Архитектура мирового порядка. Дипломатия международных отношений

В парламентских республиках (ФРГ, Италия, Индия, ЮАР) верховной властью обладает парламент, он осуществляет контроль над исполнительной властью. Партия (партии), получившая большинство на выборах в парламент, формирует правительство. В таких республиках глава государства выполняет скорее номинальные функции, а исполнительная власть сосредоточена в руках правительства, подотчетного парламенту. Акты президента, как правило, контрассигнует премьер-министр.

В некоторых странах существуют смешанные республики (Россия, Франция, Румыния). От парламентских республик их отличает наличие избранного путем всенародного голосования президента, который выступает не в качестве церемониального лица, а формирует правительство и может инициировать роспуск парламента. Вместе с тем, по сравнению с президентской республикой, связь между президентом и парламентом более тесная, а правительство несет ответственность перед законодательным органом.

Что же касается монархий, то они, в свою очередь, могут делиться на абсолютные, где передаваемая по наследству власть монарха ничем не ограничена (Саудовская Аравия, ОАЭ), и конституционные, которые, в свою очередь, подразделяются на парламентские, в которых монарх обладает представительскими функциями, а реальная власть сосредоточена в руках избираемого парламентом правительства (Великобритания, Дания, Швеция, Япония), и дуалистические, где, несмотря на ограничения со стороны парламента и конституции, монарх обладает достаточными полномочиями по оказанию влияния на процесс принятия политических решений (Бахрейн, Иордания, Кувейт). Иногда дополнительно выделяют теократические, где монарх сосредотачивает в своих руках политическую и духовную власть (Бруней, Иран) и выборные, в которых монарха выбирает какой-то коллективный орган (Малайзия, Камбоджа). Самоназваний монархов может быть великое множество: король/королева, султан, эмир и пр.

Вне зависимости от типа правления во внешнеполитической деятельности глава государства, как правило, выступает в роли гаранта независимости и территориальной целостности, отвечает за подготовку стратегии (англ. Grand Strategy), то есть определяет магистральные цели и приоритетные направления внешней политики. Деятельность глав государств и внешнеполитических ведомств всегда опирается на общественный консенсус.

Глава государства формирует государственный аппарат, в котором выделяется группа людей, специализирующаяся на развитии отношений с внешним миром (Министерство иностранных дел России, Министерство иностранных дел, по делам Содружества Наций и Развития в Великобритании, Государственный Департамент в США и т. д.).

Правительство

В большинстве стран лидирующая роль в реализации внешнеполитических решений принадлежит исполнительной власти – важному элементу системы сдержек и противовесов. Государства, в зависимости от политической модели, отличаются способом формирования и формой подотчетности правительства. В президентских республиках или ряде монархий премьер-министры назначаются президентом, члены правительства – по представлению премьер-министра, а правительство отвечает перед парламентом и президентом. В парламентских республиках или монархиях большинство, представленное в парламенте отдельной партией или межпартийной коалицией, получает право формирования правительства. В смешанных республиках после выдвижения президентом определенной кандидатуры на должность премьер-министра требуется одобрение парламента.

На председателя правительства могут возлагаться функции вести переговоры, подписывать международные соглашения и договоры в пределах своих полномочий, осуществлять внешнеполитический курс, представлять страну на международной арене. Весомый вклад правительство вносит в координацию и регулирование внешнеэкономической деятельности, в первую очередь через работу межправительственных комиссий.

Сегодня расширяется практика участия в международных переговорах межведомственных делегаций, которые включают не только дипломатов, но и представителей профильных ведомств в зависимости от обсуждаемой проблематики: министерств экономики, финансов, энергетики, транспорта, сельского хозяйства, цифрового развития, культуры, спорта, туризма и т. д. Так, например, при разработке юридических документов востребованным может оказаться даже опыт и знания сотрудников министерств юстиции или МВД. В частности, при подготовке проекта Конвенции ООН о противодействии преступлениям, совершенным с использованием информационно-коммуникационных технологий (ИКТ), наряду с внешнеполитическими ведомствами к работе над текстом подключались представители национальных советов безопасности, министерств юстиции и цифрового развития.

