Cоциальное право Европейского союза: теория и практика. Монография

Если государство-член устанавливает явно дискриминационные ограничения на предоставление услуг, применяя к негражданам другие требования, то эти ограничения подпадают под действие положений ст. 57 Договора о функционировании Европейского союза: «Предоставляющее услуги лицо может в этой связи временно осуществлять свою деятельность в том государстве, где эти услуги предоставляются, на тех же условиях, которые установлены в данном государстве для его граждан».

Мера, ограничивающая предоставление услуг лицами, учрежденными в другом государстве, должна быть оправдана и пропорциональна, иначе она будет запрещена. В решении от 3 декабря 1974 г. по делу 22/74 Суд ЕС к заключению, что «основная идея ст. 50 Договора о ЕЭС состоит в том, чтобы убрать ограничения на услуги, предоставляемые лицами, не учрежденными в государстве, о котором идет речь. Поэтому любые ограничения на предоставление услуг, применяемые исключительно (или по-иному) к тем, кто учрежден в другом государстве-члене, потенциально подпадали под действие ст. 50. Они не противоречат положениям этой статьи только в том случае, если можно доказать их объективную оправданность и пропорциональность»85.

Договор о функционировании Европейского союза предусматривает исключения из правил о свободном движении. Они позволяют государствам-членам игнорировать свободное движение в экстренных случаях, когда под угрозой оказываются важные национальные интересы. Исключения о свободном передвижении работников содержится в ст. 45 Договора. Положения статьи «ограничены соображениями публичного порядка, общественной безопасности и здравоохранения». Отклонения от принципа свободы оказания услуг могут быть оправданы основаниями общественного порядка, безопасности и здоровья населения. Осуществление государственного принуждения также является исключением из этого принципа. Согласно ст. 14 Директивы, к запрещаемым требованиям относятся дискриминационные требования, прямо или косвенно основанные на гражданстве, или, что касается хозяйственных обществ, на местонахождении юридического адреса, в частности:

– требование наличия гражданства для поставщика, его персонала, лиц, владеющих капиталом хозяйственного общества, или членов органов управления или наблюдательных органов поставщика;

– требование о проживании на их территории для поставщика, его персонала, лиц, владеющих капиталом общества, или членов органов управления или наблюдательных органов поставщика;

– запрет иметь учреждение более чем в одном государстве-члене либо быть включенным в реестры или зачисленным в профессиональные объединения или ассоциации более чем одного государства-члена;

– ограничения свободы поставщика выбирать между основным или вторичным учреждением, в частности установление обязанности поставщика иметь свое основное учреждение на их территории, либо ограничения на свободу выбора между учреждением в форме представительства, филиала или дочернего предприятия;

– условия взаимности с государством-членом, где поставщик услуг уже имеет учреждение, за исключением тех, которые предусмотрены в актах Евросоюза в сфере энергии;

– применение в конкретных случаях экономического теста, заключающегося в постановке выдачи разрешения в зависимость от доказательства наличия экономической необходимости или потребности рынка, в оценке потенциальных или текущих экономических эффектов деятельности или в оценке адекватности деятельности по отношению к установленным компетентным органом целям экономического планирования; данный запрет не затрагивает требования в сфере планирования, которые не преследуют целей экономического характера, а относится к настоятельным соображениям общего интереса;

– прямое или косвенное участие конкурирующих хозяйствующих субъектов, в том числе в рамках консультативных органов, в процессе выдачи разрешений или принятия иных решений компетентных органов, за исключением участия профессиональных объединений и ассоциаций или других организаций, которые действуют в качестве компетентного органа; данный запрет не применяется к консультации с такими организациями, как торговые палаты или социальные партнеры, по вопросам, не относящимся к рассмотрению индивидуальных ходатайств о выдаче разрешения, а равно к консультации с общественностью;

– установление обязанности получать финансовую гарантию или участвовать в подобной гарантии у поставщика или организации, учрежденных на их территории, либо обязанность заключить договор страхования с поставщиком или организацией, учрежденными на их территории. Это не посягает на возможность государств-членов требовать страхового покрытия или финансовых гарантий как таковых и не наносит ущерба требованиям об участии в коллективном компенсационном фонде, например для членов профессиональных объединений или организаций;

– установление обязанности предварительно в течение определенного периода быть включенным в реестры, ведущиеся на их территории, или ранее в течение определенного периода осуществлять деятельность на их территории.

