Коррупционная преступность в избирательном процессе Российской Федерации

Е. Акунченко

Коррупционная преступность в избирательном процессе Российской Федерации

© Акунченко Е. А., 2019

© Сибирский федеральный университет, 2019

© ООО «Проспект», 2019

* * *

Автор:

Акунченко Е. А., кандидат юридических наук, доцент кафедры деликтологии и криминологии Юридического института Сибирского федерального университета, старший научный сотрудник Центра противодействия коррупции и правовых экспертиз Сибирского федерального университета, член Избирательной комиссии Красноярского края с правом решающего голоса.

Рецензенты:

Кабанов П. А., доктор юридических наук, доцент, директор НИИ противодействия коррупции Казанского инновационного университета им. В. Г. Тимирясова (ИЭУП);

Клейменов М. П., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, заведующий кафедрой уголовного права и криминологии Омского государственного университета им. Ф. М. Достоевского.

Под редакцией кандидата юридических наук, доцента И. А. Дамм, доктора юридических наук, профессора Н. В. Щедрина.

Введение

Обеспечение безопасности общества от проблем и угроз, порождаемых коррупцией, входит в число приоритетных задач любого демократического государства. Коррупция обостряет противоречия между частными и общественными интересами, препятствует справедливому распределению социальных благ, усиливает социальную напряженность в обществе и превращает публичное управление в объект экономических отношений. К числу значимых негативных последствий коррупции также относится ее деструктивное воздействие на процессы формирования органов государственной власти и местного самоуправления. Существование реальной возможности коррупционного влияния на результаты выборов и иных демократических процедур под видом законной политической борьбы и легального волеизъявления граждан может привести к захвату власти не только в конкретном регионе, но и в государстве в целом. Таким образом, коррупция в избирательном процессе представляет опасность как для внутреннего, так и внешнего суверенитета, в связи с чем обеспечение охраны избирательных отношений от коррупционных посягательств является задачей особой государственной важности.

Анализ отклонений электорального поведения свидетельствует о широком распространении противоправных деяний, в основе которых лежит подкуп («продажность») различных участников избирательного процесса, злоупотребление ими своим служебным положением или специальным правовым статусом, а также незаконное финансирование избирательных кампаний. Указанные проявления коррупции в избирательном процессе не только нивелируют значение политической конкуренции, снижают уровень легитимности представительной власти, формируют недоверие граждан к избирательной системе, но и детерминируют политизацию организованной преступности и криминализацию публичного управления.

Исследование коррупции в российском избирательном процессе как отдельного объекта криминологического познания началось сравнительно недавно. В научной литературе произошла первичная систематизация знаний об основных формах и видах коррупционных деяний различной степени общественной опасности, часть из которых нашла свое отражение в составах административных правонарушений и уголовных преступлений. Существенный вклад в познание коррупционной преступности в избирательном процессе Российской Федерации внесли: В. В. Астанин, А. Ю. Бузин, Б. Л. Вишневский, М. Б. Горный, И. А. Дамм, Э. И. Девицкий, С. А. Дулов, Д. В. Жмуров, А. П. Забайкалов, О. В. Зайцева, С. К. Илий, Е. П. Ищенко, П. А. Кабанов, М. М. Какителашвили, Е. И. Колюшин, Ю. Н. Климова, В. С. Ковин, Ю. Г. Коргунюк, А. Н. Кругленя, В. В. Красинский, Е. А. Лазарев, Ю. А. Нисневич, П. В. Панов, Е. А. Панфилова, О. Б. Подвинцев, Г. И. Райков, Т. Б. Рамазанов, В. Л. Римский, Г. А. Сатаров, С. Г. Соловьев, А. П. Свигузова, Д. К. Чирков, А. Е. Чуклинов, С. М. Шапиев, С. Н. Шевердяев, Н. В. Щедрин и др. Вместе с тем реалии современного избирательного процесса свидетельствуют о том, что многие проявления коррупции в указанной сфере еще не получили надлежащей уголовно-правовой оценки. В свою очередь, существующий механизм охраны избирательных отношений от преступных посягательств, обусловленных корыстной и (или) иной личной заинтересованностью соответствующих субъектов преступлений в достижении определенного политического результата на выборах, остается малоэффективным.