Необходимость ведения дипломатических переговоров по узкоспециализированной тематике в целом способствует вовлечению в дипломатическую деятельность представителей большого числа министерств и ведомств, обладающих профильной экспертизой. В частности, речь идет о министерствах сельского хозяйства, природных ресурсов, науки и образования, транспорта, здравоохранения и пр. Несмотря на то, что сегодня практически в каждом крупном ведомстве имеется департамент, ответственный за международное сотрудничество (например, Департамент международной деятельности МЧС России или Департамент международного сотрудничества и развития экспорта продукции АПК Минсельхоза России), их функционирование невозможно без тесного взаимодействия с кадровыми дипломатами как в центральном аппарате, так и в различных загранучреждениях. В свою очередь, сотрудники профильных ведомств направляются в штат посольств и постоянных представительств государств при международных организациях. Так, сотрудники МВД России командируются в Постпредство России при ООН в Нью-Йорке, МЧС России – в Постпредство при Отделении ООН и других международных организациях в Женеве и при Европейском союзе в Брюсселе, а Минсельхоза России – в Постпредство при ФАО и других международных организациях в Риме.

Кроме того, процесс выработки решений государствами – членами ООН на различных площадках всемирной Организации и ее спецучреждений опирается на работу научных учреждений. Это повышает вовлеченность представителей научного сообщества в дипломатическую деятельность, позволяет всесторонне применять их разработки, концепции и результаты исследований. Так, научный потенциал широко применяется в рамках переговоров, посвященных вопросам охраны окружающей среды, борьбы с негативными последствиями изменения климата, сохранения биоразнообразия, метеорологии, рыболовства и использования ресурсов мирового океана, здравоохранения, борьбы с наркоманией, влияния радиации, определения границ континентального шельфа, статистики, ИКТ и управления Интернетом и т. д. Все это повышает роль отдельных министерств и правительства в целом в осуществлении внешнеполитической деятельности.

Парламент

Ряд внешнеполитических полномочий сосредоточен в руках парламента – представительного органа граждан. Как и в случае главы государства, роль парламента зависит от политических традиций и формы правления в стране: она выше в парламентских республиках и монархиях. Значение имеет структура самого парламента (однопалатный или двухпалатный), а также распределение полномочий между палатами (примерно равные полномочия верхней и нижней палаты, или же наличие более сильной нижней палаты, в то время как компетенция верхней либо ограничена определенными сферами, либо включает исключительно консультативные и представительные функции). Приблизительно идентичные полномочия палат парламента в сфере внешней политики характерны для большей части президентских республик с федеративной формой территориального устройства (Аргентины, Бразилии, Мексики, Соединенных Штатов), некоторых унитарных президентских (Колумбии, Филиппин) и парламентских (Италии, Словении) республик, в таких федеративных парламентских республиках, как Индия и Швейцария, в монархических Испании, Японии и др.

В федеральном парламенте Бельгии Палата представителей (нижняя) и Сенат (верхняя) наделены равным объемом полномочий в четырех областях, из них к внешней политике относится ратификация международных соглашений.

Парламенты Германии и Австрии (федеративные парламентские республики), Великобритании и Нидерландов (конституционные монархии) отличает наличие сильных нижних палат. Всего лишь рекомендательные функции выполняют верхние палаты в Буркина-Фасо (парламентская республика), Камбодже (конституционная монархия), Словении, Египте и Ботсване (президентские республики).

В целом, исторически сложилось, что в мире чаще встречаются страны с более широкими полномочиями нижних палат. Это связано в том числе с тем, что обычно состав нижних палат отражает социально-демографическую структуру населения страны, в то время как в верхних палатах равное число представителей могут иметь субъекты, чье население различается в десятки раз (Россия, США), или же их состав по природе своей недемократичен (Палата лордов в Великобритании). Хотя случай каждого государства уникален, логично, что в такой ситуации менее репрезентативная палата скорее будет выполнять надзорные функции.

Парламент отвечает за ратификацию международных договоров и соглашений (после чего они получают статус национальных законов), внесение поправок в законопроекты по внешнеполитическим вопросам, обладает правом законодательной инициативы, объявления войны и заключения мира. Он также выполняет кадровые функции, связанные с утверждением или – реже – назначением должностных лиц, обладающих внешнеполитическими полномочиями: в частности одобрение назначения глав государств и правительств, внешнеполитического ведомства, дипломатических представительств. В руках парламента сосредоточены контрольные полномочия за соблюдением выполнения международных обязательств органами государственной власти.

