеющих право на данную выплату. Основой для такого регистра может стать уже имеющаяся база данных Пенсионного фонда РФ по персонифицированному учету, которая покрывает все население и содержит актуальную информацию по месту жительства. Именно на основе этих данных будет приниматься решение о включении гражданина в программу ББД.

2. Отсутствие дополнительных заявительных процедур, проверок доходов и нуждаемости, сбора документов для начисления ББД. Гражданин, входящий в регистр, должен автоматически получать право на выплаты при достижении определенного возраста (совершеннолетия) и до конца жизни, без каких-либо условий и подтверждений. Это кардинально упрощает взаимодействие человека с государством, устраняет почву для коррупции и злоупотреблений.

Вместе с тем, для предотвращения нецелевого расходования средств ББД все же потребуется определенная система контроля за реальностью получателей выплат. Необходимо исключить ситуации, когда ББД начисляется на несуществующих лиц, давно выехавших за пределы России, уже умерших граждан. Для этого целесообразно организовать периодическую сверку регистра получателей ББД с базами ЗАГС (для исключения умерших), МВД (для верификации постоянно проживающих) и ФМС (для контроля выезда за рубеж).

Кроме того, представляется разумным установить требование о периодическом (раз в несколько лет) личном подтверждении гражданином права на получение ББД путем явки в отделение ПФР или МФЦ. Это не будет накладным обременением, но позволит актуализировать данные и отсечь потенциальные злоупотребления. Для маломобильных категорий граждан может быть предусмотрен заявительный порядок посещения на дому.

Наконец, потребуются определенные регламенты и процедуры приостановления или прекращения выплаты ББД в особых ситуациях – например, при длительном (более полугода) пребывании гражданина за рубежом, нахождении в местах лишения свободы, призыве на срочную военную службу. Во всех этих случаях предоставление ББД на общих основаниях будет неоправданным, однако после устранения указанных обстоятельств выплаты должны автоматически возобновляться.

1.3.2. Создание платежно-клиринговой инфраструктуры для выплаты ББД

Помимо организации учета и верификации получателей ББД, важнейшим вопросом является развертывание эффективной системы непосредственного перечисления денежных средств гражданам. С учетом массового характера данных платежей (десятки миллионов транзакций ежемесячно) и их безусловности, ключевыми требованиями к платежной инфраструктуре ББД становятся:

а) Максимальная автоматизация процессов начисления и перечисления средств, исключающая ручные операции и индивидуальные решения.

б) Способность обрабатывать гигантские объемы однотипных транзакций, причем со строгой периодичностью (например, ежемесячные выплаты строго 1-го числа).

в) Надежные механизмы идентификации и аутентификации получателей платежей для исключения мошенничества и нецелевого использования средств.

г) Обеспечение максимальной доступности получения средств для всех категорий граждан, включая жителей отдаленных территорий и лиц, не имеющих банковских счетов.

Представляется, что оптимальным решением здесь будет поэтапное внедрение централизованной государственной платежной системы для администрирования ББД, интегрированной с национальной системой платежных карт «Мир». На начальном этапе использование уже существующей инфраструктуры «Мира» (процессинг, клиринг, банки-эквайеры) позволит быстро развернуть механизм выплат для большинства граждан.

Затем, по мере унификации и стандартизации процедур, может быть создан единый расчетный центр (клиринговая палата) для обработки всех платежей ББД, который обеспечит прямое взаимодействие Пенсионного фонда как оператора программы с получателями средств. Это потребует выпуска специальных карт ББД для всех участников программы и развертывания национальной сети банкоматов и терминалов для их обслуживания.

На заключительном этапе внедрения ББД целесообразно рассмотреть вопрос о переводе всех выплат в цифровой формат с использованием технологии распределенных реестров. По сути, речь идет о создании национальной системы цифровых кошельков граждан на базе блокчейн-платформы, в которых будут храниться цифровые токены ББД. Такое решение позволит кардинально повысить прозрачность и защищенность платежей, упростить процедуры верификации получателей, снизить издержки на поддержание «физической» платежной инфраструктуры.

В любом случае, создание специализированной общенациональной платежно-клиринговой системы для обслуживания потоков ББД с возможностью проактивного регулирования со стороны государства представляется неизбежным. Только так можно обеспечить должную управляемость и целевой характер данного инструмента, минимизировать риски утечек и нецелевого использования средств. При этом на всех этапах должен соблюдаться принцип недискриминационного доступа получателей ББД к платежным сервисам вне зависимости от места жительства, социального статуса и уровня цифровых компетенций.