Таким образом, изучение коррупционной преступности в избирательном процессе в качестве самостоятельного системно-структурного явления и совершенствование системы ее предупреждения являются актуальными и перспективными исследовательскими задачами, на решение которых направлено настоящее исследование. В монографии сформулировано понятие коррупционной преступности в избирательном процессе, рассмотрены показатели и выявлены некоторые закономерности развития данного явления, описаны и охарактеризованы основные типы коррупционной преступности в избирательном процессе, а также изучен механизм ее социальной детерминации. С учетом данных элементов криминологической характеристики предложена оригинальная модель системы предупреждения коррупционной преступности в избирательном процессе, основанной на функциональном взаимодействии социально-профилактических и принудительных мер правового воздействия.

Глава 1. Коррупционная преступность в избирательном процессе как объект криминологического исследования

§ 1. Коррупция и коррупционная преступность в избирательном процессе

Теоретическое осмысление коррупции в избирательном процессе в течение новейшей истории российского государства происходит достаточно интенсивно. Данный феномен выступил в качестве объекта исследования для нескольких десятков научных работ отечественных специалистов в области политологии, социологии, истории и права[1]. Однако вопрос об исчерпывающем перечне форм и видов коррупции в избирательном процессе, равно как и об эффективных средствах ее предупреждения, не решен и остается открытым. Исследования коррупционной преступности как наиболее опасного проявления коррупции в избирательном процессе вовсе имеют эпизодический и несистемный характер.

Как элемент социальной действительности коррупция при проведении выборов сопровождает российское общество с момента зарождения в стране институтов современной демократии. В историко-правовых исследованиях отмечается, что на муниципальных выборах в Российской империи после городской реформы 1870 г., в результате которой городская общественная служба стала престижной, широкое распространение получили различные избирательные технологии, связанные с подкупом избирателей. Так, например, в 1888 г. в г. Остер Черниговской губернии перед выборами в третьем избирательном разряде «агенты купцов Цилюриков» ходили по домам избирателей, подкупами и угощением водкой склоняли их избирать в гласные сторонников Цилюриков. В связи с поступившими жалобами губернское присутствие впоследствии отменило результаты состоявшихся выборов[2]. Помимо прямого подкупа избирателей широкое распространение получили злоупотребления административным ресурсом: «Исполнительная власть, вмешиваясь в электоральный процесс, была озабочена не столько развитием «начал представительства», сколько созданием в Думе проправительственного большинства для законодательного обеспечения проводившейся политики»[3]. По словам С. В. Лобачева, «занимая центральное место в системе управления выборным производством и непосредственно подчиняясь Министерству внутренних дел, губернатор выполнял прямые, связанные с избирательным процессом распоряжения и указания главы этого ведомства, направленные не только на обеспечение четкого хода выборов, но и на повсеместный контроль избирательной кампании, начиная от составления избирательных списков и заканчивая политическим характером состава выборщиков на избирательных собраниях»[4].

Не отрицается также существование коррупции в избирательном процессе и в советские времена. Однако в условиях тоталитарного режима она «находилась в «одних руках», была регулируемой, партсоворганы определяли, кто должен представлять народ в органах власти… Все, что начертано партией, исполнялось без всяких инцидентов. Других форм электоральной коррупции, характерных современному периоду, в те годы не существовало»[5]. Вместе с тем при детальном анализе советской государствоведческой литературы мы можем встретить более характерные и не потерявшие своей актуальности признаки коррупции в избирательном процессе. Как смело для своего времени писал А. И. Ким, итоги выборов в 1923–1924 гг. выявили серьезные недостатки «в развертывании советского демократизма», поскольку в ряде случаев «советские работники на местах не изменили методов и форм работы периода военного коммунизма, нередко нарушали принципы социалистического демократизма и революционную законность». Это привело к тому, что «такие работники оторвались… от избирателей, чувствовали зависимость лишь сверху, но не снизу, а отсюда бесконтрольность, самоуправство, произвол правителей». Как следствие – значительное снижение явки (28,9 %), в условиях которой сами выборы в Советы представляли собой «пустую канцелярскую процедуру протаскивания в депутаты людей, не пользующихся доверием»[6].

