Полная версия
Основы Европейского права. Теория, практика, актуальные проблемы правового регулирования новых объектов права
Наибольшую проблему представляло распределение голосов в Совете. Так, наиболее крупные страны – Германия, Франция, Великобритания и Италия – получали по 29 голосов, а самая маленькая страна, Мальта, – три голоса, что привело к несоразмерному соотношению голосов избирателей из разных стран. Только в Европарламенте распределение было более справедливым, и Германия, крупнейшая страна Евросоюза и его главный донор, получила наибольшее количество голосов – 99. Чтобы исключить возможность для малых, но многочисленных государств – членов ЕС навязывать свою волю европейским тяжеловесам (прежде всего Германии, Великобритании и Франции), дополнительно для получения квалифицированного большинства необходимо согласие стран, представляющих не менее 62% населения Евросоюза. В целом проблема несправедливого распределения голосов в Совете и Европарламенте не решена до сих пор.
Лиссабонский договор
На конференции в Лиссабоне в декабре 2007 г. был подписан договор, призванный заменить проект Европейской конституции. По возможности страны ЕС (например, Франция, Нидерланды и Великобритания) отказались от проведения референдума по данному вопросу. В Ирландии же обязательное проведение референдума было предусмотрено конституцией. На первом референдуме ирландцы отвергли Лиссабонский договор большинством в 53,4% голосов. Голосованию предшествовала популистская кампания, направленная на дискредитацию договора, оказавшая решающее воздействие на исход голосования. Европа снова испытала шок, а Ирландия, никогда прежде не выступавшая против углубления интеграции, во второй раз встала на пути интеграционного процесса. Повторный референдум в октябре 2009-го увенчался успехом во многом благодаря финансовому кризису, серьезно потрясшему экономику Ирландии.
Наиболее существенные изменения Лиссабонский договор внес в структуру ЕС. Существовавшая прежде трехступенчатая структура основывалась на положениях Маастрихтского договора, характеризовавших ЕС как «все более тесный союз народов Европы». Лиссабонский договор упразднил данную структуру, и все три составляющие формально слились воедино. К Евросоюзу в порядке правопреемства перешли все права и обязанности сообществ.
2.3 Кризис и брекзит
После двух десятилетий изменений соглашений наконец-то наступил мир, но эти времена длились недолго. Банковский кризис 2008 г. потребовал от правительств спасения банков от краха. В результате многие европейские страны увидели рост своего государственного долга, а также оказались в экономическом кризисе. В конце 2009 г. разразился кризис евро, когда несколько государств – членов ЕС, таких как Греция, Ирландия и Португалия, не могли самостоятельно финансировать свои государственные долги.
За этими кризисами последовал «кризис беженцев» летом и осенью 2015 г. Большой приток беженцев побудил некоторые государства-члены рассмотреть возможность или фактически закрыть свои границы и вновь ввести пограничный контроль. Эти кризисы создали огромные противоречия между государствами – членами ЕС.
При вступлении в должность Тереза Мэй сказала следующее: «Я не могу выразиться яснее. Брекзит значит брекзит. И мы тоже будем успешными. Не будет никаких попыток остаться в составе Европейского союза, никаких попыток воссоединиться с ним тайно и никакого второго референдума. Наша страна проголосовала за выход из Европейского союза, и как премьер я сделаю так, чтобы мы вышли из Европейского союза»5. Дальнейший процесс хорошо известен. Была в первый раз применена ст. 50 ДЕС По этой причине многое было неясно, и пришлось привлечь суд, чтобы внести определенность относительно того, сможет ли Соединенное Королевство отменить дело до даты выхода6. Из-за этих внутренних разногласий потребовалось много времени, прежде чем стало ясно, чего именно Англия хочет в качестве конечного результата переговорного процесса.