Значение парламентской дипломатии возрастает по мере развития межпарламентского сотрудничества. Внешнеполитическая деятельность национальных парламентов осуществляется в двустороннем формате, а также на площадках международных организаций. Участие парламентов в межпарламентских сессиях, конференциях и встречах создает дополнительные возможности для прояснения позиций сторон, поиска сфер взаимных интересов и согласования практических механизмов взаимодействия.

В качестве отдельных участников международных отношений выступают парламенты интеграционных структур, например парламент Европейского союза. Они продвигают подходы к развитию отраслевого сотрудничества и профильного взаимодействия не конкретных государств, а политического объединения в целом.

Министерство иностранных дел

Министерство иностранных дел обеспечивает единство внешнеполитической линии государства, отвечает за тактику (оперативный уровень), т. е. практическое выполнение политических решений. Внешнеполитическое ведомство готовит предложения главе государства по внешнеполитической стратегии страны, а затем обеспечивает реализацию внешнеполитического курса и координацию деятельности правительства, субъектов (в федеративных государствах) в сфере международных отношений. МИД отвечает за поддержание дипломатических и консульских отношений с иностранными государствами и международными организациями, регулярных контактов с соотечественниками, проживающими за рубежом.

Структура внешнеполитических ведомств включает центральный аппарат и загранпредставительства (посольства, консульства, представительства при международных организациях), подведомственные учреждения (институты публичной дипломатии, вузы и т. д.), представительства в субъектах государства (в федеративных странах). Не везде внешнеполитические ведомства носят название «министерство иностранных дел»: в некоторых странах в названии внешнеполитического ведомства выносится какой-то смежный вопрос («внешнеэкономические связи») или ключевые цели внешнеполитической деятельности («европейская интеграция»). Зачастую при наименовании МИДа в прессе и в быту используется метонимия – наименование ведомства по его территориальному расположению (название улиц, зданий). Например, во Франции – Министерство Европы и иностранных дел, а также Кэ д’Орсэ (франц. Quai d’Orsay), по названию улицы, где оно расположено; в Аргентине – Министерство иностранных дел, международной торговли и вероисповедания; в Ватикане – Государственный секретариат.

Названия внешнеполитических ведомств различных стран мира

Таблица 1

* Метонимия «Форин-офис» использовалась до переименования британского внешнеполитического ведомства в Министерство иностранных дел, по делам Содружества Наций и международного развития (англ. Foreign, Commonwealth and Development Office).

Национальные дипломатические школы: кадровые дипломаты vs политические назначенцы

В каждой стране существует свой характер отношений между главой государства и дипломатами и, как следствие, связь между политическим и дипломатическим уровнем. Главными переговорщиками могут выступать кадровые дипломаты или политические назначенцы. Посмотрим, в чем их отличие.

Что касается политических назначенцев, они поступают на дипломатическую службу из других структур государственного правления (партий, иных государственных министерств, ведомств и органов), пользуются своим политическим авторитетом для решения определенных вопросов. Поскольку они являются выходцами из государственного аппарата, у них наработаны профессиональные и личные связи с представителями других органов государственной власти, в т. ч. в высшем руководстве страны. Они привыкли к вертикальному иерархизированному взаимодействию, обладают глубоким пониманием функционирования политической системы. Это повышает эффективность взаимодействия с иными государственными структурами и обеспечивает быструю реализацию внешнеполитических задач. Помимо этого, у них есть опыт государственного управления, который может экстраполироваться и на дипломатическую сферу.

Классическим примером государства с системой политических назначенцев выступают Соединенные Штаты. Традиционно политические функционеры выдвигаются, в частности, на должности государственного секретаря (министра иностранных дел США), советника по национальной безопасности (уникальный американский институт) и послов. Обычно это соратники по партии и другие приближенные победившего на очередных выборах президента. При этом функции советника по национальной безопасности по выработке магистрального внешнеполитического курса иногда пересекаются с полномочиями государственного секретаря.

