Финансовый контроль и надзор в сфере денежного обращения в Российской Федерации

В любом случае до тех пор, пока законодатель не даст четкий ответ на вопрос о соотношении данных терминов, не закрепит легальные определения соответствующих понятий, любая их трактовка может рассматриваться лишь как попытка поиска глубокого смысла (которого, возможно, нет), вложенного законодателем в тексты зачастую противоречивых нормативных правовых актов. Полагаем, что проблема разграничения контроля и надзора в ближайшем будущем продолжит оставаться еще одним пунктом в перечне неразрешенных вопросов, по которым законодатель сохраняет квалифицированное молчание (наравне, например, с вопросом о правовом статусе Центрального банка Российской Федерации).

Вместе с тем, исходя из всего вышеперечисленного, в дальнейшем в рамках настоящей работы под финансовым контролем и финансовым надзором будут пониматься:

Финансовый контроль – это деятельность специально уполномоченных органов по проверке субъектов финансовых правоотношений на предмет ее соответствия финансовому законодательству и подзаконным нормативным правовым актам, а в установленных случаях также ее целесообразности, эффективности и выявлению рисков данной деятельности для финансовой системы.

Финансовый надзор – это форма контроля за субъектами финансовых правоотношений, обладающих в силу имеющегося у них разрешения (лицензии, регистрации, аккредитации) специальной правоспособностью, на предмет соответствия требованиям, предъявляемым законодательством и подзаконными нормативными правовыми актами к осуществляемым ими видам деятельности.

Возвращаясь к непосредственному объекту настоящего исследования, заметим, что в науке финансового права предлагаются различные подходы к определению финансового контроля в сфере денежного обращения. Например, Е. Е. Фролова предлагает понимать «под государственным финансовым контролем в сфере денежного обращения… комплекс форм и методов организации и управления денежным оборотом в рамках национальной экономики в целях обеспечения устойчивости национальной валюты, стабильного и сбалансированного осуществления всех платежей и расчетов, предотвращения нецелевого использования публичных и частных денежных фондов, соблюдения требований государственной финансовой дисциплины и противодействия легализации доходов, полученных преступным путем»[71]. Между тем представляется, что данное определение является чрезвычайно широким. «Организация и управление денежным оборотом в рамках национальной экономики» осуществляется посредством целого комплекса мер правового и экономического характера. В качестве примера можно привести систему мер валютных ограничений – они служат указанной цели, однако не предполагают проверку законности деятельности резидентов и нерезидентов – она осуществляется в рамках валютного контроля. Таким образом, можно говорить, что организация и управление денежным оборотом является одной из целей контроля в сфере денежного обращения, но не его содержанием.

Представляется, что более точное определение рассматриваемого понятия было дано профессором И. И. Кучеровым, по мнению которого контрольно-надзорную деятельность в сфере денежного обращения можно определить как «самостоятельное комплексное направление финансового контроля, включающее в себя организованную определенным образом деятельность уполномоченных государственных органов и иных субъектов по проверке платежеспособности и подлинности денежных знаков, порядка работы с денежной наличностью и ведения кассовых операций, а также соблюдения законодательства о национальной платежной системе, валютного законодательства и законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, в части обязательного контроля за денежными операциями»[72].

Очевидно, что приведенные определения носят диаметрально противоположный характер. В первом случае автор заостряет свое внимание на глобальных целях, связанных с поддержанием устойчивости денежного оборота, в то время как во втором определении основной упор делается на проведении проверки определенных действий и операций, связанных с использованием валюты и т. д.

Как можно заметить, первое определение по своему содержанию близко к понятию регулирования. Безусловно, контроль всегда является частью регулирования. Между тем, в соответствии с законами формальной логики каждое определение должно как можно более точно отражать особенности определяемого явления. Первое определение не в полной мере отражает контрольный характер рассматриваемой деятельности.

В то же время, на наш взгляд, оба подхода имеют право на существование, поскольку отражают различные проявления финансового контроля в сфере денежного обращения. Следует говорить о том, что контроль в сфере денежного обращения может осуществляться на разных уровнях экономики. В связи с этим можно выделить финансовый контроль в сфере денежного обращения, осуществляемый на макро- и микроэкономических уровнях экономики. Данные виды финансового контроля преследуют различные цели и задачи.

