Полная версия
Суды и судьи: независимость и управляемость
И.Б. Михайловская
Суды и судьи:
независимость и управляемость
Монография
Глава 1
Принцип независимости суда и факторы, влияющие на его реализацию
§ 1. Независимость суда: сущность и значение
Независимый суд, беспристрастно выносящий справедливые решения, – это тот общественный идеал, который, по крайней мере в современный период истории, вряд ли кем-либо открыто оспаривается. Проблемы возникают в связи с претворением этого идеала в жизнь, в процессе которого отчетливо проявляются различия в содержательном толковании самих понятий «независимость», «беспристрастность», «справедливость». Кроме того, наша отечественная история свидетельствует о том, что и в советский период, когда на теоретическом и законодательном уровне не признавался принцип разделения властей, а на практическом вся государственная власть была сосредоточена в структурах КПСС, независимость суда тем не менее провозглашалась в качестве конституционного принципа.
Так, в Конституции СССР 1936 г. ст. 112 гласила: «Судьи независимы и подчиняются только закону». В Конституции 1977 г. независимыми и подчиняющимися только закону признавались как судьи, так и народные заседатели (ст. 155). Признание хотя бы на декларативном уровне независимости суда является отражением достаточно устоявшихся и в достаточной степени укоренившихся в общественном сознании представлений, согласно которым законодатели должны быть выразителями воли народа, чиновники – исполнителями этой воли, а судьи – беспристрастными арбитрами между сторонами правового конфликта.
Следует подчеркнуть, что законодательное признание независимости суда одной из высших социальных ценностей не зависит от существующих реалий, которые могут в большей или меньшей степени свидетельствовать об обратном.
Конституционное провозглашение принципа независимости суда содействует повышению престижа всей государственной власти, а при демократическом устройстве последней создает правовую основу для отстаивания этого принципа.
Проблема воплощения идеала – независимого суда – ставит задачу разрешения ряда противоречий. Во-первых, это в определенном смысле двойственность целей судебной системы. С одной стороны, ее исправное функционирование укрепляет государственную власть, а с другой – она призвана эту власть ограничивать, охранять права и свободы граждан от любых посягательств, в том числе и со стороны государственных органов. В силу этого при решении вопросов, связанных с организацией и функционированием судебной системы, статусом судьи и т. п., всегда приходится определять приоритетность той или иной цели. При этом ни та, ни другая цель не может быть полностью или в значительной мере игнорироваться. Последнее объясняется следующими обстоятельствами. Во-первых, являясь частью государственного механизма и вынося свои решения от имени государства, суд ограничен рамками действующего законодательства, а во-вторых, судебная политика лишь в течение достаточно короткого периода времени может находиться в противоречии с политикой других ветвей власти1. Возникшее противоречие разрешается или, по крайней мере, сглаживается способом, отражающим соотношение социальных сил в обществе2.
С другой стороны, если суд будет простым «оформителем» интересов государственных органов, то он окажется не в состоянии играть роль арбитра возникающих конфликтов, в силу чего способы их разрешения выйдут за пределы правовой сферы. Такая ситуация не только ставит под угрозу нормальное существование каждого человека в отдельности и общества в целом, но и лишает государственную власть основы стабильного функционирования, сокращает возможности целенаправленного воздействия на социальную жизнь, порождает неподконтрольный государству теневой механизм использования принуждения.
Сосуществование у суда качеств органа государственной власти и арбитра, разрешающего конфликты, одной из сторон которых является та же самая государственная власть, делает явно недостаточным простое декларирование его независимости даже на уровне конституционного принципа.
Необходимым, но не достаточным условием претворения принципа независимости суда в реальность социальной жизни является признание судебной системы самостоятельной судебной властью.
Нельзя не отметить при этом, что решение вопроса о наличии или отсутствии в конкретном государстве судебной власти затрудняется необходимостью избежать ее отождествления с судебной системой. Дело в том, что на эмпирическом уровне в государственно организованном обществе судебная власть предстает в виде системы органов (должностных лиц), осуществляющих разрешение юридически значимых споров (т. е. тех споров, которые могут быть разрешены на основе государственно признаваемых правил) и официально санкционирующих применение государственного насилия.