Нельзя не согласиться с утверждением Е. П. Ищенко о том, что «коррупция резко активизируется в периоды коренных преобразований правовых и экономических устоев, политической нестабильности, слабости властных структур, дезорганизации общественной жизни»[7]. В очередной раз избирательные отношения подверглись эскалации коррупционных процессов в конце XX в. Как отмечается в политологической литературе, электоральная коррупция «стала нормой политических процессов во всех странах СНГ. За нею стоят как «серые» схемы вливания денежных средств крупного бизнеса в предвыборные кампании, так и использование «административного ресурса» для манипулирования электоральными процессами»[8]. Кроме того, для данного периода времени характерно массовое проникновение представителей организованной преступности во власть посредством процедуры демократических выборов: «Слом старой государственной машины социалистического типа, прекращение действия прежних законов и, соответственно, ослабление режима законности, повлекли объективные условия для насильственного подчинения властных структур представителями организованной преступности»[9]. Как пишет В. В. Красинский, «анализ материалов избирательных кампаний свидетельствует, что все политические партии (и их региональные отделения) включали и продолжают включать в свои списки кандидатов из числа представителей криминалитета»[10].

Все это говорит о том, что основные формы коррупции, такие как подкуп («продажность») и злоупотребление властью, были хорошо известны и находили широкое применение в избирательном процессе с давних времен. Вместе с тем научные публикации, посвященные проблемам познания и предупреждения данного вида коррупции, стали появляться лишь в начале XXI в.[11]

Существенное значение при проведении криминологического исследования имеет выделение его объекта, представленного в виде относительно целостной системы, поскольку именно от этого «зависит полнота видения проблемы, выделение составляющих объект элементов, их связей между собой и вовне»[12]. Принимая в качестве такового закономерности развития общественных отношений, которые возникают в связи с совершением коррупционных преступлений в избирательном процессе и деятельностью по их предупреждению, мы не можем оставить в стороне рассмотрение родового явления. Коррупционная преступность представляет собой один из элементов вышестоящей системы, который находится в непрерывном функциональном взаимодействии с иными коррупционными девиациями электорального поведения. Изучение подходов к пониманию и анализ существенных признаков коррупции в избирательном процессе являются необходимыми для ответа на открытый до настоящего времени вопрос о том, «какие близкие между собой по содержанию деяния включает в себя коррупционная преступность и какие преступления следует считать коррупционными» [13].

Одним из первых к изучению проявлений коррупции в избирательном процессе приступил П. А. Кабанов. Используя термин «электоральная коррупция», данный автор, в частности, указывает, что в узком политико-криминологическом смысле под ним следует понимать «особую разновидность политической коррупции, которая проявляется и выражается как в массовом подкупе избирателей, так и подкупе избираемых лиц на выборные государственные или муниципальные должности либо иных участников избирательных процессов во время проведения избирательных кампаний различного уровня»[14]. Данное определение логично вытекает из общей теории политической преступности, к видам которой также относятся бунтовская, международная, тоталитарная преступность, криминальный политический рэкет, криминальный политический вандализм, политический терроризм, политическая коррупция, злоупотребление властью в политических целях, информационная (массово-коммуникативная) политическая преступность[15] и др.

Отмечая высокий научный уровень данного определения, необходимо обратить внимание на то, что оно сформулировано в рамках узкого подхода к пониманию коррупции, который исключает из объема понятия любые коррупционные деяния, не связанные с подкупом («продажностью») должностных лиц. Как пишет Н. А. Лопашенко, «именно подкуп, который оборачивается продажностью подкупаемых, характеризует содержание коррупции. Подкуп является стержнем коррупции, присутствует в ней всегда, в обязательном порядке. Злоупотребления должностных лиц и иных служащих, даже носящие корыстный характер, с подкупом не связанные, на мой взгляд, не могут расцениваться как коррупционные»[16]. Несмотря на строгий подход к терминологии (слово corruptio в переводе с латинского означает «порча, обольщенiе, особ. подкупъ»[17]) и последовательность в аргументации, узкий подход не соответствует действующим нормативным правовым актам Российской Федерации, в том числе ратифицированным международным договорам в сфере противодействия коррупции, а также встречает обоснованную критику в научной среде.

На сегодняшний день значительная часть ученых придерживается широкого подхода к пониманию коррупции, включающего, помимо подкупа и продажности должностных лиц («коррупционной сделки»), также различные злоупотребления должностным положением, совершаемые в целях извлечения как материальной, так и иной личной выгоды. Данный подход в полной мере соответствует законодательному определению коррупции. По смыслу легальной дефиниции, приведенной в п. 1 ст. 1 Федерального закона «О противодействии коррупции»[18], значительный массив коррупционных деяний представляет собой различного рода злоупотребления, которые выражаются в «незаконном использовании должностного положения» и не связаны с подкупом или продажностью. Следуя положениям Конвенции ООН против коррупции, к числу проявлений коррупции, подлежащих криминализации в рамках национального законодательства, помимо подкупа публичных должностных лиц относятся хищение, неправомерное присвоение или иное нецелевое использование имущества публичным должностным лицом (ст. 17), злоупотребление влиянием в корыстных целях (ст. 18), злоупотребление служебным положением (ст. 19), незаконное обогащение (ст. 20) и др.

Вместе с тем очевидным преимуществом приведенного выше определения П. А. Кабанова является акцент на системном характере рассматриваемого феномена: «Электоральная коррупция как социально-политическое явление не может сводиться лишь к элементарному (примитивному) подкупу участников избирательных процессов. Она, скорее всего, более сложное, многоликое и многогранное негативное социальное политико-правовое явление, связанное с противоправной коррупционной деятельностью не только в условиях избирательного процесса, но и после него, которое обязательно должно быть логически связано с электоральным поведением»[19].

Аналогичную терминологию, но практически противоположный подход к пониманию предлагает Ю. А. Нисневич. Согласно его позиции, электоральная коррупция – это «противоправное использование в ходе избирательного процесса властных полномочий и прав, положения и статуса должностных лиц публичной власти для предоставления посредством подавления политической конкуренции и искажения свободного волеизъявления граждан неправомерного преимущества представителям аффилированных политических сил и групп с целью извлечения в их пользу политической выгоды в виде результатов несвободных и нечестных выборов»[20]. В данном случае также следует сделать вывод об использовании узкого понимания коррупции, который отражает только один из аспектов этого социально-политического явления.

Изучение коррупционных проявлений в избирательном процессе сквозь призму злоупотребления различными ресурсами публичной власти, несомненно, имеет важное теоретико-прикладное значение. Вместе с тем, как отмечает Ю. Г. Коргунюк, отождествление электоральной коррупции с применением административного ресурса как инструмента, почти целиком принадлежащего исполнительной власти, фактически исключает из числа субъектов коррупционной деятельности оппозицию: «Ведь если свести электоральную коррупцию к злоупотреблению административным ресурсом, то получится картина борьбы «белой и пушистой» оппозиции против погрязшей в пороке власти, а затем останется только удивляться, почему «белые и пушистые», взяв в свои руки рычаги управления страной, так быстро становятся подобными своим прежним оппонентам»[21].

Развивая данную идею, В. С. Ковин, П. В. Панов и О. Б. Подвинцев предлагают определять электоральную коррупцию не через административный ресурс, который связан с действиями определенной категории акторов («правительственных»), а через способы воздействия акторов-участников выборов на избирателей, среди которых выделяются три идеальных типа: убеждение, поощрение (вознаграждение) и принуждение[22]. В рамках данного подхода убеждение как способ воздействия на избирателей лежит в основе легальной предвыборной агитации. Поощрение (вознаграждение) выражается в распространении различных материальных благ в период избирательной кампании и потенциально может выражать подкуп избирателей. Принуждение к голосованию за того или иного кандидата (партию) носит очевидный противоправный характер и тем самым определяет сущность электоральной коррупции.

Одно из первых фундаментальных исследований коррупции в избирательном процессе провела И. А. Дамм. По результатам обобщения положений принятых на тот период времени международных, иностранных и российских правовых актов, опубликованных научных и публицистических источников, а также на основе полученных эмпирических данных указанным автором было сформулировано следующее определение: «Коррупция в избирательном процессе – это социально-негативное явление, искажающее реальную политическую конкуренцию, заключающееся в использовании субъектами избирательного процесса своего статуса, служебного положения в личных или групповых интересах с целью противоправного извлечения выгод материального и (или) нематериального характера в ходе подготовки и проведения выборов, референдумов, а также в предоставлении или обещании таких выгод»[23].

При конструировании этого определения использован широкий подход к пониманию коррупции. В своем исследовании И. А. Дамм неоднократно подчеркивает, что подкуп и продажность лежат в основе большинства коррупционных отношений в избирательном процессе, однако не исчерпывают их содержания: «Злоупотребление служебным или должностным положением лицами, замещающими выборные государственные или муниципальные должности, либо находящимися на государственной или муниципальной службе, либо являющимися членами органов управления организаций независимо от формы собственности в условиях избирательного процесса (использование административного ресурса) является, по нашему мнению, распространенной формой коррупции в избирательном процессе. Коррупционным будет использование должностным лицом в ходе выборов своего служебного положения как в целях собственного избрания, так и в результате получения выгод материального или нематериального характера от заинтересованных лиц в целях осуществления содействия избранию определенного кандидата (списка кандидатов)»[24].