Понимание финансового контроля в его юридическом смысле может трактоваться по-разному, исходя из чего его можно рассмотреть в широком и узком понимании. С точки зрения широкого подхода, контроль в сфере денежного обращения включает в себя контрольную деятельность уполномоченных государственных органов и хозяйствующих субъектов, которая связана с обращением наличных и безналичных денежных средств в национальной и иностранной валюте, а также цифровых расчетных инструментов. В качестве примера можно привести проверки налоговыми органами расчетных документов налогоплательщиков. Несмотря на то, такая проверка проводится в рамках налогового контроля и имеет своей целью подтверждение факта полноты и своевременности выполнения налоговых обязательств перед государством, тем не менее, она затрагивает в том числе вопросы денежного обращения. Более того, проверяемые налоговыми органами платежи между контрагентами не являются налогами, хотя они и влияют на налоговую обязанность налогоплательщика.

Продолжая данную цепь рассуждений, можно отметить, что в соответствии со статьей 8 НК РФ налоги, сборы, страховые взносы являются платежами. Само же слово «платеж» показывает вовлеченность соответствующих денежных средств в денежное обращения, демонстрирует процесс перехода права собственности на деньги между различными субъектами правоотношений, их движение (перераспределение) между централизованными и децентрализованными фондами денежных средств. Платеж – это денежные средства, существующие между двумя субъектами – они уже не являются собственностью плательщика, но еще не являются собственностью получателя. Таким образом, платеж – это денежные средства в движении.

Исходя из этого, контроль за любыми платежами есть контроль в сфере денежного обращения. Такой подход безусловно является неоправданно широким, поскольку не позволяет провести отграничение между контролем в сфере денежного обращения и другими видами контрольной деятельности в финансовом праве. В то же время он позволяет, с одной стороны, подчеркнуть взаимосвязь между различными видами финансового контроля, а с другой – демонстрирует важность информации о денежных операциях для осуществления всех видов финансового контроля.

В узком понимании контроль в сфере денежного обращения представляет собой самостоятельный вид финансового контроля, который связан с проверкой соблюдения физическими лицами и организациями правил проведения операций с денежными средствами в национальной и иностранной валюте, иных расчетных инструментов, выполняющих денежные функции, учета и отчетности по данным операциям, платежеспособностью и подлинностью денежных знаков. Представляется, что именно такое понимание финансового контроля в сфере денежного обращения наиболее четко отражает его суть и содержание. В связи с этим далее мы будем исходить именно из данного понимания рассматриваемой категории – это поможет более четко очертить предмет исследования и исключить из него лишнее.

Подводя итоги настоящего параграфа можно заключить, что финансы – суть денежные отношения, они опираются на денежную систему и выполняют в ее рамках распределительную и контрольную функции. При этом контрольная функция осуществляется «через посредство денег»[73]. Одновременно в рамках финансовой деятельности государство организует денежную систему и денежное обращения, а посредством финансового контроля, как направления указанной деятельности, выражающей контрольную функцию финансов, обеспечивает стабильность денежной системы.

1.2. Финансовый контроль и надзор в сфере денежного обращениякак институт права денежного обращения

На сегодняшний день финансовое право, с одной стороны, регулирует денежное обращение, устанавливая правила проведения операций с денежными средствами, с другой – финансовый контроль в рассматриваемой области. В связи с этим представляется необходимым определить то место, которое нормы, регулирующие финансовый контроль в сфере денежного обращения, занимают в системе финансового права.

Вместе с тем вопрос о системе отрасли финансового права является одним из наиболее дискуссионных в современной науке. Отсутствие единства мнений и взглядов на структуру системы финансового права в первую очередь обуславливается разнообразием направлений финансовой деятельности государства и муниципальных образований, постоянным развитием финансовых отношений, а также отсутствием единого нормативного акта, регулирующего указанные общественные отношения.

