Основы Европейского права. Теория, практика, актуальные проблемы правового регулирования новых объектов права

На практике такие правила часто разрабатываются после консультаций с национальными экспертами на основе процедур, называемых комитологией16. В этой категории далее отмечается, что Комиссия исполняет годовой бюджет ЕС и управляет соответствующими программами и фондами17.

Координационная задача Комиссии двоякая. С одной стороны, Комиссия тесно сотрудничает с государствами-членами в координации политики Союза, чтобы обеспечить ее бесперебойную работу. Мы видим пример этого в сфере общественного здравоохранения, где политика Союза дополняет политику государств-членов (п. 1 ст. 168 ДФЕС). Государства-члены по согласованию с Комиссией координируют свою политику и программы в области общественного здравоохранения.

С другой стороны, Комиссия правомочна выдвигать инициативы по заключению соглашений между институтами Союза, так называемых межинституциональных соглашений. Соглашения такого типа устанавливают административные рамки для повышения эффективности работы в Союзе и предотвращения конфликтов между учреждениями путем надлежащей координации сотрудничества18.

3.1.3 Совет министров

В этом институте Европейского союза (называемом просто Советом министров или Советом) представлены правительства 27 государств – членов ЕС. Совет осуществляет законодательные и бюджетные функции совместно с Европейским парламентом. Это означает, что Совет должен одобрить любое законодательное предложение Европейской комиссии и любой предлагаемый бюджет ЕС. Таким образом, национальные правительства могут оказывать влияние на ЕС через Совет. Совет также принимает решения по внешней политике и политике безопасности.

Совет собирается в разном составе в зависимости от обсуждаемой области политики. Например, если в заседании примут участие 27 министров сельского хозяйства, он будет называться Сельскохозяйственным советом. По экономическим и финансовым вопросам создан Совет по окружающей среде – Экологический совет и т. д.

Совет собирается в Брюсселе, за исключением апреля, июня и октября, когда заседания проводятся в Люксембурге19.

Помимо председательства на заседаниях, Президиум обеспечивает преемственность Совета и представляет его в отношениях с другими институтами Союза. Президиум тесно сотрудничает в группе с двумя другими государствами, входящими в состав ЕС, и предлагает три государства – члена ЕС, которые будут председательствовать одно за другим20. Председательство в Совете, как и на заседаниях, осуществляется поочередно между государствами-членами и длится шесть месяцев21. Совет министров является частью того, что мы могли бы назвать законодательной властью в ЕС. Как указано в п. 1 ст. 16, он выполняет законодательные и бюджетные обязанности вместе с Европейским парламентом, поэтому наиболее важные правила устанавливаются только с согласия Совета. Частично по этой причине ему принадлежит решающая роль в формировании политики и координации. Учитывая состав Совета, это важная платформа, на которой могут выражаться национальные интересы, в отличие от институтов Европейского союза, которые должны продвигать общеевропейские интересы, таких как Комиссия и Центральный банк.

Для принятия решения по законодательству обычно необходимо сначала выдвинуть предложение. Совет (как и Парламент) имеет право просить Комиссию внести такое предложение22.

Помимо законодательства, Совет принимает другие правила, например когда речь идет о введении санкций против иностранных режимов, об установлении чрезмерного дефицита бюджета государства-члена или о создании такого органа, как Европейская прокуратура23. Более того, Совет может устанавливать всевозможные руководящие принципы, которые не являются обязательными («мягкое право» / soft law) и тем не менее приводят к руководству и корректировке национальной политики. Совет также в ограниченной степени участвует в реализации установленных правил. В этом контексте он может делегировать полномочия Комиссии, которая затем иногда должна представить на утверждение предполагаемые дальнейшие меры, прежде чем они вступят в силу.

3.1.4 Европейский совет

Название Европейский совет возникло еще в 1974 г. Тогда так назывались встречи глав европейских государств. С самого начала это был политический форум, где обсуждались актуальные проблемы европейской интеграции. В официальных документах название Европейский совет впервые было закреплено в Едином европейском акте 1986 г. С тех пор этот орган определяет общие направления европейской политики. Лиссабонский договор полностью интегрировал Европейский совет в институциональную структуру ЕС.

Европейский совет состоит из 29 участников. Это главы государств и правительств нынешних 27 государств-членов, включая президента Совета ЕС и президента Комиссии (п. 2 ст. 15 ДЕС). Кроме того, при обсуждении тем внешней политики верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности участвует в заседаниях Европейского совета. Совет избирает своего президента квалифицированным большинством голосов сроком на два с половиной года. Председатель может быть избран один раз (п. 5 ст. 15 ДЕС).