Необходимо обратить внимание на иной подход к терминологии, используемой для обозначения рассматриваемого явления. Термин «электоральная преступность» применительно к совокупности преступлений, совершаемых в условиях избирательного процесса, впервые предложен в 2000 г. А. П. Свигузовой и получил широкое распространение в научной литературе[25]. Некоторое время спустя различные коррупционные проявления в избирательном процессе аналогичным образом стали обозначать термином «электоральная коррупция». Вместе с тем, как отмечает И. А. Дамм, этимология слова «электорат» (от лат. elector – избиратель) не позволяет называть данным термином всю совокупность коррупционных отношений, возникающих в период проведения выборов и в связи с ними: «Электоральная коррупция – это подкуп избирателей… Весть спектр коррупционных проявлений в условиях избирательного процесса охватывает термин «коррупция в избирательном процессе»»[26]. В качестве компромисса часть авторов отмечает, что указанные терминологические конструкции можно рассматривать как синонимы[27]. Однако полагаем, что победитель в этом споре вряд ли может быть определен.

Рассуждая о понятийно-категориальном аппарате современной криминологии, Г. Н. Горшенков пишет, что «термин, как правило, имеет авторство, он является продуктом индивидуального либо коллективного осмысления предмета исследования, поэтому не может быть исключен из терминологической лексики. Уступить же «пальму первенства» конкуренту, т. е. отказаться от собственного убеждения в справедливом притязании на «терминологическое» преимущество, способен далеко не каждый исследователь»[28]. С подобным утверждением трудно не согласиться. Но для целей настоящего исследования мы примем за основу термин «коррупция в избирательном процессе», поскольку посредством его использования читателю, не вовлеченному в проблематику вопроса, станут доступны как существенные признаки изучаемого явления, так и его «ареал обитания» в системе общественных отношений.

В литературе предложены и другие авторские подходы к пониманию коррупции в избирательном процессе, содержание которых в целом не противоречит рассмотренным выше[29]. Проведенный анализ демонстрирует разобщенность научного сообщества по ключевым вопросам понимания коррупционных проявлений в избирательном процессе. Однако данный факт, по нашему мнению, следует воспринимать позитивно, поскольку палитра представленных, порой взаимоисключающих, мнений свидетельствует о многоаспектном характере рассматриваемого явления, к изучению которого необходимо подходить системно и с использованием интегративного метода.

Коррупцию в избирательном процессе как видовое проявление коррупции, по мнению И. А. Дамм, отличает набор следующих признаков, имеющих самостоятельное содержательное наполнение: сфера существования; перечень субъектов; использование субъектами избирательного процесса своего статуса, служебного положения; определенная цель[30]. Последовательно рассмотрим каждый из них.

Определение сферы существования позволяет установить осязаемые границы и выявить первоочередные характерные черты явления, с помощью которых его можно отличить от иных однородных, что называется, невооруженным глазом. Сфера существования данного вида коррупции – непосредственно избирательный процесс[31]. Несмотря на кажущуюся очевидность приведенного тезиса, считаем, что он нуждается в пояснении.

Во-первых, в науке конституционного права существует как минимум четыре разных подхода к определению понятия «избирательный процесс», при этом в рамках каждого из них существуют те или иные вариации, отстаиваемые отдельными учеными[32]. Кроме того, окончательно не решен вопрос о соотношении категорий «избирательный процесс» и «избирательная кампания»[33]. В самом широком смысле избирательный процесс, помимо деятельности по приданию выборам легитимного характера[34], может включать в себя иные субъектные, технологические и институциональные компоненты[35], а также принципы избирательной системы, нормы избирательного права, избирательные права граждан и их реализацию, правосознание участников избирательного процесса[36] и др.

Во-вторых, указание на избирательный процесс в качестве сферы существования исследуемого вида коррупции не означает, что институциональные особенности данного явления автоматически распространяются на референдумные отношения. Референдум выступает в качестве самостоятельного института прямой демократии и, «несмотря на заметное сходство процедурных аспектов организации голосования и определения его результатов на выборах и референдумах, нельзя не видеть, что избирательное право отделено от юридического опосредования референдума, преследующего совершенно иные, нежели выборы, цели… Данное обстоятельство не позволяет сделать вывод о необходимости отнесения референдумных отношений к предмету избирательного права, основываясь только на аналогичности электорального и плебисцитного процесса»[37].