Механизм правового регулирования финансового оздоровления как мера предупреждения банкротства кредитной организации

Аналогичные задачи – не допустить перехода «ослабленных» экономических отношений в сферу конфликта «со стечением кредиторов», а заявить «о стремлении поддержать» кредитную организацию, преследуют также и зарубежные законодательства, имеющие более продолжительный опыт в регулировании предбанкротных отношений и практически избегающие такого названия как «финансовое оздоровление». Эта процедура как самостоятельный институт несостоятельности неизвестна иностранным законодательствам и представляет собой специфику исключительно российского законодательства о несостоятельности[72].

Во французском законодательстве стадия, во многом аналогичная финансовому оздоровлению, именуется «предохранительным планом» (ст. L. 626.1 – L. 626.35 Торгового кодекса Франции)[73], в Германии «стадией саморегулирования»[74], что во многом свидетельствует о склонности законодателя к преобладанию диспозитивного регулирования на данном этапе, задачей которого является включение внутренних механизмов регулирования.

Подобные законодательные подходы свидетельствуют о том, что предупредительный и восстановительный механизмы отдаления банкротства это не одно и то же. Заметим при этом, что и Франция и Германия, как и большинство европейских стран, с определенными дополнениями и особенностями применяют общие нормы правового регулирования несостоятельности по отношению к банкам[75].

К числу задач финансового оздоровления следует отнести такую задачу как необходимость стимулирования кредитной организации на аккумулирование ее собственных внутренних резервов для восстановления платежеспособности и бесперебойного удовлетворения имеющихся к ней требований. Ведь процедуры, реализуемые в рамках меры финансового оздоровления, являются по своей сути экономическими. Отсюда совсем не случайно высказанное в доктрине мнение о том, что финансовое оздоровление рассматривается как одна из возможностей самозащиты должника вне зависимости от того, по своей инициативе обратился к этой мере должник или по требованию регулятора[76].

Некоторая условность применения термина «финансовое оздоровление» применительно к ситуации самооздоровления позволяет тем не менее, увидеть гражданско-правовой характер мер, реализуемых в порядке этой формы преодоления финансового неблагополучия (финансовая помощь от учредителей, изменение организационной структуры, делегирование части полномочий публичным субъектам, возможность предоставления кредитной организации финансовых ресурсов извне на рыночных условиях, возможность заключения инвестиционных сделок). В решении оперативных задач финансового оздоровления не исключается эффективное использование возможностей и таких гражданско-правовых механизмов как: эффективное перераспределение ресурсов внутри корпорации кредитной организации, поощряющее кредитование клиентов, акты обмена прав требования кредитной организации на иные блага (ценные бумаги, ликвидная недвижимость), проверка поданных исков и др.[77]. Все эти гражданско-правовые действия инициируются самой кредитной организацией и закладываются в план мероприятий по ее финансовому оздоровлению.

Это дает легальные основания для утверждения о том, что данному этапу предбанкротного процесса должна быть в большей мере свойственна юридическая техника гражданско-правового регулирования. Конечно, речь идет о ситуациях добросовестного поведения кредитной организации как участника гражданского оборота. Оперативные возможности гражданско-правовых средств, которые в обычной деятельности кредитной организации выполняют роль текущих механизмов, вполне могут быть сконцентрированы и для целей решения оперативных задач финансового оздоровления.

Следует отметить, что предыдущие законодательные решения, ориентированные в первую очередь на участие государства в части оказания финансовой помощи, провоцировали разного рода злоупотребления со стороны органов управления кредитной организации, рассчитывающей на финансовую помощь со стороны государства при любых обстоятельствах, и фактически нейтрализовывали ответственность со стороны кредитной организации за неэффективную рисковую политику. В настоящее время Банк России, выполняющий функции регулятора, предполагает развивать рыночные (конкурентные) принципы принятия решений, смещая финансовые затраты на санацию с государства на частных инвесторов и в целом на рынок банковских услуг[78], что лишь является дополнительным аргументом в пользу гражданско-правовой природы мероприятий, связанных с финансовым оздоровлением кредитной организации. Ведь вместе с изменением законодательства о несостоятельности кредитных организаций, ушло в прошлое то время, когда «восстановление пошатнувшего финансового положения кредитной организации возможно только в административном, внеконкурсном порядке посредством осуществления своей компетенции Банком России»[79], то есть исключительно административными методами. Применительно к процедурам финансового оздоровления кредитной организации утратила свою актуальность и идея о пассивном ее характере[80].

Роль частноправовых средств в мероприятиях по финансовому оздоровлению, хоть и не признается в науке и по смыслу действующих норм решающей, но и не отрицается. Как изредка отмечается в литературе, в отличие от иных сфер хозяйственной деятельности, где превалируют частноправовые методы воздействия, обеспечение устойчивости и развития банковской системы достигается в первую очередь посредством ее публично-правового регулирования и только во вторую – при помощи инструментов частноправового, а также саморегулирования[81].

Первоначальные попытки обосновать приоритетное значение гражданско-правовых средств на стадии финансового оздоровления были предприняты в литературе еще в тот законодательный период, когда финансовое оздоровление кредитной организации производилось под контролем суда[82]. В современных исследованиях проблем финансового оздоровления кредитных организаций гражданско-правовой аспект представлен слабо. Диспозитивный характер в регламентации этой предупредительной меры, достигаемый за счет приема правонаделения, практически не отмечается в доктрине. Хотя применительно к кредитным организациям, еще на примере специального законодательства о банкротстве этих субъектов, и не без учета дифференциации природы реализуемых мер, было выделено две группы отношений, касающихся банкротства: отношения, связанные с осуществлением мер по предупреждению банкротства кредитных организаций и отношения, связанные с несостоятельностью (банкротством) кредитных организаций[83]. К такой дифференциации этих отношений обязывает продолжниковая направленность развития законодательства в части регулирования оснований введения финансового оздоровления кредитных организаций и его мер, ориентированная на предотвращение потенциально разрушительных последствий применения иных несудебных и судебных мер.

Принципы механизма правового регулирования финансового оздоровления кредитной организации. В числе структурных характеристик механизма правового регулирования финансового оздоровления категории цели и задач финансового оздоровления, занимая собственное место, определяют в свою очередь содержание других базовых категорий, характеризующих данный процесс, в частности принципов.

Принципы права – это основные идейные начала целенаправленного правового регулирования, лежащих в основе как отдельных его компонентов, так и всего его механизма в целом, обеспечивающего в своей деятельности необходимый правопорядок[84]. Известность этих начал и их юридическое прямое и косвенное закрепление позволяют ориентироваться в действующем законодательстве, правильно сочетая его нормы в рамках одного или нескольких смежных законодательных текстах, и объективно видеть полную правовую картину предмета регулирования. Подобный функционал принципов права предопределен признанным фактом того, принципы права выражают «итог» юридической деятельности, а юридические нормы определяют конкретные действия, выполнение которых приводит к результату, «провозглашенному» принципами права[85].

Принципам правового регулирования отношений в сфере финансового оздоровления, равно как цели и задачам, в литературе уделяется не столь много внимания. Если рассматривать финансовое оздоровление в его широком значении (судебном и несудебном), то в литературе упоминаются следующие принципы, характеризующие основные идейные начала данной меры: своевременность, быстрота, экономичность и быстрая окупаемость мероприятий, прозрачность их разработки и утверждения, активное участие персонала в проводимых мероприятиях, оптимальное соблюдение интересов различных категорий работников, менеджеров, акционеров, кредиторов[86].

В актах Правительства РФ и Банка России можно найти более и другие начала, ориентированные, в том числе и на финансовое оздоровление, несмотря на то что главная их цель состоит в том, чтобы сформулировать принципы реструктуризации банковской системы. В их числе:

– приоритет защиты интересов частных вкладчиков;

– равное отношение ко всем кредиторам, в том числе иностранным;

– открытость процесса реструктуризации обязательств и активов банков перед кредиторами, вкладчиками и органами надзора;

– экономическая ответственность участников банков, выраженная в сокращении принадлежащего им банковского капитала;

– привлечение кредиторов к управлению банками, подлежащими реструктуризации;

– оказание государственной поддержки банкам, которые самостоятельно стараются решить свои проблемы, принимают и реализуют собственные программы финансового оздоровления[87].

В целях адекватного вычленения принципов финансового оздоровления как внесудебной меры предупреждения банкротства кредитной организации, необходимо учитывать названные выше цель и задачи финансового оздоровления. Цель данной меры – предупредить, отодвинуть потенциальное банкротство за счет, в первую очередь, самооздоровительных со стороны кредитной организации мероприятий. Этим предопределены и задачи финансового оздоровления кредитной организации. Они состоят в активном использовании, в первую очередь, гражданско-правовых средств восстановления балансов платежеспособности и финансовой устойчивости кредитной организации.