Позицию Соединенного Королевства во время переговоров можно объяснить следующим образом: эта страна всегда рассматривала Евросоюз гораздо больше чем «сообщество», Союз всегда рассматривался как «партнерство», в рамках которого вы можете участвовать в одних аспектах и не участвовать в других. Иногда некоторые другие государства – члены Союза также используют определенные «отказы» (opt-outs)7.
Если производить анализ различных частей ст. 50 Договора о Европейском союзе, где прием новых государств-членов, предусмотренный ст. 49 Договора, действительно является вопросом для выхода из самого Союза.
Пункт 2 ст. 50 Договора гласит, что Соглашение о выходе «должно быть заключено в соответствии со ст. 218 (3) Договора о функционировании Европейского союза» и что Соглашение «должно быть заключено от имени Союза Советом, действуя квалифицированным большинством голосов после одобрения Европейским парламентом»8.
Согласно п. 3 ст. 50 Договора, это будет означать, что Соединенное Королевство выйдет из Союза не позднее марта 2019 г. Переговоры прошли лучше, чем ожидалось. Соглашение о выходе было готово в ноябре 2018 г. Это должно было быть одобрено британским парламентом. Однако все прошло не так гладко. Соглашение несколько раз отклонялось Парламентом. Это поставило дату вывода под угрозу. Поэтому срок продлевался несколько раз. Поскольку премьер-министру Терезе Мэй не удалось прийти к соглашению, она подала в отставку со своего поста. Борис Джонсон вступил в должность премьер-министра в июле 2019 г. Обе стороны возобновили переговоры, и соглашение о выходе было пересмотрено. Необходимо было получить еще одно одобрение от Европейского совета.
Европейский парламент дал свое согласие, и Совет принял решение о ратификации. Это положило конец членству Соединенного Королевства в ЕС спустя 47 лет. Сразу после этого начался переходный период, который завершился 31 декабря 2020 г. Союз и Соединенное Королевство использовали переходный период для переговоров об урегулировании в отношении автомобильного транспорта, воздушного сообщения и взаимного доступа к правам на рыболовство в совместных водных пространствах. Такое соглашение было достигнуто в конце декабря 2020 года.
2.3.1 Действие Соглашения о выходе
Британский ученый Стив Пирс задавался вопросом: «Что произойдет, если Великобритания (или ЕС) нарушит Соглашение о выходе? Это не будет являться гипотетической проблемой». Этот вопрос особенно актуален в связи с соблюдением правительством Великобритании протокола по Ирландии / Северной Ирландии, например когда речь идет о фактическом осуществлении проверок между Северной Ирландией и остальной частью Великобритании. Соглашение о выходе (далее Соглашение) содержит свои требования относительно урегулирования спора, и только этим правилам должны были следовать обе стороны (ст. 168 Соглашения).
В то же время роль права Союза (и суда) также остается важной, когда речь идет о механизмах урегулирования споров. При разрешении споров важно проводить различие между переходным периодом и последующим периодом.
В течение времени перемен для Великобритании фактически мало что меняется: Суд сохраняет юрисдикцию по вынесению решений по прямым и косвенным апелляциям, если они были зарегистрированы до окончания переходного периода (ст. 86 Соглашения). Даже по истечении этого периода у Европейской комиссии все еще есть четыре года, чтобы возбудить дело против Великобритании, когда речь идет об обязательствах, не выполненных в течение переходного периода (ст. 87 Соглашения).
В отношении прав граждан Суд будет обладать юрисдикцией в течение более длительного периода. Что касается ч. 2 Соглашения о выходе, британские суды могут запросить предварительное решение суда по разбирательствам, начатым менее чем через восемь лет после окончания переходного периода (ст. 158 (1) Соглашения). Однако после больших изменений ситуация становится сложнее: хотя Суд все еще может выносить предварительные решения относительно прав граждан ЕС в Великобритании в течение восьми лет, Великобритания, как и ожидалось, не поддержала Суд в качестве арбитра в будущих спорах. Таким образом, Соглашение о выходе предусматривает арбитражную процедуру, которая, судя по всему, во многом основана на системе Всемирной торговой организации. Данная организация носит глобальный интернациональный порядок, целями которой являются урегулирование и организация торговли между странами.