Такого рода органы (должностные лица) существовали и существуют в любой из форм организации государственной власти. Поэтому само по себе наличие судов, а также тех или иных правил разрешения возникающих в обществе конфликтов еще не свидетельствует о наличии феномена судебной власти. Другими словами, система судебных органов и судебная власть – понятия не тождественные. Судебная власть не может существовать без судебной системы. Однако наличие системы судебных органов еще не говорит, что в данном государстве есть судебная власть. Внешнее сходство этих социальных феноменов усиливается тем обстоятельством, что и при наличии и при отсутствии этой ветви власти решения судов носят обязательный характер и их исполнение обеспечивается всей мощью государственной машины.
Существования судов достаточно для организационно-правового разграничения функций между государственными органами, но само по себе оно не способно предотвратить произвол государства, служить ограничителем его власти, быть эффективным компонентом системы сдержек и противовесов, ради которой и действует принцип разделения властей.
Система судебных органов приобретает качество судебной власти при наличии целого ряда условий, относящихся к компетенции суда, организации судебной системы, статусу судьи.
Социальная ценность независимого суда возрастала, по крайней мере на уровне государственно-правовой идеологии, одновременно с трансформацией самой теории разделения властей. Следует подчеркнуть, что данная теория возникла как стремление к такому государственному устройству, которое сводило бы к минимуму опасность тирании и произвола.
Упрощенным идеалом подобного устройства власти считалось такое, при котором легитимный законодатель, отражая волю большинства народа, принимает законы, исполнительная власть точно и неуклонно проводит их в жизнь, а суды разрешают конфликты, строго следуя предписаниям законодателя. Антитезой тирании является свобода. Монтескье считал свободой «право делать все, что позволено законами, и если бы гражданин мог делать то, что этими законами запрещается, то у него не было бы свободы, так как то же самое могли бы делать и прочие граждане»3. Но уже менее века спустя после выхода в свет трактата «О духе законов» его соотечественник Бенжамен Констан критиковал этот тезис Монтескье, поскольку он «не объясняет нам того, что именно законы вправе дозволять и чего они не имеют права воспрещать. А между тем в этом и состоит свобода. Она есть не что иное, как то, что человек имеет право делать и чего не имеет права ему запрещать»4.
Здесь надо отметить одно обстоятельство. Хотя Монтескье признавал самостоятельность судебной власти, он считал ее не более, чем «устами закона». В начале ХХ в. известный российский юрист В. Гессен, сторонник принципа разделения властей, отмечал, что реализация этого принципа предполагает, «с одной стороны, господство законодательной власти и, с другой – подзаконность властей правительственной и судебной»5.
Но если может быть принят любой по содержанию закон, а суд обязан им руководствоваться, то отсутствует противовес законодательной власти. А если действия и решения органов исполнительной власти могут быть обжалованы только в вышестоящие ведомства, то отсутствует механизм внешних сдержек, что создает опасность произвола.
Невозможность какого-либо реагирования суда на решения законодательной власти, за исключением их точного и неуклонного исполнения, была с готовностью воспринята «социалистической» марксистско-ленинской теорией государства и права. «Марксизм, – писал Л. Спиридонов, – например, учит, что право (норма) есть возведенная в закон (т. е. ставшая государственной) воля господствующего класса, определяемая материальными условиями его жизни… О полном произволе государства при формулировании юридических норм не говорил, пожалуй, никто»6.
Отсутствие каких-либо иных ориентиров, кроме действующего законодательства, фактически ставит суд в один ряд с органами исполнительной власти, делая его равно подчиненным господству законодателя. Во времена Монтескье, да и в более поздние исторические периоды, такой подход к судебной власти был оправдан существованием абсолютных монархий. Однако когда они исчезли или трансформировались в конституционные, а тоталитарные государства «выпали» из естественного процесса развития западной цивилизации, вопрос о возможностях судебной власти ограничивать произвол законодателя потребовал не только теоретических изысканий, но и институционально-юридической основы.
Такую основу составляют два компонента.
Во-первых, это ратификация государствами международных актов, закрепляющих обязательный минимум прав и свобод личности, что ставит эти акты на вершину иерархии источников права.
Пункт 4 ст. 15 Конституции РФ гласит: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».
При этом само содержание международного договора должно отвечать одному обязательному требованию: оно не должно влечь за собой ограничение прав и свобод человека и гражданина и не противоречить основам конституционного строя Российской Федерации (ст. 79 Конституции РФ). В компетенцию Конституционного Суда не входит проверка соответствия конституции ратифицированных международных договоров, он облечен правом разрешать дела о соответствии Конституции РФ «не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации» (п. 2 пп. «г» ст. 125 Конституции РФ). Это обстоятельство в известном смысле превращает общепризнанные принципы и нормы международных актов после их официального признания в материальное воплощение права как масштаба прав и свобод личности, т. е. «территории свободы», куда не вправе вторгаться государство.