Понятие «сфера применения» условно подразделяется на два аспекта – материальную сферу и сферу применения в отношении лиц. Сфера применения той или иной статьи в отношении лиц – это все лица, к которым она применяется. Материальная же сфера применения – это все ситуации или вещи, к которым применяется статья.

В связи с тем, что услуги способствуют экономическому росту и представляют 70 % валового внутреннего продукта (ВВП) и рабочих мест в большинстве государств-членов, данная фрагментация внутреннего рынка оказывает негативное воздействие на всю европейскую экономику и в частности на конкурентоспособность малых и средних предприятий и на передвижение работников, мешает потребителям иметь доступ к более широкому выбору услуг по конкурентным ценам. Сектор услуг выступает ключевым сектором в частности для занятости женщин. Европейский парламент и Совет подчеркнули, что устранение юридических препятствий созданию подлинного внутреннего рынка имеет приоритетное значение для выполнения установленной Европейским советом на сессии в Лиссабоне 23–24 марта 2000 г. цели, которая заключается в повышении уровня занятости, социального сплочения и в достижении устойчивого экономического роста с тем, чтобы сделать Европейский союз самой конкурентоспособной и динамичной экономикой в мире, основанной на знаниях, сопровождающейся количественным и качественным повышением уровня занятости. Упразднение этих препятствий при сохранении передовой европейской социальной модели является существенным условием для преодоления трудностей, с которыми приходится сталкиваться в ходе реализации целей Лиссабонской стратегии, и для придания нового импульса европейской экономике, в частности в аспекте занятости и инвестиций. Поэтому важно добиться создания внутреннего рынка услуг, заботясь о поддержании равновесия между открытостью рынка с одной стороны и сохранением публичных служб, защитой социальных прав и прав потребителей с другой. Следовательно, надлежит устранить препятствия перед свободой учреждения поставщиков в государствах-членах и свободным передвижением услуг между государствами-членами и гарантировать получателям и поставщикам необходимую правовую определенность для эффективного осуществления этих двух основных свобод.

Директива № 2006/123/ЕС Европейского парламента и Совета от 12 декабря 2006 г. «Об услугах на внутреннем рынке» впервые в истории Евросоюза зафиксировала общие правовые основы функционирования рынка услуг как составной части единого экономического пространства (внутреннего рынка). Услуги, подпадающие под действие Директивы № 2006/123/ЕС, затрагивают многообразные виды деятельности. В их числе следующие услуги, предоставляемые предприятиям:

– консультационные услуги по менеджменту и управлению;

– сертификационные услуги и услуги по организации испытаний;

– услуги по управлению помещениями и, в частности, по содержанию бюро;

– рекламные услуги;

– услуги по найму персонала;

– услуги коммерческих агентов.

Услуги, подпадающие под действие Директивы, в равной мере включают в себя следующие услуги, предоставляемые и предприятиям, и потребителям:

– услуги по оказанию юридических или налоговых консультаций;

– услуги, относящиеся к недвижимому имуществу (например, услуги агентств по сделкам с недвижимостью);

– услуги, относящиеся к строительству (например, услуги архитекторов);

– услуги по сбыту; услуги по организации торговых ярмарок;

– услуги по прокату транспортных средств;

– услуги туристических агентств.

Под действие Директивы подпадают и услуги потребителям, в частности следующие:

– услуги в сфере туризма (включая услуги туристических гидов);

– услуги по организации отдыха;

– услуги спортивных центров и парков развлечений, а также в той мере, в которой они не исключены из сферы применения Директивы, услуги, связанные с оказанием помощи в ведении домашнего хозяйства, такие как уход за пожилыми людьми.

Эти виды деятельности могут относиться к услугам, которые требуют нахождения поставщика и получателя рядом друг с другом, к услугам, которые требуют перемещения получателя или поставщика, и к услугам, которые способны оказываться на расстоянии, в том числе по Интернету.

Как общий (рамочный) правовой акт Директива применяется ко всем отраслям экономической деятельности и любым профессиям. В то же время из сферы ее применения исключены некоторые виды услуг, которые ранее были или могут быть в дальнейшем урегулированы специальным законодательством Евросоюза.