Если достичь соглашения путем переговоров в совместном комитете не удается, можно использовать арбитражную процедуру. Как и в случае с торговой организацией, важную роль в этом играют «комитеты», состоящие из обеих сторон. Тем не менее чтобы обеспечить исключительную юрисдикцию суда по определению действительности или толкованию законодательства Союза процедура предусматривает обязанность комиссии передать вопрос в Суд в этом отношении. Далее Суд выносит решение, которое является обязательным для коллегии (ст. 174 (1) Соглашения). Однако стороны не могут заставить коллегию задать такой вопрос Суду.
Окончательное решение Комиссии является обязательным для ЕС и Великобритании (ст. 175 Соглашения), и Комиссия имеет возможность обеспечить исполнение решения с помощью финансовых средств (ст. 178 Соглашения). В конечном итоге процедура может привести даже к приостановке обязательств, которые стороны имеют на основании не только Соглашения о выходе, но и других договоров между Евросоюзом и Великобританией (п. 2 ст. 178 Соглашения). Кроме того, Соглашение о выходе предусматривает создание так называемого независимого органа после окончания переходного периода (п. 4 ст. 185 Соглашения). Этот орган может осуществлять в Великобритании полномочия, «эквивалентные полномочиям Европейской комиссии в соответствии с договорами ЕС» (ст. 159 Соглашения). Однако между независимым органом власти и Судом нет никакой связи.
Несмотря на то что Соглашение о выходе стало правовой основой отношений Великобритании и Европейского союза после 1 февраля 2020 г., не следует забывать, что это лишь временное решение, позволяющее избежать резкого разрыва отношений и предоставить больше времени для разработки долгосрочного договора (или договоров). Если эти переговоры провалятся, Евросоюз и Великобритания снова окажутся в пропасти значительного экономического ущерба и правовой неопределенности. В отличие от процедуры выхода предусмотренной ст. 50 Договора функционирования Евросоюза, стороны не могут принимать решение о переносе решения снова и снова. Переходный период может быть продлен только один раз на один или два года до 1 июля 2020 г. (ст. 132 (1) Соглашения). Таким образом, этот период закончился в 2023 году.
3. Организационная структура ЕС
3.1 Введение
Европейский союз – это организация, созданная государствами. Однако функционирование ЕС в основном гарантируется различными институтами, которые мы более подробно рассмотрим в этой главе. Официальное название «институт» имеет особое значение. Это специфический термин, определяющий главную роль, т.к. в настоящее время в Союзе также имеются разного рода отдельные органы, управления, имеющие отдельный и более подчиненный статус. Официальные институты имеют особые права, предоставленные им на основании договоров, к примеру права в законодательном процессе и возможность вести судебные разбирательства без необходимости выполнения дополнительных условий9.
Согласно ст. 13 Договора о Евросоюзе, в настоящее время существует семь официальных институтов, а именно:
– Европейский парламент;
– Европейский совет;
– Совет министров;
– Европейская комиссия;
– Суд ЕС;
– Европейский центральный банк;
– Европейская счетная палата.
Целями европейского институционального аппарата являются содействие целям Союза и их продвижение.
Четыре из этих институтов уже давно составляют институциональное ядро: Комиссия (первоначально высший орган власти), Совет, Парламент (первоначально Общее собрание) и Суд. Впрочем, в конечном итоге именно сами государства – члены Европейского союза определяют, в каком направлении будет двигаться ЕС, например, во время так называемых межправительственных конференций, на которых принимаются решения об изменении договоров. Данные учреждения также обязаны оставаться строго в пределах своей компетенции10.