Финансовое право, как и любая другая отрасль права представляет собой систему норм, объединяющихся на основе общности предмета правового регулирования. Таким образом, изучение вопроса о системе права в целом и системе финансового права в частности объективно обусловливает необходимость обращения к положениям, выработанным в рамках общей теории систем.

Следует отметить, что в «теории систем» были предложены самые разнообразные определения понятия система. Так, академик В. Г. Афанасьев понимал под системой «целостное образование, обладающее новыми качественными характеристиками, не содержащимися в образующих его компонентах»[74]

Конец ознакомительного фрагмента.

Текст предоставлен ООО «ЛитРес».

Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию на ЛитРес.

Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.

Примечания

1

См., например: Финансы и кредит: учебник / А. Н. Трошин, Т. Ю. Мазурина, В. И. Фомкина. М.: ИНФРА-М, 2009. С. 8.

2

Финансовое право: учебник / отв. ред. Е. М. Ашмарина, С. О. Шохин. М., 2009. С. 20.

3

Финансовое право: учебник / отв. ред. Н. И. Химичева. М., 2009. С. 25.

4

Там же. С. 24.

5

Худяков А. И. Избранные труды по финансовому праву. СПб., 2010. С. 64.

6

Финансовое право: учебник / отв. ред. Е. Ю. Грачева. М., 2014. С. 10.

7

Худяков А. И. Указ. соч. С. 58–59.

8

Хаменушко И. В. Валютное регулирование в Российской Федерации: правила, контроль, ответственность: учеб. – практич. пособие. М., 2013. С. 11.

9

СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2790 (далее – Закон о Банке России).

10

Bamford C. Principles of international financial law. Oxford, 2015. P. 10.

11

См., например: Финансовое право: учебник / отв. ред. М. В. Карасева. М., 2009. С. 171.

12

Грачева Е. Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля: дис. … д-ра юрид. наук. М., 2000. С. 126.

13

Крохина Ю. А. Финансовое право России: учебник. М., 2011. С. 130.

14

СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.

15

Под государственным контролем (надзором) предлагается понимать деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.

16

См. по данному вопросу: Зубарев С. М. О соотношении понятий «контроль» и «надзор» в публичном управлении // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. № 10. С. 31–36 // СПС «КонсультантПлюс».

17

СЗ РФ. 2003. № 21. Ст. 1957 (далее – Закон № 54-ФЗ).

18

РГ. 1993. № 6.

19

Зубарев С. М. Система контроля в сфере государственного управления: монография. М., 2019. С. 28.

20

См.: Административное право: учебник / под ред. Л. Л. Попова, М. С. Студеникиной. М., 2008. С. 389.

21

В то же время Д. Н. Бахрах, считает, что «надзор – это ограниченный, суженный контроль». Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: учебник для вузов. М., 2005. С. 438.

22

Административное право: учебник / под ред. Л. Л. Попова, М. С. Студеникиной. М., 2008. С. 410–411. Заметим, что данные критерии были сформулированы в отношении административного надзора.

23

Зубарев С. М. Указ соч. С. 28–33.

24

Там же.

25

У истоков финансового права (в серии «Золотые страницы российского финансового права) / под ред. А. Н. Козырина. М., 1998. С. 7–8.

26

Грачева Е. Ю. История финансового права // Вестник Университета имени О. Е. Кутафина. 2015. № 3 (7). С. 42.

27

Финансовое право: учебник / под ред. О. Н. Горбуновой. М., 2006. С. 70 (автор главы – К. С. Бельский).

28

Рукавишникова И. В. Метод финансового права / отв. ред. Н. И. Химичева. М., 2011. С. 106.

29

Финансовое право: учебник / под ред. Е. Ю. Грачевой. М., 2014. С. 26.

30

Например, М. С. Першин считает, что «применение категории „контроль” в финансовой сфере полностью справедливо только по отношению к мероприятиям, направленным на обеспечение соблюдения бюджетного законодательства, т. е. к бюджетному контролю. Что же касается обеспечения соблюдения законодательства о налогах и сборах и о денежном обращении, в данном случае более юридически корректно было бы употребление термина „надзор”, т. е. налоговый надзор и надзор за денежным обращением». Першин М. С. Правовой статус коммерческих банков в системе субъектов государственного финансового контроля: дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. С. 33. Данную точку зрения разделяют и другие авторы. См.: Фролова Е. Е. Государственный финансовый контроль в сфере денежного обращения: дис. … д-ра юрид. наук. М., 2011. С. 74.