Европейский совет стремится определить общие политические направления и приоритеты Союза, обеспечивает необходимый импульс для их развития (п. 1 ст. 15 ДЕС).

Совет не имеет законодательной функции, в отличие от Европарламента и Совета министров. Европейский совет определяет общее политическое направление, принимая на своих заседаниях выводы, которые решают конкретные проблемы и определяют соответствующие направления действий или цели.

Совет собирается не реже двух раз в год (п. 3 ст. 15 ДЕС), но обычно от четырех до шести раз в год. Заседания проводятся в Брюсселе под руководством председателя.

Европейский совет также играет значительную роль в назначении ряда важных должностей внутри Союза. Например, Европейский совет участвует в выборах президента Совета. Он также выдвигает кандидата в президенты Комиссии Парламента ЕС (п. 7 ст. 17 ДЕС). Кроме того, Европейский совет также назначает Комиссию в качестве органа после ее одобрения Парламентом (Там же).

3.1.5 Суд ЕС

Суд ЕС – это независимый орган, осуществляющий функции правосудия путем обеспечения единого толкования и применения положений договоров ЕС. Лиссабонский договор внес многочисленные изменения в положения о Суде ЕС.

С момента своего создания в 1952 г. Суд Европейского союза несет ответственность за «соблюдение закона при толковании и применении» договоров ЕС.

Функции Суда Европейского союза:

– осуществление надзора за законностью действий институтов Союза;

– контроль за соблюдением государствами-членами обязательств, вытекающих из договоров;

– интерпретация законодательства Союза по запросу национальных судов.

Таким образом, Суд в сотрудничестве с судами государств-членов обеспечивает единообразное применение и толкование законодательства Союза.

Суд Европейского Союза, расположенный в Люксембурге, состоит из двух судов: Общего суда и Генерального суда (создан в 1988). Трибунал по государственной службе, созданный в 2004 г., прекратил свою работу 1 сентября 2016 г. после того, как его полномочия были переданы Генеральному суду в контексте реформы судебной структуры Союза.

Каждое государство – член ЕС имеет свой собственный язык и особую правовую систему. Вот почему Суд Европейского союза является многоязычным учреждением. Языковой режим Суда не встречается ни в одном другом судебном органе мира, поскольку языком рассмотрения дела могут быть все официальные языки Союза. Суд должен быть многоязычным, поскольку должна быть возможность общаться со сторонами на языке дела и обеспечивать распространение прецедентной практики Суда во всех государствах-членах.

Суд состоит из 27 судей и 11 генеральных адвокатов. Судьи и генеральные адвокаты назначаются по общему согласию правительств государств-членов после консультации с комитетом, который дает рекомендации о профессиональной пригодности предложенных кандидатов для выполнения соответствующих обязанностей. Они назначаются на шесть лет и могут быть переизбраны повторно. Отбор происходит из числа лиц, независимость которых не подлежит сомнению и которые отвечают всем требованиям, необходимым для назначения на высшие судебные должности в своих странах или признаны учеными-юристами.

С первых дней процесса европейской интеграции главной задачей Суда было обеспечение уважения закона при толковании и применении договоров24.

В конкретных случаях дела могут быть переданы в Люксембург по самым различным причинам.

Рассмотрим некоторые важные полномочия Суда.

Во-первых, это обращение за советом, или так называемой трактовкой права. Суд сотрудничает со всеми судами государств – членов Европейского союза, которые являются обычными «судьями» в области права Союза. Чтобы обеспечить эффективное и последовательное применение законодательства Союза и избежать расхождений в толкованиях, национальные суды могут, а иногда и должны обратиться в Суд за дальнейшим толкованием части законодательства Союза, например для проверки совместимости своего национального законодательства с законодательством Союза. Кроме того, запрос на предварительное решение может касаться действительности акта права Союза.

Суд отвечает не в форме простого мнения, а в форме постановления или мотивированного решения. Национальный суд связан толкованием законодательства, данным при вынесении решения по переданному ему делу. Решение Суда также является обязательным для других национальных судов, которым приходится выносить решения по аналогичному вопросу.

Каждый гражданин Европы может получить разъяснения применимых к нему правил Союза в контексте предварительной справки, хотя только национальный суд обладает юрисдикцией делать ссылку.

Другой функцией Суда Европейского союза является рассмотрение заявлений о невыполнении. Согласно данной функции Суд может проверить, выполняют ли государства-члены свои обязательства в соответствии с законодательством Союза. Прежде чем дело будет передано в Суд, Комиссия сначала открывает процедуру, в ходе которой заинтересованное государство – член ЕС, являющееся ответчиком по делу, может представить свои замечания по возражениям, выдвинутым против него. Если сторона ответчик не удовлетворит требования, указанные в соответствии с этой процедурой, иск о нарушении законодательства Союза может быть подан в Суд.

Эта апелляция может быть подана Комиссией (что наиболее распространено на практике) или государством – членом ЕС. Если Суд установит нарушение, государство-член должно выполнить обязательства Суда, указанные в решении. Если после дальнейшей апелляции Комиссии Суд установит, что соответствующее государство-член не выполнило решение, он может обязать это государство-член выплатить единовременную сумму и/или штраф.

Немаловажной функцией Суда ЕС является подача искового заявления об аннулировании. Этим действием истец добивается отмены акта института ЕС или органа Союза (в частности, постановления, директивы, решения). Иски, предъявленные государством-членом против Европейского парламента и/или Совета (за исключением актов последнего о государственной помощи, исполнительных полномочиях) или институтом Союза против другого института внутри самого Союза, оставлены на усмотрение Суда. Генеральный суд обладает юрисдикцией первой инстанции в отношении всех других исков этого типа, в том числе исков, возбужденных частными лицами.

3.1.6 Европейская счетная палата и Европейский

центральный банк

Европейский центральный банк – один из главных органов, определяющий совместно с национальными правительствами финансовую политику ЕС. Порядок деятельности данного банка определен в ст. 282—284 ДФЕС. Европейский центральный банк образует совместно с национальными центральными банками Европейскую систему центральных банков. Банк обладает правоспособностью и полностью независим в своей деятельности. Органы ЕС и правительства стран ЕС обязаны уважать независимость ЕЦБ (ст. 130 и п. 3 ст. 282 ДФЕС). Образцом послужил немецкий Бундесбанк. Совместно с центральными банками стран ЕС, официальной валютой которого является евро, ЕЦБ образует Еврозону. Главной задачей ЕЦБ является поддержание стабильности цен внутри Еврозоны и предотвращение кризиса неплатежеспособности национальных банковских систем. С этой целью ЕЦБ в соответствии с ч. 2 ст. 127 ДФЕС осуществляет следующие меры:

– определение и проведение кредитно-денежной политики ЕС путем установления ставки рефинансирования и контроля за эмиссией;

– проведение валютно-обменных операций;

– хранение и управление валютными резервами стран Еврозоны;

– обеспечение бесперебойного функционирования платежной системы Еврозоны.

Европейский центральный банк основан во Франкфурте. По своей структуре он достаточно сложен и имеет правление, совет директоров и генеральный совет. Исполнительный совет, состоящий из президента, вице-президента и четырех других членов, является высшим органом и назначается Европейским советом сроком на восемь лет. Управляющий совет состоит из этого руководства, дополненного управляющими национальных центральных банков Еврозоны. Президент Совета и член Европейской комиссии также могут участвовать в управлении25.

Кроме того, ЕЦБ имеет право совещательного голоса при подготовке любых актов органами ЕС и национальными финансовыми органами, затрагивающих сферу его компетенции. ЕЦБ в лице Дирекции имеет право давать указания Центробанкам Еврозоны относительно осуществления кредитно-денежной политики.

Европейская счетная палата – прежде всего, аудиторский орган. Это означает, что учреждение контролирует доходы и расходы Союза, может выражать свое мнение о его эффективности. В прошлом это приводило к критическим сообщениям, например о расходовании инновационных фондов, создании европейской спутниковой системы и недостаточном контроле за фондами общей политики в области рыболовства.

Счетная палата, в свою очередь, включает совет директоров, дополненный управляющими национальных центральных банков за пределами Еврозоны. Состав Европейской счетной палаты, расположенной в Люксембурге, аналогичен составу большинства других институтов в составе Европейского союза: каждое государство-член делегирует человека, назначаемого Советом сроком на шесть лет. Далее состав Палаты избирает председателя26.

Палата подотчетна Европарламенту и Совету. Ежегодные доклады и заключения Палаты аудиторов принимаются большинством голосов. Лиссабонский договор не внес существенных изменений в положения о Палате.

4. Источники права

4.1 Введение

Судебная практика Суда Европейского союза ясно показала, что Союз представляет собой особую правовую систему, которая сама определяет свой характер и условия действия права Союза27. Европейский союз располагает всеми формами и видами союзного права для достижения своих целей.