Особенность кадровых дипломатов заключается в том, что они проходят все этапы дипломатической службы до назначения на руководящие должности (министра иностранных дел и его заместителей, чрезвычайного и полномочного посла). Кадровые дипломаты обладают рядом преимуществ: они получили специализированное образование в области международных отношений и дипломатии, владеют несколькими иностранными языками, а также обладают опытом взаимодействия с представителями других культур и цивилизаций (горизонтальная коммуникация).

Эффективному горизонтальному взаимодействию, в том числе в целях недопущения нарушения национально-культурных особенностей этикета и протокола, способствует доскональное изучение визави, его истории, культуры, религии. Такая система существует в России, Китае, Вьетнаме и многих постсоветских странах, где после окончания холодной войны сохранились черты государственной службы, характерные для стран социалистического лагеря.

Особый упор при подготовке карьерных дипломатов делается на изучение иностранных языков. Для выстраивания эффективного взаимодействия с зарубежными визави дипломаты должны знать как редкие языки, на которых говорит лишь несколько миллионов человек (эстонский, норвежский, армянский и др.), так и глобальные, число носителей которых исчисляется сотнями миллионов. При этом необходимо отметить, что сегодня английский, французский, испанский, португальский языки рассматриваются не только и не столько как языки соответствующих европейских и североамериканских государств, но как инструменты международного общения: лингва франка полиэтнических государств Азии, Африки и Латинской Америки и международных организаций и форумов, в первую очередь системы ООН. Такой подход применяется и при обучении будущих дипломатов «распространенным» языкам, в том числе в рамках так называемого лингвострановедческого компонента.

Таблица 2

Существуют смешанные системы дипломатической службы, где представлены и карьерные дипломаты, и политические назначенцы. Примером могут служить Великобритания, Франция, Германия, Австралия, Новая Зеландия. В этих странах большинство составляют карьерные дипломаты, однако внешнеполитическими ведомствами руководят политические функционеры.

Например, в Великобритании – парламентской монархии – к власти приходит партия, получившая большинство на выборах в парламенте. На пост министра иностранных дел выдвигается представитель победившей партии, который продвигает партийное видение реализации внешнеполитического курса страны. При этом данное лицо может переходить на другие должности государственной службы, в частности получать пост премьер-министра и наоборот, переходить с поста премьер-министра на должность главы внешнеполитического ведомства. Можно вспомнить Б. Джонсона (министр иностранных дел с 2016 по 2018 гг., премьер-министр с 2019 по 2022 гг.), Л. Трасс (министр иностранных дел с 2021 по 2022 гг., премьер-министр в 2022 г.), Д. Кэмерона (премьер-министр с 2010 по 2016 гг., министр иностранных дел с 2023 гг.).

Во Франции, президентской республике, кандидатура министра иностранных дел назначается президентом. На эту должность обычно выдвигается соратник главы государства по партии. При этом в V Республике бывают случаи так называемого «сосуществования» (фр. cohabitation), когда президент и премьер-министр представляют выходцев из различных партий. Такая ситуация складывается в случае, если президент принадлежит партии, отличной от той, которая получила большинство в парламенте (именно она формирует правительство). В истории Франции было три таких периода: 1986–1988 гг. (президент – социалист Ф. Миттеран, премьер-министр – голлист Ж. Ширак), 1993–1995 гг. (президент – социалист Ф. Миттеран, премьер-министр – голлист Э. Баладюр), 1997–2002 гг. (президент – голлист Ж. Ширак, премьер-министр – социалист Л. Жоспен). При этом должность министра иностранных дел занимали консерватор Р. Жан-Бернар (1986–1988 гг.), голлист А. Жюппе (1993–1995 гг.) и социалист Ю. Ведрин (1997–2002 гг.) – соратники премьер-министра.

В Германии, парламентской республике, правительство обычно формируется несколькими партиями, а портфель министра иностранных дел служит разменной монетой во время переговоров по созданию коалиции и распределению должностей в новом правительстве. Эту должность может занимать как представитель «старшей» партии при формировании коалиции, так и представитель «младшей» партии, получивший свой пост в результате кулуарных переговоров. Например, член Социал-демократической партии Германии (СДПГ) Ф.-В. Штайнмайер занимал пост министра иностранных дел (2013–2017 гг.), когда у власти был Христианско-демократический союз (ХДС), а кресло канцлера принадлежало ее председателю А. Меркель. Сегодня должность министра иностранных дел ФРГ занимает А. Бербок – представитель партии «Союз 90 / Зеленые», третьей по численности мест в бундестаге после СДПГ и объединенного межпартийного блока ХДС/ХСС.