31

См.: ст. 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.

32

Заметим, что в бюджетном законодательстве вместо термина «бюджетный контроль» используется понятие «финансовый контроль». Между тем некорректность данного подхода неоднократно отмечалась в науке. В частности, А. Б. Пронин отмечает: «неправильно само использование в бюджетном законодательстве термина «финансовый контроль». Пронин А. Б. Финансово-правовое регулирование бюджетного контроля в субъектах Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. М., 2015. С. 81.

33

Приказ Минфина России от 03.10.2018 № 203н «Об утверждении Стандарта осуществления Федеральным казначейством внутреннего государственного финансового контроля “Проверка предоставления из федерального бюджета субсидий федеральным бюджетным и автономным учреждениям и (или) их использования”» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru, 18.12.2018.

34

Грачева Е. Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля: дис. … д-ра юрид. наук. М., 2000. С. 251–252.

35

Definition of control in English. URL: https://www.lexico.com/en/definition/control (дата обращения: 28.08.2019).

36

См.: IRC §§ 7802(a), (c)(1)(A).

37

§ 193 «Außenprüfung», Abgabenordnung (AO) vom 1. Oktober 2002 (BGBl. I S. 3866; 2003 I S. 61).

38

Gesetzüber die Bundesanstaltfür Finanzdienstleistungsaufsicht (Finanzdienstleistungsaufsichtsgesetz – FinDAG) vom 22. April 2002 (BGBl. I S. 1310).

39

Gesetzüber die Beaufsichtigung von Zahlungsdiensten (Zahlungsdiensteaufsichtsge-setz – ZAG) vom 17. Juli 2017 (BGBl. I S. 2446).

40

Gesetzüber die Beaufsichtigung der Versicherungsunternehmen (Versicherung-saufsichtsgesetz – VAG) vom 1. April 2015 (BGBl. I S. 434).

41

BVerfG 1 DvR 1215/07vom 24/4/2013 Rn 205 ff. URL: http://www.bverfg.de/e/rs20130424_1bvr121507.html (дата обращения: 23.11.2019).

42

Contrôle. URL: https://www.larousse.fr/dictionnaires/francais/contr%c3%b4le/18932?q=contr%c3%b4le#18822 (дата обращения: 01.09.2019).

43

Contrôle. URL: https://www.cnrtl.fr/definition/contr%C3%B4le (дата обращения: 01.09.2019).

44

Définition de Contrôle. URL: https://www.dictionnaire-juridique.com/definition/controle.php (дата обращения: 01.09.2019).

45

Supervision. URL: https://www.larousse.fr/dictionnaires/francais/supervision/75504?q=supervision#74645 (дата обращения: 01.09.2019).

46

Зарубежное банковское право (банковское право Европейского союза, Франции, Швейцарии, Германии, США, КНР, Великобритании): монография / отв. ред. Л. Г. Ефимова. М., 2016. С. 193.

47

L’Autorité de contrôle prudentiel et de resolution. URL: https://acpr.banque-france.fr/ (дата обращения: 01.09.2019).

48

Озеров И. Х. Основы финансовой науки: бюджет. Формы взимания. Местные финансы. Государственный кредит. М., 2008. С. 48.

49

Львов Д. М. Курс финансового права. Казань, 1887. С. 484.

50

Берендтс Э. Н. Русское финансовое право. СПб., 1914. С. 144.

51

Там же.

52

Полное собрание Законов Российской империи. Собранье третье. Т. XIV. 1894. № 10765.

53

Винникова И. В. Банковский надзор в системе финансово-правового регулирования банковской деятельности в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. М., 2015. С. 17.

54

Устав Кредитный // Полный свод законов Российской империи. СПб., 1904. Т. XI. Ч. 2.