Право ЕС обычно делится на первичное и вторичное. Однако к этому можно добавить еще одну категорию, а именно международные договоры, заключаемые Союзом. Эти три категории объединяет то, что они являются юридически обязательными положениями. Кроме того, на практике можно столкнуться с большим количеством необязательных, рекомендательных документов, которые вместе обычно называются «мягким правом» (soft law), а не официальными источниками права28.

В то время как первичное право ЕС в основном состоит из договоров, вторичное право ЕС всегда касается обязательных документов, принятых одним или несколькими институтами, органами, ведомствами согласно ст. 288 ДФЕС29.

В этой главе последовательно рассматриваются первичное право ЕС, вторичное право ЕС, международные соглашения и «мягкое право». Ниже мы рассмотрим способы составления правил: процедуры принятия решений в европейских институтах и процедуры, на основе которых принимаются законодательные инструментарии. В последующем внимание уделяется развитию норм вторичного права, которые мы рассматриваем как внезаконодательные инструменты. Наконец, мы рассмотрим необходимые условия, которые всегда следует учитывать при подготовке и принятии новых европейских правил.

4.2 Первичное право

Первичное право составляет правовую основу всего ЕС. По своей юридической природе это нормы международного права – международные соглашения и обычаи.

К первичному праву ЕС относится следующее:

– основные договоры ЕС (на данный момент ДЕС и ДФЕС), включая все дополнительные протоколы и приложения к ним;

– договоры о вступлении в ЕС новых членов;

– международные соглашения ЕС (например, торговые соглашения ЕС с ВТО или планируемое присоединение ЕС к Европейской конвенции о защите прав и основных свобод человека 1950);

– общие принципы права ЕС.

Особенностью норм первичного права ЕС является то, что они, в отличие от остальных норм международного права, при определенных условиях позволяют индивиду непосредственно ссылаться на них в обоснование своих субъективных прав. Национальные органы обязаны в этом случае напрямую применять нормы первичного права ЕС. В случае коллизии с нормами национального права приоритетом обладают европейские нормы.

Выделяют три условия непосредственного применения норм первичного права ЕС:

1) норма должна быть юридически совершенной, т.е. в достаточной мере ясной и определенной;

2) норма должна возлагать на государства-члены обязанность (действие или бездействие);

3) норма должна быть безусловной, т.е. не содержать оговорок или отсрочки исполнения.

Особое значение среди непосредственно действующих норм первичного права ЕС имеют Хартия прав человека30, имеющая согласно ч. 3 ст. 6 ДЕС равный юридический статус с основными договорами, и четыре основные экономические свободы ЕС – свободы движения товаров, услуг, рабочей силы и капитала.

Непосредственное исполнение норм первичного права ЕС происходит в первую очередь по вертикали, т.е. в отношениях между физическими и юридическими лицами ЕС (носителями прав, установленных нормами первичного права ЕС) и государствами-членами (носителями обязанности обеспечить эффективную реализацию прав). Вертикальное действие правовой нормы по общему правилу подразумевает наличие отношений субординации (подчинения), установленных национальной системой права. Приоритет права ЕС приводит к обратному эффекту, когда обязанный (физическое или юридическое лицо) и уполномоченный (государство в лице его компетентных органов) меняются местами. Эта удивительная способность права ЕС еще раз подчеркивает его уникальность.

Горизонтальное действие первичного права ЕС, т.е. в отношениях между частными лицами при отсутствии субординации, в свою очередь, возможно только в специально предусмотренных случаях.

Отдельно следует рассматривать вопрос о компетенции ЕС во внешнеполитической сфере и правомочиях на заключение международных договоров с третьими странами или международными межправительственными организациями. Первоначально Суд ЕС вывел формулу, согласно которой полномочия ЕС во внешнеполитической сфере являются отражением полномочий ЕС в сфере внутренней политики. Если какие-либо отношения внутри ЕС были урегулированы на основании нормативного акта ЕС, то и в отношениях с третьими странами по тому же вопросу компетенция ЕС является исключительной31. Эта формула Суда ЕС теперь закреплена нормативно в ч. 2 ст. 3 ДФЕС.

К общим принципам права ЕС, наряду с рассмотренными ранее принципами ограничения полномочий, субсидиарности и пропорциональности, относятся следующие:

– принцип демократической формы правления – равенство, представительная демократия и гражданское общество;

– принцип уважения прав и свобод человека.