Глава 2. Теоретические основы дипломатии

Реализм, либерализм, неомарксизм, конструктивизм. Теории международных отношений

Для объяснения особенностей международных отношений, мотивов ключевых акторов и интерпретации трендов мирового развития были разработаны различные теории международных отношений.

Одна из основных школ международных отношений – школа реализма. Согласно этой теории, международные отношения представляют собой систему взаимодействия государств. Именно они выступают в качестве ключевых акторов, однородны по своей сути (государство А обладает тем же набором характеристик, описанных в первой главе, что и государство Б) и эгоистичны в своих устремлениях. Государства взаимодействуют друг с другом хаотично, так как не существует «надгосударственного властного центра», поэтому международные отношения отличает «анархия». При этом каждая страна стремится к могуществу, прежде всего к военному превосходству, которое бы гарантировало ее безопасность.

Реалисты полагают, что, действуя на международной арене, государства исходят из своих национальных интересов (объективной категории), а не моральных принципов. В международных отношениях доминирует силовой фактор, а ключевая причина всех конфликтов имеет военно-политический характер. Теория реализма послужила отправной точкой для формирования т. н. Реалполитик (нем. Realpolitik) – подхода, в соответствии с которым для сохранения мира государство должно готовиться к войне. Идеология, таким образом, не оказывает никакого влияния на формирование внешнеполитического курса страны.

Выделяются несколько направлений реализма: классический политический реализм, неореализм (оборонительный реализм) и наступательный реализм. Главное различие данных направлений состоит в определении ключевого интереса государства. Как считают представители классического реализма (Эд. Карр, Г. Моргентау), в условиях анархии и дилеммы безопасности (безопасность одной страны зависит от безопасности другой) главный национальный интерес государства состоит в обеспечении выживания.

Согласно позиции неореалистов, в частности К. Уолтца, главный интерес государства заключается не в выживании, а в обеспечении собственной безопасности. Хотя государства остались исходными единицами анализа, они рассматриваются не сами по себе, а с учетом образуемых ими структур: союзов, альянсов, международных организаций и т. д. При этом решающее значение в «игре» наций на мировой арене имеет уровень глобальной системы, а не самих игроков. К. Уолтц сравнивает глобальную систему с рынком – это такая же искусственная конструкция, которая была создана совместной игрой участников отношений. При этом в качестве аналога прибыли в международных отношениях выступает выживание.

Дж. Миршаймер, сторонник наступательного реализма, подчеркивает, что промежуточный уровень не может содействовать обеспечению безопасности, поэтому единственный вариант для сохранения сильного государства – максимизация его военной мощи.

В соответствии с другой теорией международных отношений, либерализмом (и неолиберализмом), государства – главные, но не единственные акторы внешней политики. Помимо них существуют неправительственные организации, транснациональные корпорации, индивиды, различные группировки. Таким образом, признается не только плюрализм акторов, но и многообразие их интересов и целей.

Анархия (отсутствие верховной власти), по мнению последователей либерализма, преодолима через создание институтов, которые позволяют сглаживать межгосударственные противоречия. Если у реалистов международные отношения представляют собой «игру с нулевой суммой», т. е. получение выгоды одним игроком автоматически означает проигрыш другого, то теория либерализма исходит из кооперативной природы человека, его стремления к прогрессу. Безусловный приоритет отдается общечеловеческим ценностям и универсальным демократическим принципам. Поскольку государство создается по воле большинства людей, живущих на определенной территории, механизм установления его границ – вопрос, не зависящий от военных, исторических и юридических соображений. Для либерального государства вопрос расширения границ не представляет особой важности, и изменения в международных отношениях должны быть направлены на отказ от аннексий территорий как способа развития государства. Помимо силового фактора, на международной арене большое значение отводится вопросам морали и экономического сотрудничества.

Международная деятельность государства направлена на постоянное согласование интересов и поиск компромиссов. Создание и расширение полномочий международных организаций, совершенствование норм международного права, демократизация международных отношений, распространение на них универсальных норм нравственности и справедливости делает возможным равноправное участие в международной политике не только великих держав, но и других государств, а также негосударственных акторов.