С другой стороны, для одного государства практически невозможно навязывать свою точку зрения всем остальным государствам в составе ЕС, поскольку решения в Союзе принимаются совместно или большинством голосов. В этом смысле индивидуальный национальный суверенитет действительно ограничен.
Вместо строгого разделения властей в Союзе действует принцип «проверок и баланса» (check and balances), который означает, что институты контролируют друг друга с точки зрения выполнения своих задач и их реализации и могут призвать друг друга к ответственности, если что-то выходит за рамки законодательства.
3.1.1 Европарламент
В соответствии с Римскими договорами первоначально Европарламент официально именовался «Ассамблея». Однако еще в марте 1958 г. тот орган на основании собственного решения был переименован в Европарламент, и с тех пор за ним закрепилось это название, которое начали использовать и в текстах официальных документов11.
Согласно п. 2 ст. 14 ДЕС, Европарламент совместно с Советом осуществляет функции законодательной власти, а также обладает полномочиями по исполнению бюджета ЕС. Европарламент осуществляет политический контроль деятельности органов ЕС и обладает совещательным правом по любым вопросам. В компетенцию Европарламента входит также выбор председателя Комиссии, кандидатуру которого представляет Европейский совет. Председатель Комиссии сам отбирает кандидатов на должность комиссаров. Отобранная таким образом Комиссия должна быть вновь утверждена Европарламентом в полном составе.
В соответствии с п. 2 ст. 14 ДЕС общее число депутатов Европарламента не должно превышать 751, максимальное количество представителей одной страны – 96 депутатов (Германия, население 82 млн чел.), минимальное – 6 (Мальта, население 400 тыс. чел.).
Таким образом, из всех институтов Европейский парламент считается наиболее демократическим институтом с точки зрения его легитимности. Он состоит из 705 членов Парламента, которые избираются в 27 государствах, находящихся в составе Парламента. Граждане Союза могут голосовать за кандидатов от своего государства. Места членов Парламента распределяются в соответствии с численностью населения государства, участвующего в выборах. Чем больше население государства, тем больше депутатов представлено в Европейском парламенте. После избрания депутатов Парламент избирает председателя (п. 4 ст. 14 ДЕС). Участники Европейского парламента также являются членами фракции.
В Европейском парламенте уже нет национальных партий. Все кандидаты национальных партий распределяются по политическим фракциям Европарламента, которые являются своеобразными координационными организациями партий.
Народная партия Европы, EPP (EPP: Group of the European People’s Party) (Christian Democrats)
Народная партия Европы – самая большая политическая фракция Европейского парламента. Она объединяет христианских демократов и демократические группы Европы. Во фракцию входят также умеренные центристские партии. Фракция содействует становлению более конкурентоспособной и более демократической Европы. Цель – социальная, близкая к народу рыночная экономика. Фракция хочет создать Европу с богатыми внутренними рынками. Европа конкурентоспособна во всемирном масштабе. Фракция содействует благосостоянию всех как в Европе, так и в других регионах мира. Экономическое благополучие должно быть в гармонии с устойчивым развитием.
Прогрессивный альянс социалистов и демократов, S & D (S & D: Group of the Progressive Alliance of Socialists and Democrats in the European Parliament)
Фракция объединяет социал-демократические и рабочие партии Европы. Это вторая по величине фракция Европейского парламента. Первоочередная цель фракции – превратить зону евро в хороший экономический, денежный и социальный союз. Задачи данной фракции – реформирование деятельности финансовых учреждений и налогообложения. Законодательство должно обеспечить основные права всех граждан на работу и социальную защиту. Окружающую среду нужно охранять. Выбросы двуокиси углерода следует уменьшать. Устойчивое развитие нужно поставить на первое место во всей сельскохозяйственной политике. Исследования, технологии и медицину нужно поддерживать и развивать.