К закрепленным нормативным принципам ЕС следует добавить выработанные на основе общих конституционных традиций государств-членов принципы:

– защиты доверия в случае отмены нормативных актов ЕС;

– правовой ясности.

Завершают триаду выработанные постоянной практикой Суда ЕС принципы:

– верность Евросоюзу;

– непосредственное действие права ЕС (при определенных условиях);

– приоритет права ЕС перед национальным законодательством.

4.3 Вторичное право ЕС

Источниками вторичного права Евросоюза являются различные категории правотворческих форм. Первая категория актов вторичного права – это нормативные акты, к ним относятся регламенты, директивы, рамочные решения32, общие решения ЕОУС, рекомендации ЕОУС33. Вторая категория – это индивидуальные акты, к ним относятся решения (кроме общих решений ЕОУС). Третья категория – рекомендательные акты, к которым относятся рекомендации (кроме рекомендаций ЕОУС) и заключения.

Следующей категорией актов вторичного права являются акты о координации общей внешней политики и политики безопасности, а также акты сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере. К данной категории актов относятся принципы и общие ориентиры, общая позиция, совместная акция, общая стратегия. Отдельную категорию актов составляют юрисдикционные акты – решения Суда. К источникам вторичного права относятся акты sui generis – «неофициальные» формы права, не предусмотренные учредительными договорами акты, издаваемые органами Союза (обычно выражаются как решение конкретного органа или резолюция). Последнюю категорию источников вторичного права можно обозначить как международные акты; в нее входят решения и акты представителей государств-членов, конвенции между государствами – членами EC, заключенные на основе учредительных договоров, международные договоры Европейского союза. В данной главе мы рассмотрим более подробно рекомендации, решения и международные договоры.

4.3.1 Директивы

В термине «руководящие рекомендации» есть что-то вводящее в заблуждение, поскольку данный термин предполагает отсутствие обязательной юридической силы. Однако это опять-таки юридически обязательные акты34. Они всегда адресованы государствам-членам, которые обязаны следовать им: правила должны быть установлены на национальном уровне для достижения целей директивы. Мы также называем это обязательством по реализации, что ясно видно из только что обсуждавшегося запрета на внедрение правил в национальное законодательство. Например, директива ЕС об ответственности за качество продукции (85/374/EEC) внедрена в частное право стран ЕС.

Государствам-членам обычно предоставляется значительная свобода определять, как и где они хотят включить содержание директивы в национальное законодательство. Недаром ст. 288 ДФЕС гласит, что национальным институтам ЕС разрешено выбирать «форму и средства» для решения поставленных задач до тех пор, пока они в конечном итоге не достигнут своих целей. Подводя итог вышесказанному, можно сказать, что это своего рода обязательство по достижению результатов. Например, для Германии это означает, что имплементационный закон может быть принят на федеральном уровне (de Bund) или что европейские правила будут включены в законы федеральных земель (Lander). Тем не менее это всегда должно быть обязательное соглашение, гарантирующее достаточную правовую определенность и правовую защиту35

Конец ознакомительного фрагмента.

Текст предоставлен ООО «Литрес».

Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию на Литрес.

Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.

Примечания

1

Европейский суд по правам человека | ЕСПЧ, интернет ресурс https://roseurosud.org/espch/evropejskij-sud-po-pravam-cheloveka, (дата обращения 20-11-2023)

2

Договор о Шенгене со времен Договора Лиссабона имеет тоже юридическую основу в Соглашении о работе Европейского союза. Протокол №19 и ст. 67, 77, 79 вышеуказанного Соглашения.

3

Thiele Alexander. Europarecht. 7. Auflage. Altenberge: Niederle Media, 2010. P. 18.

4

Hilf Meinhard, in: Grabitz / Hilf. EUV-Kommentar. 40. Ergänzungslieferung – Stand Oktober 2009. München: Beck-Verlag, 2009. Bd. 1. Art. 1, Rn. 11.

5

Theresa May says she will make success of Brexit as prime minister // The Guardian. 11 juli 2016.

6

HvJ EU. 10 dec. 2018. C-621/18. ECLI: EU: C:2018:999.HvJ EU. 10 dec. 2018. C-621/18. SEW 2019. Afl. 2. M. nt. M. Chamon en A. Dootalieva (Wightman).

7

Adler-Nissen R. Opting Out of the European Union: Diplomacy, Sovereignty and European Integration. Cambridge: Cambridge University Press, 2014; Закон о внешних отношениях: текст, дела и материалы. 2-е изд. Оксфорд: Hart Publishing, 2020.