55

Финансовое право: учебник / под ред. Н. И. Химичевой. М., 2009. С. 145; Правовое регулирование финансового контроля. Виды, формы и методы финансового контроля и надзора: учебник для магистратуры / отв. ред. Е. Ю. Грачева. М., 2019. С. 65.

56

Грачева Е. Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля: дис… д-ра юрид. наук. М., 2000. С. 252.

57

Гузнов А. Г. Финансово-правовое регулирование финансового рынка в Российской Федерации: дис. … д-ра юрид. наук. М., 2016. С. 27.

58

Рождественская Т. Э. Банковский надзор в Российской Федерации: теоретико-правовые основы. М., 2012. С. 18.

59

Там же.

60

Мирошник С. В. О соотношении контроля и надзора в деятельности федеральных органов исполнительной власти // Северо-Кавказский юридический вестник. 2012. № 4. С. 91.

61

Мирошник С. В. О соотношении контроля и надзора в деятельности федеральных органов исполнительной власти. С. 91–92.

62

Бюллетень банковской статистики. 2009. № 2 (189).

63

Статистический бюллетень Банка России. 2019. № 2 (309).

64

Так, в частности, отмечается, что для контроля характерна парадигма: «правило – оценка состояния объекта на основании полученной информации – сопоставление этой оценки с правилом – принятие мер в случае расхождения между правилом и состоянием объекта – контроль за исполнением мер», а для надзора действует парадигма: «цель (принцип) регулирования и надзора в системе в системе финансового рынка – оценка состояния объекта на основании полученной информации, включая оценку состояния финансового рынка как объекта особого рода, – выявление, предупреждение, купирование “зон риска” – принятие специальных мер воздействия – контроль их исполнения». Гузнов А. Г. Указ. соч. С. 220.

65

Гузнов А. Г. Указ. соч. С. 220–221.

66

Приказ Казначейства России от 26.12.2018 № 433 «Об утверждении Методики отбора контрольных мероприятий при формировании планов контрольных мероприятий Федерального казначейства и территориальных органов Федерального казначейства в финансово-бюджетной сфере» // Документ официально не опубликован. См.: СПС «КонсультантПлюс»; приказ Казначейства России от 29.09.2017 № 259 «Об утверждении Стандарта управления внутренними (операционными) казначейскими рисками в Федеральном казначействе» // Документ официально не опубликован. См.: СПС «КонсультантПлюс».

67

Примером может служить внедрение системы АСК НДС, направленной в том числе на выявление рисков, связанных с необоснованным возмещением налога на добавленную стоимость.

68

Постановление Правительства РФ от 30.06.2012 № 667 «Об утверждении требований к правилам внутреннего контроля, разрабатываемым организациями, осуществляющими операции с денежными средствами или иным имуществом, и индивидуальными предпринимателями, и о признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2012. № 28. Ст. 3901; Информационное письмо Росфинмониторинга от 01.03.2019 № 59 «О методических рекомендациях по проведению оценки рисков ОД/ФТ организациями, осуществляющими операции с денежными средствами или иным имуществом и индивидуальными предпринимателями» // http://www.fedsfm.ru/, 04.03.2019; Информационное письмо Росфинмониторинга от 12.12.2017 № 53 «О Методических рекомендациях по выявлению иностранных публичных должностных лиц, должностных лиц публичных международных организаций, а также российских публичных должностных лиц при идентификации клиентов, принятию их на обслуживание и управлению рисками при работе с указанными лицами» // http://www.fedsfm.ru/, 27.12.2017.

69

Рекомендации по выявлению сомнительных операций и оценке рисков нарушения требований валютного законодательства Российской Федерации по репатриации денежных средств от внешнеторговой деятельности в случаях замены денежных обязательств нерезидентов по внешнеторговым сделкам долговыми обязательствами, выраженными в ценных бумагах, утв. ФТС России 10.12.2015 // http://www.customs.ru/, 10.12.2015.

70

СЗ РФ. 2011. № 27. Ст. 3872.

71

Фролова Е. Е. Государственный финансовый контроль в сфере денежного обращения: дис. … д-ра юрид. наук. М., 2011. С. 13.