Во-вторых, это появление у судов новой, неизвестной Монтескье и его современникам функции конституционного контроля, в силу которой судебная власть обрела право фактически аннулировать, т. е. прекращать действие законов и иных нормативных актов в силу их противоречия конституции. Как отмечает Р. З. Лившиц, «предоставление судам права признавать недействительными и отменять нормы органов власти и управления кардинально меняет роль суда, он перестал быть органом разрешения индивидуальных споров, его компетенция распространяется на нормотворчество… При этом авторитет суда в определенном смысле поднимается выше авторитета другого властного органа, поскольку суд может отменять решение этого органа, а тот не может отменить решение суда»7.
Таким образом, судебная система становится судебной властью тогда, когда она наделяется определенными возможностями воздействия на другие ветви власти, включается в систему сдержек и противовесов, препятствующих узурпации всей государственной власти какой-либо из ее ветвей.
Неотъемлемой характеристикой судебной власти является ее полнота. Конституция РФ гарантирует каждому лицу судебную защиту его прав и свобод (п. 1 ст. 46 Конституции РФ), а решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (п. 2 ст. 46 Конституции РФ). Эти конституционные положения очерчивают роль и место судебной власти в государственном устройстве Российской Федерации.
Превращение судебной системы в судебную власть качественно меняет в сторону повышения общественную значимость независимости суда как важнейшего звена в механизме самоограничения всей государственной власти.
Очевидно, что если суд не свободен в своих решениях, если эти решения принимаются под воздействием других государственных органов или иных заинтересованных субъектов, то он не способен быть объективным арбитром в социально-правовых конфликтах.
Вместе с тем, рассматривая проблему независимости суда, необходимо, на наш взгляд, учитывать следующие аспекты.
Во-первых, здесь вряд ли уместна дихотомия: независимость – зависимость. Социальные явления в своем абсолютном выражении крайне редко встречаются (если вообще встречаются) в реальной жизни. Вряд ли можно представить себе суд, функционирующий в вакууме, изолированный от всех внешних факторов, воздействующих на принимаемое им решение. Столь же трудно представить такую степень воздействия, которая лишила бы судью свободы выбора, какие бы негативные последствия для него лично реализация этой свободы ни повлекла8.
В силу этого представляется, что точнее говорить о степени независимости (зависимости) суда. Такой подход и более прагматичен, поскольку позволяет сосредоточить внимание на тех конкретных обстоятельствах, которые ставят определенные пределы независимости суда и могут препятствовать реализации его социального назначения.
Во-вторых, критерии, с помощью которых могла бы быть определена степень независимости суда, достаточно ограничены, а во многом и субъективны. Непосредственно доступна исследователю только законодательно-нормативная модель организации и функционирования судебной системы. Дефекты этой модели, ущемляющие (или создающие такую опасность) независимость суда, обычно и являются предметом теоретического анализа. Для изучения того, как эта модель претворяется в жизнь, необходимы сложные и трудоемкие социологические исследования, предполагающие решение таких вопросов, как поиск эмпирических индикаторов независимости, а также факторов, влияющих на изменение их значения и т. п. Необходимо также формализовать (т. е. сделать доступным для количественной оценки) и желаемое состояние судебной системы, определить степень отклонения от него. Реальность такого исследования, учитывая ресурсную необеспеченность и недостаточный уровень развития отечественной социологии в целом и социологии права в частности, представляется более чем сомнительной.
Но даже если бы такого рода исследования были проведены, их результаты вряд ли могут изменить существующий в общественном сознании имидж суда, в том числе и степень его независимости. В связи с этим нельзя не упомянуть о различных условиях в конкретных странах в периоды зарождения судебной власти.
«Ко времени французской революции, – пишет А. Шайо, – судьи представляли собой ненавистную социальную группу. И хотя они становились все более независимыми от представителей других ветвей власти (по мнению многих слишком независимыми), это не пошло на пользу правосудию. Независимость судей использовали для повышения тарифов их продажности и тем самым еще более усиливали и без того большую неразбериху в праве.