Согласно ст. 2, из сферы действия Директивы исключено следующее:

a) неэкономические услуги общего значения;

b) финансовые услуги, такие как услуги, относящиеся к банковскому делу, кредиту, страхованию и перестрахованию, профессиональным или индивидуальным пенсиям, ценным бумагам, инвестиционным фондам, платежам и консультациям в сфере инвестирования, включая услуги, перечисленные в Приложении I к Директиве 2006/48/ЕС;

c) услуги и сети электронных коммуникаций, а также связанные с ними ресурсы и услуги применительно к сферам, регулируемым Директивами № 2002/19/ЕС, № 2002/20/ЕС, № 2002/21/ЕС, № 2002/22/ЕС и № 2002/58/ЕС;

d) услуги в транспортной сфере, включая портовые услуги, которые входят в сферу применения разд. V Договора. Следует отметить, что изъятие из положения о свободном предоставлении услуг применительно к вопросам регистрации транспортных средств, взятых в аренду в государстве-члене, отличном от того, где используется транспортное средство, вытекает из практики Суда ЕС, который признал, что государство-член может подчинять такой обязанности транспортные средства, используемые на его территории, на условиях, являющихся пропорциональными. Под действие подобного исключения не подпадает случайный или временный наем;

e) услуги агентств по временному трудоустройству;

f) услуги здравоохранения, которые обеспечиваются в рамках или вне рамок медицинских учреждений, независимо от способа их организации и финансирования на национальном уровне и их публично-правового или частноправового характера;

g) аудиовизуальные услуги, включая кинематографические услуги независимо от способа их производства, распространения и передачи и звуковое радиовещание;

h) деятельность по организации игр на деньги, сопровождающаяся установлением денежных ставок в азартных играх, в том числе лотереи, казино и сделки, относящиеся к пари;

i) деятельность, связанная с участием в осуществлении публичной власти;

j) социальные услуги, относящиеся к предоставлению жилых помещений по договорам социального найма, уходу за детьми, поддержке семей и лиц, постоянно или временно находящихся в положении нуждающихся, которые обеспечиваются государством, уполномоченными государством поставщиками или благотворительными ассоциациями, признанными в таком качестве государством;

k) услуги по обеспечению личной безопасности;

l) услуги, предоставляемые нотариусами и судебными исполнителями, назначенными органами публичной власти.

Директива также не применяется в сфере налогообложения.

Несмотря на то, что Директива поддерживает инициативы Евросоюза, направленные на достижение целей ст. 136 Договора о функционировании Европейского союза по содействию занятости и улучшению условий жизни и труда, она не затрагивает условия труда и занятости. Последние, в соответствии с Директивой № 96/71/ЕС Европейского парламента и Совета от 16 декабря 1996 г. «Об откомандировании работников, производимом в рамках предоставления услуг»86, применяются к работникам, откомандированным в рамках предоставления услуги на территорию другого государства-члена. Директива № 96/71/ЕС предусматривает, что по определенным перечисленным в ней вопросам поставщики должны соблюдать следующие условия занятости, действующие в государстве-члене, где предоставляется услуга:

– максимальная продолжительность рабочего времени и минимальная продолжительность времени отдыха;

– минимальный срок ежегодных оплачиваемых отпусков;

– ставки минимальной заработной платы, в том числе увеличенные применительно ко времени сверхурочной работы;

– безопасность, охрана здоровья и соблюдение гигиены на рабочем месте;

– защитные меры, применяемые к условиям труда и занятости беременных женщин и женщин, недавно перенесших роды, детей и молодежи;

– равенство в обращении между мужчинами и женщинами, а также другие положения о недопущении дискриминации. Имеются в виду не только условия труда и занятости, установленные законодательными положениями, но и условия, установленные коллективными соглашениями или арбитражными постановлениями, которые официально или de facto признаны имеющими общее применение в смысле Директивы № 96/71/ЕС. Кроме того, Директива № 2006/123/ЕС не препятствует государствам-членам по соображениям общественного порядка предусматривать особые условия труда и занятости в отношении иных вопросов, помимо тех, которые перечислены в п. 1 ст. 3 Директивы № 96/71/ЕС.

Директива № 2006/123/ЕС также не затрагивает условия труда и занятости в случаях, когда работник, используемый для предоставления трансграничной услуги, нанят в государстве-члене, где предоставляется услуга. Кроме того, Директива не касается права государства-члена, где предоставляется услуга, определять, существует ли трудовое отношение, и устанавливать различие между лицами, не занимающимися или занимающимися наемным трудом, включая «псевдонезависимых» работников. В этой связи существенным признаком трудового отношения в смысле ст. 45 Договора о функционировании Европейского союза должно быть то обстоятельство, что лицо на протяжении некоторого времени осуществляет в пользу и под руководством другого лица действия по предоставлению услуг, за которые оно получает вознаграждение. Любая деятельность, которую лицо осуществляет вне рамок субординации, должна квалифицироваться в качестве самостоятельного труда по ст. 49 и 56 Договора о функционировании Европейского союза.