1.3.3. Меры по профилактике мошенничества и нецелевого использования средств ББД

Запуск программы ББД в масштабах всей страны неизбежно создаст новые стимулы и возможности для разного рода злоупотреблений – от попыток незаконного получения выплат на подставных лиц до принуждения социально уязвимых граждан делиться средствами с криминальными элементами. Потенциальный ущерб от таких махинаций может составлять десятки и сотни миллиардов рублей ежегодно, подрывая доверие общества к ББД. Выработка надежных регулятивных и правоохранительных механизмов профилактики подобных проявлений – важнейшая задача государства.

Прежде всего, как уже отмечалось, необходимо обеспечить регулярную сверку баз данных получателей ББД с другими государственными информационными системами – ЗАГСами, МВД, ФМС, Минобороны и т. д. Это позволит оперативно выявлять умерших, осужденных, призванных в армию, длительное время отсутствующих в РФ лиц и прекращать начисление им выплат. Также следует организовать обмен информацией с кредитными бюро и банками для выявления случаев взыскания средств ББД по исполнительным листам, что будет однозначно свидетельствовать о нецелевом характере их использования.

Целесообразно сформировать при уполномоченном органе по администрированию ББД (ПФР) специальную службу внутреннего аудита и контроля, которая будет заниматься сплошным мониторингом платежей, выявлением подозрительных операций и адресов, назначением проверок. Потребуется тесное взаимодействие этой службы с правоохранительными органами, судами, социальными службами для оперативного реагирования на факты мошенничества.

По наиболее вопиющим эпизодам злоупотреблений необходимо обеспечить неотвратимость уголовного преследования с широким освещением в СМИ. Крайне важен и общественный контроль – необходимо создать удобные механизмы обратной связи для граждан, позволяющие сообщать о фактах принуждения к передаче средств ББД, попыток обналичивания выплат и т. д. В целом, противодействие мошенничеству с ББД должно стать приоритетом всей правоохранительной системы, а также предметом общественного мониторинга.

Помимо репрессивных мер, важнейшее значение имеет и профилактическая работа, особенно с наиболее социально уязвимыми категориями получателей ББД – одинокими пенсионерами, инвалидами, лицами с ментальными расстройствами. Необходимы специальные программы их финансового ликбеза, обучения цифровой грамотности и безопасности, противодействия социальному мошенничеству. К этой работе помимо социальных служб могут привлекаться НКО, волонтеры, специалисты по защите прав потребителей.

Отдельного упоминания заслуживает проблема возможного нецелевого расходования средств ББД на покупку алкоголя, наркотиков, предметов роскоши в ущерб жизненно необходимым товарам и услугам. Хотя прямой контроль за направлениями трат граждан несовместим с принципом безусловности ББД, государство может применять косвенные методы регулирования для профилактики асоциального потребления. Речь идет, прежде всего, о серьезном повышении акцизов на алкоголь и табак, введении специального налога на предметы роскоши, развертывании масштабных кампаний по пропаганде здорового образа жизни и финансовой грамотности.

Наконец, для предотвращения попыток недобросовестных работодателей заместить зарплату работников выплатами ББД целесообразно дополнительно повысить МРОТ и ужесточить ответственность за его нарушение. Трудовые инспекции должны обеспечить неукоснительное соблюдение прав работников на получение справедливой оплаты безотносительно к наличию ББД. Только так можно купировать риски превращения ББД из дополнительной социальной гарантии в инструмент субсидирования бизнеса за счет налогоплательщиков.

В целом, задача обеспечения целевого характера использования средств ББД и противодействия мошенничеству потребует комплексных межведомственных усилий. Необходим постоянный мониторинг рисков и угроз, оценка эффективности принимаемых мер, их необходимая коррекция. Жизненно важна активная вовлеченность гражданского общества, самих получателей ББД в процесс контроля за расходованием бюджетных средств. Только так можно добиться общественного доверия и поддержки этой важнейшей социальной новации.

1.4. Интеграция ББД в общую систему социальной защиты населения

Как уже неоднократно подчеркивалось, ББД не является заменой всей нынешней системы социальной защиты, а становится ее новым базовым элементом, дополняющим существующие механизмы страхования социальных рисков и оказания помощи нуждающимся. Поэтому крайне важно уже на этапе проектирования ББД тщательно просчитать все эффекты его взаимодействия с другими компонентами социальной политики, обеспечить «бесшовную» интеграцию нового института в сложившуюся институциональную среду.