Что же касается английской традиции, то здесь судьи играли иную роль. Судейские места нельзя было купить, судьями становились либо граждане, непосредственно пользовавшиеся общим уважением (мировые судьи, присяжные), либо бывшие адвокаты, завоевавшие признание коллег. Англосаксонская правовая концепция с полным основанием считала суд противовесом исполнительной власти»9.
В России до реформ 1864 г. независимость суда не провозглашалась даже на декларативном уровне. «Одни и те же органы государства выполняли одновременно административные и судебные функции. Смешение полицейской и судебной власти, элементы розыскного процесса (например, требования канцелярской тайны) были привнесены не только в уголовный, но и в гражданский процесс, придавая несвойственные ему черты»10. Существовала множественность судебных инстанций, носящих сословный характер, с неопределенной подсудностью, с различным порядком судопроизводства и т. п., что существенно сужало возможности судебной защиты.
Особенностью нашего исторического прошлого является и то обстоятельство, что провозглашение независимости судебной власти (как и презумпции невиновности, права обвиняемого на защиту и других принципов цивилизованного правосудия) произошло по инициативе правительства, а не в результате массовых социальных акций – буржуазных революций. Другими словами, признание независимости было даровано сверху, а не завоевано снизу.
Относительно короткий период действия судебных учреждений и процедур, введенных судебными уставами (1864–1917), был недостаточен для укоренения в массовом сознании представлений о независимости судебной власти как одной из важнейших социальных ценностей.
После 1917 г. на протяжении всех лет советской власти, помимо идеологического неприятия принципа разделения властей, эмпирическим отражением роли суда в государственном механизме являлось то второстепенное место, которое занимал судья в иерархии «носителей власти», далеко уступая партийным чиновникам органов безопасности и даже прокурору.
Столь неблагоприятное историческое наследство, разумеется, не является основанием для отказа от принципа независимости суда, но побуждает к более детальному анализу как самого этого принципа, так и путей претворения его в реальность.
Принцип независимости судебной власти имеет три аспекта:
1) самостоятельность судебных органов, которая реализуется в силе судебных решений (их не может отменить или игнорировать ни один орган, представляющий другие ветви власти), а также в их уникальном полномочии официально толковать закон;
2) независимость судьи как центральный элемент его правового статуса;
3) независимость суда как принцип процедуры судопроизводства.
Эти три аспекта существуют в тесной связи и взаимозависимости и могут быть разграничены преимущественно в аналитических целях. То или иное изменение, происходящее в одном из них, отражается и на всех остальных. Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ) при рассмотрении вопроса о соблюдении принципа независимости суда останавливается на четырех проблемах:
– процедура назначения: «назначение (судей. – И. М.) исполнительной властью допустимо. Поставить под сомнение независимость судьи с точки зрения «процедуры назначения» можно в том случае, если практика назначений в целом является неудовлетворительной», или, «по крайней мере, на формирование состава суда, ведущего дело, оказали влияние недопустимые мотивы». Другими словами, «необходимо доказать, что имела место попытка повлиять на исход судебного процесса. Независимость судей может быть поставлена под сомнение в связи с методами отбора и замещения судей для данного процесса из судейского корпуса в целом»11.
– длительность их (судей. – И. М.) пребывания в своей должности; эта проблема обычно рассматривалась в отношении дисциплинарных судов, где общепринята практика назначения на короткий срок12. «Назначение судьи на фиксированный срок с целью предотвратить возможность его необоснованного увольнения является важным фактором»13. По мнению Гарлицкого, «существует возможность, что более высокие стандарты могут быть установлены ЕСПЧ и в отношении “обычных” судов»14;
– гарантии, исключающие оказание давления на работу суда извне; для этого в первую очередь требуется защитить судей от увольнения до истечения срока их полномочий, а также «чтобы состав суда не получал инструкций со стороны исполнительной власти. Прерогативы, предоставленные органам исполнительной власти, в том числе объявление амнистии и помилование, не должны использоваться в ущерб судебной системе»15;
– для того чтобы оценить независимость позиций, требуется учитывать, как воспринимается действие суда общественным мнением и представленными на суде сторонами.
Следует отметить, что Европейский суд по правам человека рассматривает вопросы, связанные с независимостью и беспристрастностью суда лишь применительно к конкретным случаям, в которых судебные решения оспаривались заявителями. Учитывая границы своей компетенции, ЕСПЧ не делает каких-либо выводов, касающихся общих принципов организации судебной власти в той или иной стране, в частности гарантий ее самостоятельности. Однако очевидно, что при отсутствии такого рода гарантий либо их явной недостаточности возникают неустранимые сомнения в независимости суда при вынесении решений по конкретным делам.