Директива № 2006/123/ЕС не касается следующего:

– осуществления основных прав, признанных в государствах-членах и правом Евросоюза;

– права вести переговоры о заключении коллективных соглашений, заключать и применять подобные соглашения и проводить профсоюзные мероприятия в соответствии с национальным законодательством и национальной практикой, которые соответствуют положениям права Евросоюза;

– критериев доступа отдельных поставщиков к публичным фондам. Сюда относятся, в частности, критерии, предполагающие условия, на которых поставщики вправе получать публичное финансирование, включая специальные договорные условия (в том числе стандарты качества), от соблюдения которых зависит получение средств из публичных фондов, например для предоставления социальных услуг.

Согласно практике Суда ЕС, чтобы определить, выступают ли некоторые виды деятельности – в частности, финансируемые публичными властями или осуществляемые публичными образованиями, – в качестве услуги, надлежит проанализировать их в каждом конкретном случае и учесть все их черты, в том числе способ их предоставления, организации и финансирования в соответствующем государстве-члене. Суд постановил, что существенный признак вознаграждения заключается в том факте, что оно выступает экономическим эквивалентом соответствующих услуг. Суд также признал, что этот признак отсутствует в случае деятельности, которая производится без привлечения экономического эквивалента государством или от имени государства в рамках его задач в социальной, культурной, образовательной или судебной сферах, такой как курсы, преподаваемые в национальной системе образования, или управление режимами социального обеспечения, не включающими никакой деятельности экономического характера. Суммы, которые выплачиваются получателями в качестве участия в расходах на функционирование системы, не образуют сами по себе вознаграждения, поскольку услуга продолжает в существенной мере финансироваться из публичных фондов. Указанная деятельность не охватывается определением услуги в ст. 57 Договора о функционировании Европейского союза и не входит в сферу применения Директивы. Не связанная с извлечением прибыли спортивная деятельность, которая осуществляется в качестве любителя, часто преследует цели сугубо социального характера или цели, связанные с отдыхом, поэтому она не образует экономическую деятельность с точки зрения права Евросоюза и не входит в сферу применения Директивы.

Как видно из ст. 2 Директивы № 2006/123/ЕС, под ее действие подпадают только услуги, предоставляемые в обмен на экономический эквивалент. Услуги общего значения (услуги общего интереса) не охватываются определением ст. 57 Договора о функционировании Европейского союза и поэтому не входят в сферу применения Директивы. Услуги общеэкономического значения (услуги общего экономического интереса) являются услугами, которые предоставляются за вознаграждение, и поэтому входят в сферу применения Директивы. В то же время некоторые услуги общеэкономического значения, в частности в транспортной сфере, исключаются из сферы применения Директивы, а некоторые другие услуги общеэкономического значения, например, те, которые могут предоставляться в области почтовых служб, выступают объектом изъятия из установленного Директивой положения о свободном предоставлении услуг. Директива не затрагивает финансирование услуг общеэкономического значения и не подлежит применению к системам помощи, предоставляемой государствами-членами, в частности в социальной сфере, в соответствии с правилами Евросоюза в сфере конкуренции. Директива не затрагивает мероприятия, проводимые на основании положений «Белой книги» Европейской комиссии об услугах общего значения.

Директива № 2006/123/ЕС касается вопросов, отличных от тех, которые относятся к профессиональной квалификации, например вопросов страхования профессиональной ответственности, коммерческих сообщений, межотраслевой деятельности и административного упрощения. В том, что касается временного предоставления трансграничных услуг, предусмотренное Директивой изъятие из положения о свободном предоставлении услуг обеспечивает полноценное действие разд. II Директивы № 2005/36/ЕС о свободном предоставлении услуг. Следовательно, ни одна из мер, подлежащих применению на основании упомянутой Директивы в государстве-члене, где предоставляется услуга, не затрагивается положением о свободном предоставлении услуг.

В качестве документа, направленного на либерализацию рынка услуг, Директива предусматривает отмену или упрощение многих административных процедур и формальностей.

Согласно ст. 5 Директивы, упрощение процедур сводится к следующему.

Государства-члены проверяют процедуры и формальности, применяемые в отношении доступа к деятельности по оказанию услуг и к ее осуществлению. Если проверенные согласно этому параграфу процедуры и формальности не являются достаточно простыми, то государства-члены их упрощают (п. 1).