В связи с этим сначала вычленим те принципы финансового оздоровления, которые имеют исключительно гражданско-правовую природу: принцип добросовестности, принцип сотрудничества сторон финансового обязательства, принцип равенства. Вычленение этих принципов предопределено нормами ГК РФ как акта, регулирующего отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников (п. 1. ст. 2 ГК РФ). К числу этой группы принципов надлежит отнести названный в литературе принцип самооздоровления, ориентированный на использование всего доступного арсенала гражданско-правовых средств[88].

Обратим внимание на тот факт, что в экономической литературе применение мер финансового оздоровления небезосновательно рассматривают как часть системы обеспечения экономической безопасности хозяйствующего субъекта. При этом в качестве принципов организации и функционирования такой системы авторы называют: приоритет предупредительных мер; законность; комплексное использование сил и средств; координация и взаимодействие внутри и вне предприятия; сочетание гласности с конспирацией; компетентность; экономическая целесообразность; плановая основа деятельности; системность[89].

Признание того, что эти и названные выше гражданско-правовые принципы «работают» на стадии финансового оздоровления предполагает изменение общепринятой юридической техники в регулировании предупредительных внесудебных мер, применяемых на предбанкротном этапе. Она сегодня, по обоснованному признанию отдельных авторов, в большей степени состоит из системы правовых средств, преимущественно административно-правового характера[90].

К числу публично-правовых принципов допустимо отнести: принцип финансовой обоснованности, разумности и целесообразности введения мер финансового оздоровления; принцип сочетания государственного регулирования и саморегулирования в банковской сфере; принцип планового-скоординированного подхода; принципы прозрачности, подотчетности, срочности процедур финансового оздоровления; принцип социальной направленности финансового оздоровления. Эти принципы явно следует из актов современного пруденциального законодательства, хотя и не вычленены в них специально.

Представляется, что эти идеи, несмотря на все усложняющиеся регуляторные процедуры и критерии их применения, предписываемые Инструкциями и Указаниями Банка России, с его беспрецедентно широким перечнем функций мегарегулятора, должны быть нормативно закреплены. Необходимые ориентиры для такой позитивации уже сформулированы Всемирным банком в его Принципах построения эффективных систем несостоятельности и защиты прав кредиторов, позиционируемых как квинтэссенция оптимальных мировых практик[91].

На необходимость разумной интеграции гражданско-правовых начал и начал публичного права при решении вопросов финансового оздоровления кредитной организации обращено в одном из Постановлений Конституционного Суда РФ. Суд пришел к выводу о том, что институт финансового оздоровления кредитных организаций защищает публичный интерес и «это обязывает государство, по смыслу статьи 45 (часть 1) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 2, 17 и 18 создавать наиболее благоприятные условия для рыночной экономики как путем непосредственно-регулирующего государственного воздействия, так и через стимулирование свободной экономической деятельности, основанной на принципах самоорганизации, баланса частных и публичных интересов, корпоративного взаимодействия и сотрудничества, в целях выработки отвечающей интересам и потребностям общества государственной экономической политики, в частности в сфере финансового оздоровления и банкротства[92]».

Вычленив основополагающие идеи реализации мер по финансовому оздоровлению, отметим также, что на реализацию всей совокупности принципов финансового оздоровления как одной из мер отдаления, предупреждения банкротства кредитной организации должна тем не менее работать вся система предупреждения финансового неблагополучия кредитной организации. При этом речь идет не только об этапе непосредственного возникновения трудностей, но и на начальных этапах включения кредитной организации как субъекта права в финансово-экономический оборот. Пока в российской юридической науке целевая правоспособность кредитной организации, создаваемой в форме хозяйственного общества, является едва ли не единственной ее характеристикой, позволяющей минимизировать возможные риски потенциального банкротства. Как отмечает О. А. Тарасенко, в отличие от большинства других коммерческих организаций кредитные организации обладают частично ограниченной специальной правоспособностью, в рамках которой они могут осуществлять предусмотренные лицензией банковские операции как исключительный вид деятельности, а также сопутствующие им виды деятельности[93].

На самом деле это важное, но не единственное условие, ориентированное на нейтрализацию рисков банкротства кредитной организации. А потому принятие решения о введении финансового оздоровления с его целью, задачами и принципами следует связывать с предыдущими юридическими мерами. Круг таких мер значительно шире, чем требования к специальной правоспособности, в силу того, что возможная защищенность кредитной организации от банкротства формируется и достигается на той стадии (также предупредительной), где устанавливаются определенные требования к признакам кредитной организации (ст. 1 Закона о банках и банковской деятельности), созданию (ст. 14), правилам деятельности, выдачей лицензии (ст. 13), правилам специального банковского надзора. В системе надзора на финансовом рынке выделяются пруденциальный надзор (prudential supervision), или надзор за финансовой устойчивостью, и надзор за предпринимательской деятельностью (business conduct supervision), ориентированный на защиту прав клиентов финансовых организаций, а также инвесторов, выгодоприобретателей.

Наличие этих требования имеет цель предупредить признаки финансового неблагополучия на более ранних стадиях «жизненного цикла» кредитной организации. Выбор последующих мероприятий, которые можно отнести к разряду корректирующих, но также направленных на предупреждение банкротства в виде финансового оздоровления (с участием или без участия Агентства по страхованию вкладов), администрирования через управляющего или реорганизацию, связан с выбором того момента, когда сама кредитная организация или Банк России посчитают необходимым ввести ту или иную предбанкротную процедуру.

Резюмируем изложенное. Цель финансового оздоровления состоит в самостоятельном (с пассивным участием кредиторов и наблюдательным участием публично-властных институтов) преодолении кредитной организацией текущих трудностей, направленном на раннее предупреждение банкротства и сохранение положения максимальной удаленности от риска банкротства. Экономико-правовая природа финансового оздоровления свидетельствует о его преимущественно корректирующем (предупредительном), а не восстанавливающем воздействии на финансовое положение кредитной организации.

Задачами механизма правового регулирования финансового оздоровления кредитной организации являются:

– отбор самой кредитной организацией наиболее эффективных противоконкурсных, финансово-оздоровительных мер;

– недопущение перехода позитивной стадии самостоятельного преодоления кредитной организацией текущих трудностей в негативную, конфликтную стадию с активным участием кредиторов и публично-властных институтов;

– стимулирование кредитной организации на аккумулирование ее собственных внутренних резервов для восстановления платежеспособности и бесперебойного удовлетворения имеющихся к ней требований;

– широкое использование диспозитивных, гражданско-правовых средств для преодоления финансового неблагополучия (финансовая помощь от учредителей и кредиторов, изменение организационной структуры, возможность предоставления кредитной организации финансовых ресурсов извне на рыночных условиях, возможность заключения инвестиционных сделок и т. п.).

С целями и задачами финансового оздоровления тесно связана система принципов финансового оздоровления. Эта система включает в себя как частноправовые принципы (добросовестности, сотрудничества сторон обязательства, равенства, самооздоровления), так и публично-правовые принципы (финансовой обоснованности, разумности и целесообразности введения мер финансового оздоровления; сочетания государственного регулирования и саморегулирования в банковской сфере; принцип планового-скоординированного подхода; прозрачности, подотчетности, срочности процедур финансового оздоровления; социальной направленности финансового оздоровления).

§ 3. Генезис и развитие механизма правового регулирования финансового оздоровления кредитной организации

Этапы формирования законодательства о банкротстве в российском праве. В юридической литературе выделяют три этапа формирования законодательства о банкротстве: дореволюционный, советский и современный[94].

Представляется, что нельзя как недооценивать, так и абсолютизировать ни один из этапов формирования сущностной характеристики финансового оздоровления, установленного современным законодательством в качестве одной из мер по предупреждению банкротства кредитных организаций. И прежде всего потому, что, во-первых, каждый из этих этапов помогает уяснить последующую логику развития правового регулирования финансового оздоровления и связать один исторический этап с другим для возможности универсализации этого правового явления. А, во-вторых, каждый исторический этап развития законодательства о банкротстве способствует выявлению причинно-следственных связей при обосновании социально-экономической обусловленности финансового оздоровления в качестве меры предупреждения банкротства кредитных организаций.

Следует также учитывать то, что хотя правовые нормы о предупреждении несостоятельности организации и формировались в блоке законодательства о банкротстве, они имеют значительно менее длинную правовую историю, чем само законодательство о банкротстве.

Необходимость фиксации момента возникновения норм, посвященных банкротству, диктует целесообразность анализа социально-экономической обстановки зарождения института банкротства. В юридической литературе мы находим следующее описание причин возникновения законодательства о банкротстве: «С развитием на Руси торговли участились и случаи несостоятельности. Это побудило государство создать систему норм, посвященных банкротству. Гражданско-правовое регулирование банкротства оказалось делом достаточно сложным»[95]. Первым нормативным актом, который урегулировал несостоятельность в торговой деятельности, стал Устав о банкротах 1740 г.[96]. Этот закон является отправной точкой в развитии института банкротства, но не мер по его предупреждению и тем более, финансового оздоровления как меры по предупреждению банкротства кредитных организаций.

С принятием первого правового акта о банкротстве в 1740 г. до момента появлении в законодательстве о банкротстве норм, которые предусматривали особенности банкротства банков, прошло более ста лет. Переломным моментом для развития законодательства о банкротстве этих субъектов права стала возможность существования частной собственности в сфере банковской деятельности: «для кредитных организаций до отмены крепостного права была характерна государственная форма собственности, не допускающая возникновения конкурсного процесса»[97].

Исследователи утверждают, что «несмотря на продолжительность участия в гражданском обороте, кредитные организации долгое время не наделялись статусом специального субъекта правового регулирования несостоятельности»[98].

Несмотря на то что земские и коммерческие банки стали создаваться с начала 60-х годов XIХ в., самостоятельный институт банкротства кредитных организаций возник значительно позже, с момента принятия закона, который утвердил «Правила о порядке ликвидации дел частных и общественных установлений краткосрочного кредита» от 22 мая 1884 г. Этому предшествовали и, можно сказать, способствовали массовые банкротства банков в 70–80 годы XIX века, обозначив перед государственной властью проблему создания системы мер по предупреждению банкротств. «Правилами были законодательно установлены нормы деятельности банков и небанковских кредитных учреждений краткосрочного коммерческого кредита, направленные на предупреждение их банкротств (в XX в. они получили название пруденциальных норм)»[99].

Именно в этих правоположениях мы можем увидеть истоки современных норм по преодолению несостоятельности кредитных организаций, в частности, и норм, устанавливающих финансовое оздоровление как меру по предупреждению банкротства кредитных организаций.

В дальнейшем институт банкротства кредитных организаций получил развитие в Своде законов Российской Империи, Уставе кредитном издания 1903 г., в изданиях 1906, 1908, 1909 гг. Следует обратить особое внимание на то, что именно этим законодательством были предусмотрены, хотя и в качестве специальных, меры по предупреждению несостоятельности банка, которые устанавливались в каждом конкретном случае индивидуально-правовым актом. В частности, с помощью такого индивидуально-правового акта утверждался и перечень мер по финансовому оздоровлению кредитной организации.

Досоветский период развития законодательства о банкротстве заканчивается проектом нормативного акта 1889 г.: «Работа над совершенствованием конкурсного законодательства продолжалась вплоть до октябрьской революции 1917 года. А последний по времени (1889) проект Устава о несостоятельности, представленный А. Туром, хотя и не был принят, некоторые его положения представляют интерес и по сей день»[100].

Считается, что «в период с 1884–1917 гг. происходит процесс возникновения и бурного развития особого правового института несостоятельности (банкротства) кредитных организаций. Этот институт ученые-правоведы оценивают, как передовой по сравнению с общим состоянием конкурсного права, ряд его идей представляется возможным и даже полезным применять и в наше время. Он сформировался, вобрав в себе такие специфические черты должника как множественность кредиторов, размер и состав активов, наличие обособленных филиалов, тяжесть последствий несостоятельности кредитных организаций для экономики»[101].

В дальнейшем законодательство о банкротстве на многие годы практически остановилось в своем развитии. Несмотря на то, что регулирование несостоятельности организаций присутствовало как таковое, прежде всего в период НЭПа, приходится согласиться с высказанным мнением, согласно которому «модель несостоятельности существовала только в нормативных актах Советского государства, на практике она не реализовалась, фактически дела такого рода в судах не возникали, а, соответственно, и не рассматривались ими»[102]. О. В. Логачев следующим образом описывает правовое решение вопросов банкротства в рассматриваемый период: «советский этап развития правового регулирования банкротства характеризуется сворачиванием этого правового института и полным отказом о его включении в правовую систему СССР. Причинами этого стали, во-первых, отсутствие экономической оправданности в условиях монополии государственной собственности и концентрации управления финансами, а во-вторых, национализации банков»[103].