Вместе с тем самостоятельность судебной власти не влечет за собой автоматически независимость судьи при отправлении правосудия.
Более того, правовая регламентация каждого из аспектов независимости суда требует разрешения проблемных ситуаций, т. е. осуществления выбора между конфликтующими социальными ценностями. Это означает, что необходимо нахождение баланса между самостоятельностью судебной власти и целостностью государственного механизма16, между независимостью судей и их превращением в замкнутую корпорацию, между процедурными нормами, позволяющими суду принимать решения, основанные на фактах, которые имели место в реальности, и его статусом арбитра, равноудаленного от сторон спора. При этом речь идет лишь о нахождении той или иной формы нормативного разрешения указанных противоречий, а не об их полном воплощении в жизнь. Закон – лишь один из регуляторов социальной действительности, его возможности ограниченны. Если бы дело обстояло иначе, то достаточно было бы принять закон, запрещающий тот или иной вид поведения, и определенное социальное явление было бы ликвидировано (например, коррупция, преступность и т. п.). Экономическая ситуация, политический режим, характер и направленность интересов доминирующих социальных групп, состояние как массового, так и профессионального сознания – все это, в конечном счете, определяет функционирование государственных институтов, в том числе и суда.
Самостоятельность судебной власти не тождественна независимости судей, хотя и является ее необходимой предпосылкой. Дело в том, что самостоятельность системы предполагает существование внутри нее процессов управления, а следовательно, и возможности воздействия вышестоящих уровней на нижестоящие. Нельзя не отметить и то обстоятельство, что нередко вопрос о самостоятельности судебной власти сводится к порядку финансирования судебных органов. Между тем степень самостоятельности судебной власти не определяется только этим. Не меньшее значение имеют и ее полномочия по допуску к судейской должности и отрешению от нее, а также по принятию решений, определяющих профессиональную карьеру судьи.
Кроме того, вряд ли реалистичным является мнение, высказанное, в частности, В. Чернявским, согласно которому «надо лишить органы исполнительной власти, в том числе и Правительство РФ, права на определение и тем более ограничение (лимитирование) объемов бюджетных ассигнований на обеспечение деятельности судов»17.
По мнению В. Чернявского, «важнейшим условием реального разделения властей является такая организация, которая бы не ставила одну ветвь власти в зависимость от другой»18. Разумеется, определенная связь между порядком и объемом финансирования, с одной стороны, и самостоятельностью судебной власти с другой, существует. Однако при таком подходе остается неясным, каким образом и кем будут учитываться ограничения, вытекающие из общего объема бюджета. Кроме того, различные интересы субъектов распределения бюджетных средств «размывают», т. е. делают неопределенным, вопрос об ответственности за их рациональное расходование.
Но главная проблема, связанная с независимостью судей, на наш взгляд, заключается в объеме и характере полномочий, в частности, в степени дискреции, которыми располагают субъекты, осуществляющие управление внутри судебной системы.
В силу этого границы независимости судьи определяются не только степенью самостоятельности судебной власти, но и управленческими воздействиями, исходящими от самой судебной системы.
Защитой от легальных управленческих воздействий на отправление правосудия служит запрет вышестоящему суду обязывать нижестоящего принимать то или иное решение по существу дела. Законодательные нормы, как процессуальные, так и судоустройственные (организационные), имеющие своей целью построение независимого суда, являются лишь предпосылкой, необходимой, но не достаточной, для достижения этой цели. Как справедливо отмечает Т. Г. Морщакова, «суд может быть независимым защитником прав, только если это востребовано и стимулируется государством, обязанным выполнять соответствующий заказ общества»19. Однако необходимо иметь в виду, что в общественном сознании на первый план выступают такие качества правосудия, как справедливость, неподкупность, доступность. В силу этого ценность независимого суда не существует изолированно, а преломляется как в массовом, так и в профессиональном сознании сквозь призму других реально существующих проблем. Так, по мнению В. Пастухова, «основные проблемы российского правосудия не в его «коррумпированности» и «зависимости» от власти, а в развивающемся, как раковая опухоль, правовом нигилизме и резком снижении профессионального уровня подготовки судей»20.