Альянс либералов и демократов Европы, ALDE (ALDE: Group of the Alliance of Liberals and Democrats for Europe)
Альянс либералов и демократов Европы объединяет либералов и либерально-демократические партии стран – членов Европейского союза. Это третья по величине фракция в Европейском парламенте. В соответствии с идеей либерализма партия выступает за свободу людей. Важными ценностями являются свобода мысли, свобода вероисповедания, свободное предпринимательство и свободная рыночная экономика. Важное значение имеют свобода объединений, свобода предпринимательства, свобода слова, свобода печати и передвижения. Фракция выступает за экономическую и социальную ответственность. Она проявляет беспокойство о будущем окружающей среды. Фракция стремится содействовать устойчивому росту экономики, которая обеспечивает рабочие места и создает возможности для успешной работы предприятий. Фракция выступает против всех видов дискриминации и бедности. Фракция с уважением и терпимостью относится ко всем культурам, языкам и религиям.
Политическая партия «Зеленые» / Свободный альянс Европы, GREENS / EFA (GREENS / EFA: Group of the Greens / European Free Alliance)
«Зеленые» в соответствии со своим названием представляют партии, которые акцентируют внимание на охране окружающей среды. Четыре основных столпа идеологии «зеленых»: охрана окружающей среды, социальная справедливость, демократия на уровне рядовых граждан и отсутствие насилия. Свободный альянс выступает за предоставление большего самоуправления регионам. Партии поддерживают права человека и устойчивое развитие. Языки и культуры следует поддерживать.
Фракция консерваторов и реформистов Европы, ECR (ECR: European Conservatives and Reformists Group)
Фракция консерваторов и реформистов Европы – новейшая фракция Европейского парламента. Она очень критично относится к евро. Фракция хочет изменить и реформировать методы деятельности Европейского союза. Фракция является антифедеральной. Ее цель – приблизить граждан ЕС к принятию решений. Она хочет обеспечить демократию, сбалансированное развитие экономической жизни, права человека и энергетическую безопасность. Нормативность Европейского союза хотят уменьшить, налогообложение – облегчить. Следует отказываться от лишних предписаний и бюрократии. При производстве энергии следует иметь в виду цели борьбы с изменениями климата и охраны окружающей среды.
Конфедеративная группа объединенных левых Европы / «Зеленые» левые Северных стран, GUE/NGL (GUE/ NGL: Confederal Group of the European United Left – Nordic Green Left)
Эта фракция образована из партии левых Европы и «зеленых» левых Северных стран. Фракция выступает против нынешней политической структуры власти Европы. Однако она обязалась участвовать в интеграции Европы. Цель фракции – сделать органы Европейского союза полностью демократическими. Она хочет устранить неолиберализм, определяемый денежной экономикой.
Свободная и демократичная Европа, EFD (EFD: Europe of Freedom and Democracy Group)
Свободная и демократичная Европа – это фракция внутри Европейского парламента, критически настроенная по отношению к Европе. Эта фракция самая разрозненная в Европе. В нее входят как правые, так и левые партии. Фракция не управляет мнением депутатов, а предоставляет им право голосовать в соответствии с убеждениями. Фракция взяла на себя обязательства по поддержанию демократии, свободы и сотрудничества народов. Фракция выступает против европейской бюрократии и централизованного европейского федеративного государства12.
Все семь фракций основаны на политических предпочтениях, а не на национальности. Например, все члены Парламента от христианских демократов, избранные народом различных государств-членов, объединились во фракцию христианских демократов.
Европейский парламент находится в Страсбурге (Франция), где, помимо ежегодного заседания по исполнению бюджета Евросоюза, раз в месяц проводится пленарное заседание продолжительностью около четырех дней13. Здесь же заседают постоянные парламентские группы и комитеты, проходят пленарные голосования. Секретариат Парламента находится в Люксембурге.
3.1.2 Комиссия
Комиссия – это орган, представляющий интересы самого ЕС, а не интересы государств-членов. По сути, это правительство ЕС, своего рода генератор идей и «мотор» европейской интеграции. Порядок формирования и работы Комиссии урегулирован в ст. 17 ДЕС, ст. 244—250 ДФЕС. Согласно п. 3 ст. 17 ДЕС, члены Комиссии (комиссары) избираются из граждан ЕС, обладающих необходимыми качествами для занятия данного поста, преданных идее европейского единства и не вызывающих сомнений в их независимости.
Членам Комиссии запрещено заниматься какой-либо иной оплачиваемой деятельностью. В настоящий момент в состав Комиссии входит по одному комиссару от каждой страны ЕС, всего соответственно 27 комиссаров.
В общей сложности полный состав Комиссии состоит из президента, восьми вице-президентов (включая верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности) и остальных 18 членов комиссии, каждый из которых имеет свой собственный портфель задач, которыми он будет заниматься. Функция президента – структурировать работу Комиссии и распределять ее между членами Комиссии (ст. 248 Договора о функционировании ЕС, далее ДФЕС).
Президент может устанавливать руководящие принципы, принимать решения относительно внутренней организации Комиссии и назначать нескольких вице-президентов (п. 6 ст. 17 ДЕС). Срок полномочий Комиссии как единого органа составляет пять лет. Европейский совет выдвигает кандидата в президенты Европейского парламента, который избирается большинством членов Европарламента. Кандидат-председатель выбирает потенциальных заместителей и членов Комиссии на основе списка, составленного по согласованию с Советом. Если Европарламент одобряет кандидатов, Комиссия в целом назначается Европейским советом (п. 7 ст. 17 ДЕС). Принятие решений в Комиссии осуществляется большинством голосов. Кворум определяется регламентом (ст. 249—250 ДФЕС). Комиссия должна защищать прежде всего общеевропейские интересы. Как подчеркивается в п. 3 ст. 17, члены Комиссии не должны подчиняться указаниям национальных правительств, учреждений, органов или агентств и должны воздерживаться от любых действий, несовместимых с характером их обязанностей или выполнением обязанностей, с их задачами. Также в соответствии с п. 4 ст. 11 ДЕС Комиссия должна самостоятельно решать, будет ли она следовать предложениям граждан, которые хотели, чтобы она предприняла определенные действия, и если да, то в какой степени14.
В соответствии с идеей «проверок и баланса» Комиссия несет ответственность за свои действия перед Европейским парламентом, который в крайних случаях потребует увольнения одного или нескольких членов Комиссии. Конкретные задачи Комиссии и полномочия, на которых они основаны, можно разделить на четыре сферы. Прежде всего Комиссия активна в законодательной сфере. Хотя она может самостоятельно принимать законы лишь в очень ограниченной степени, она действует на основании своего права инициативы. Как упоминалось ранее, во многих случаях Совет и Парламент могут принимать законы только в том случае, если Комиссия сначала подготовила предложение (п. 2 ст. 17 ДЕС). В порядке пояснения сразу следует отметить, что Совет и Парламент могут потребовать внесения таких предложений. Более того, в некоторых областях и для некоторых типов правил государства-члены также могут уточнять, имеют ли другие институты право инициативы. Примерами могут послужить в данном случае ст. 76, 219 ДФЕС.
Поэтому Комиссия по сравнению с прошлой ситуацией больше не имеет исключительной роли инициативы. С другой стороны, ее позиция остается сильной, поскольку Совет обычно может отклониться от законодательного предложения, представленного Комиссией, только единогласно15.
Кроме того, Комиссия может формулировать общие стратегии и составлять многолетние программы, например программы для развития внутреннего рынка или улучшения качества европейских правил. В соответствии с вышеизложенным Комиссия обладает компетенцией в исполнительной сфере, например когда речь идет о принятии правил, которые придают дальнейшее содержание законодательным актам, на основе предварительного разрешения Совета.