Европейская комиссия в соответствии с процедурой, указанной в п. 2 ст. 40, может разрабатывать гармонизированные формуляры на уровне Евросоюза. Эти формуляры эквивалентны сертификатам, свидетельствам или иным документам, требуемым от поставщика (п. 2).

В целях еще большего упрощения административных процедур, для того чтобы каждый поставщик имел возможность обратиться к единственному лицу, при посредстве которого он мог бы выполнять все процедуры и формальности, введена процедура «пунктов одного окна» (ст. 6 Директивы). В п. 1 ст. 6 предусмотрено, что государства-члены следят за тем, чтобы поставщики могли выполнять при посредстве «пунктов одного окна» следующие процедуры и формальности:

a) все процедуры и формальности, необходимые для доступа к своей деятельности по оказанию услуг, в частности, касающиеся деклараций, уведомлений или ходатайств, необходимых в целях получения разрешения со стороны компетентных органов, включая ходатайства о включении в реестры, списки, базы данных или о зачислении в профессиональные объединения или ассоциации;

b) касающиеся ходатайств о получении разрешений, необходимых для осуществления деятельности по оказанию услуг.

Создание «пунктов одного окна» не затрагивает распределение функций и полномочий между органами власти в рамках каждой национальной системы (п. 2).

Количество «пунктов одного окна» в государстве-члене может варьироваться в зависимости от региональных или местных полномочий либо соответствующих видов деятельности. Создание этих пунктов не должно наносить ущерба распределению функций между компетентными органами в рамках каждой национальной системы. В случае если компетентными являются несколько органов на региональном или местном уровне, то один из них может обеспечивать роль «пункта одного окна» и координатора в отношении других органов. «Пункты одного окна» могут образовываться не только административными органами, но и торговыми или ремесленными палатами, профессиональными организациями или частными образованиями, которым государство-член решило доверить эту функцию. «Пункты одного окна» призваны играть важную роль в содействии поставщику в качестве органа, непосредственно уполномоченного выдавать документы, необходимые для доступа к деятельности по оказанию услуг, либо в качестве посредника между поставщиком и собственно уполномоченными органами.

Сборы, уплаты которых могут требовать «пункты одного окна», должны быть пропорциональны стоимости выполняемых ими процедур и формальностей. Данное положение не должно препятствовать тому, чтобы государства-члены возлагали на свои «пункты одного окна» обязанность по взиманию иных административных сборов, таких как сборы контрольных инстанций.

Ограничение возможностей государств-членов по введению разрешительных режимов (включая лицензирование разных видов деятельности) сводится к следующему. При выдаче лицензий на некоторые виды деятельности по оказанию услуг может потребоваться беседа ходатайствующего лица с представителями компетентных органов, в целях оценки личной безупречности ходатайствующего лица и его способности осуществлять соответствующую услугу. В подобных случаях система формальностей, выполняемых электронным путем, не может считаться подходящей.

Правила в отношении административных процедур должны ставить целью не гармонизацию последних, а упразднение тех разрешительных режимов, процедур и формальностей, которые ввиду их чрезмерно обременительного характера выступают препятствием свободе учреждения и созданию новых предприятий по оказанию услуг.

Одна из основных трудностей, с которой сталкиваются, в частности, малые и средние предприятия при доступе к деятельности по оказанию услуг и ее осуществлении, заключается в сложности, длительности и правовой неопределенности административных процедур. Поэтому введен запрет или снижение многих требований к поставщикам и получателям услуг и т. п.

Государства-члены, когда это уместно, вводят в действие разработанные Европейской комиссией гармонизированные формуляры на уровне Союза, которые предназначены служить эквивалентами сертификатов, свидетельств или любых иных документов об учреждении.

При рассмотрении вопроса о том, следует ли упрощать процедуры и формальности, государства-члены должны быть в состоянии принимать во внимание в частности их необходимость, их количество, риск дублирования, стоимость, ясность и доступность, а также сроки и практические трудности, которые они могут порождать для соответствующих поставщиков.

Для того чтобы облегчить доступ к деятельности по оказанию услуг и ее осуществление на внутреннем рынке, установлена общая для всех государств-членов цель административного упрощения и предусмотрены положения, касающиеся в частности прав на информацию, выполнение процедур электронным путем и установления четких правовых рамок для разрешительных режимов.

Согласно ст. 7 Директивы № 2006/123/ЕС, право на информацию сводится к следующему.

Государства-члены следят за тем, чтобы при посредстве «пунктов одного окна» поставщикам и получателям была доступна следующая информация: