Cоциальное право Европейского союза: теория и практика. Монография

Директива Европейского парламента и Совета № 2005/36/ЕС от 7 сентября 2005 г. «О признании профессиональных квалификаций», с одной стороны, является своего рода кодификацией правил Евросоюза в этой сфере, а с другой – вводит некоторые новые положения, которые устраняют пробелы в правовом регулировании признания квалификаций. С 20 октября 2007 г. она полностью заменила положения всех предыдущих директив в этой области. Согласно общему принципу, лицо, получившее диплом по окончании вуза и обучающееся там не менее 3 лет, если подобное позволяет заниматься профессиональной деятельностью на территории соответствующего государства-члена, имеет право на законных основаниях заниматься этой профессией или деятельностью в другом государстве-члене. В случае если курс минимального образования по конкретной профессии в принимающем государстве-члене продолжительнее более чем на год, оно может истребовать от лица подтверждение профессиональной пригодности в виде соответствующего квалификационного экзамена либо подтверждения практического опыта. Схожие правила предусматриваются и в отношении лиц, прошедших профессиональное обучение.

Обычно право Союза устанавливает минимальные стандарты профессионального образования, соответствие которым приводит к взаимному признанию и, соответственно, возможности реализовать право на свободу учреждения. Значительные различия в образовании могут вызвать необходимость применения специальных условий допуска. Ими могут быть требования к продолжительности практики, адаптационный период и проверка на соответствие. Важную роль играет директива, установившая минимальный трехлетний срок для любого профессионального образования. Взаимное признание образования приводит к возможности вступления в профессиональные организации принимающего государства-члена. Метод взаимного признания лицензий состоит в том, что принимающее государство-член признает действительной на своей территории лицензию, выданную другим государством-членом. Этот метод используется в таких отраслях, как страховая деятельность, банковские услуги и консультирование по вопросам инвестирования. Для того чтобы действовать в другом государстве-члене, необязательно пользоваться свободой учреждения; можно также воспользоваться свободой предоставления услуг.

Ряд профессий, в отношении которых были приняты гармонизированные правила в конце 1970-х – начале 1980-х гг., пользуются специальным режимом признания квалификации в соответствии с Директивой Европейского парламента и Совета № 2005/36/ЕС от 7 сентября 2005 г. «О признании профессиональных квалификаций». Признание дипломов и квалификаций наряду с признанием лицензий и стандартов составляет основные формы взаимного признания в государствах-членах Союза.

§ 4. Свобода передвижения услуг

В соответствии со ст. 26 Договора о функционировании Европейского союза, внутренний рынок включает в себя пространство без внутренних границ, в котором обеспечивается свободное передвижение услуг. Для создания подлинного внутреннего рынка услуг необходимо устранить ограничения свободы учреждения и свободного передвижения услуг, которые еще содержатся в законодательствах некоторых государств-членов и являются несовместимыми, соответственно, со ст. 49–55 Договора о функционировании Европейского союза. Запрещаемые ограничения оказывают особенно негативное воздействие на внутренний рынок услуг и подлежат отмене в систематическом порядке. Устранение препятствий развитию деятельности по оказанию услуг между государствами-членами является необходимым средством для укрепления интеграции между европейскими народами и содействия сбалансированному и устойчивому экономическому и социальному прогрессу. При устранении этих препятствий важно, чтобы развитие деятельности по оказанию услуг способствовало выполнению задачи, предусмотренной в Договоре о функционировании Европейского союза, а именно:

– содействию гармоничному, сбалансированному и устойчивому развитию экономической деятельности повсеместно в Союзе;

– высокому уровню занятости и социальной защиты;

– равенству мужчин и женщин;

– устойчивому неинфляционному росту;

– высокой степени конкурентоспособности и сближения экономических показателей;

– высокому уровню защиты и повышения качества окружающей среды;

– повышению уровня и качества жизни, экономическому и социальному сплочению и солидарности государств-членов.

Перед услугами общеэкономического значения ставятся важные задачи, связанные с социальным и территориальным сплочением.

Для того чтобы содействовать экономическому росту и созданию рабочих мест в Европейском союзе, необходимо иметь конкурентный рынок услуг. Согласно ст. 57 Договора о функционировании Европейского союза, понятие «услуги» включает в себя деятельность промышленного, торгового (коммерческого) характера, ремесленников и лиц свободных профессий. Это легальное определение выделяет именно экономическую составляющую понятия «услуги», указывая на возмездный характер их оказания, что отличает предоставление услуг от благотворительности и выполнения официальных обязанностей. Для того чтобы услуги были таковыми в понимании Договора, они должны предоставляться за вознаграждение; должны быть экономическими услугами. Свободное передвижение услуг регулируется главным образом ст. 56 Договора о функционировании Европейского союза: «В рамках нижеследующих положений запрещаются ограничения свободного предоставления услуг внутри Союза гражданами государств-членов, учредившими собственное дело в ином государстве-члене, чем то, где находится получатель услуги.

Европейский парламент и Совет, постановляя в соответствии с обычной законодательной процедурой, могут распространить действие преимуществ, вытекающих из положений настоящей главы, на поставщиков услуг, которые являются гражданами третьих стран и учредили собственное дело внутри Союза».

Таким образом, согласно ст. 56 ограничения на свободу предоставления услуг внутри Союза запрещены для граждан государств-членов, учрежденных в ином государстве – члене Союза, кроме того, гражданину которого предоставляются услуги. Статья 56 охватывает три ситуации:

– передвижение поставщика услуг в другое государство, где он предоставляет услуги;

– передвижение получателя услуг в другое государство, где он пользуется услугами;

– движение услуг из государства в государство, в то время как и поставщик, и получатель услуг остаются в разных государствах-членах.

Возможна также и четвертая ситуация, когда как поставщик, так и получатель услуг встречаются в третьем государстве. Тогда будет уместна постановка вопроса о передвижении как поставщиков, так и получателей.

В решении по объединенным делам С – 51/96 и С – 191/97 Суд ЕС расширительно истолковал экономическую сущность услуг: «Предоставление услуг должно быть реальным и эффективным, не малозначительным и не вспомогательным», поскольку оно представляет собой деятельность, за которую предусматривается вознаграждение82. В соответствии с Договором об учреждении Европейского экономического сообщества 1957 г. и практикой Суда ЕС понятие «услуги» получило широкое значение в Директиве 2006/123/ЕС Европейского парламента и Совета от 12 декабря 2006 г. «Об услугах на внутреннем рынке»83. В этом качестве могут признаваться любые виды экономической деятельности при условии, что они осуществляются за вознаграждение (т. е. с целью получения прибыли или иного дохода) и исходят от самостоятельного хозяйствующего субъекта. В п. 1 ст. 4 Директивы № 2006/123/ЕС дано определение понятия «услуги»: «Под “услугой” понимается предусмотренная в ст. 57 Договора о функционировании Европейского союза любая экономическая деятельность, не являющаяся наемным трудом, которая обычно осуществляется за вознаграждение».

В п. 2–12 ст. 4 Директивы дано легальное определение следующих понятий: поставщик, получатель, государство – член учреждения, учреждение, разрешительный режим, требование, настоятельные соображения общего интереса, компетентный орган, государство-член, где предоставляется услуга, регулируемая профессия, коммерческое сообщение. Так, в п. 2 под поставщиком понимается любое физическое лицо, являющееся гражданином одного из государств-членов, или любое юридическое лицо, предусмотренное ст. 54 Договора о функционировании Европейского союза и учрежденное в одном из государств-членов, которое предлагает или предоставляет услугу. В качестве юридических лиц, способных пользоваться свободой учреждения и свободным предоставлением услуг на внутреннем рынке Евросоюза, ст. 54 Договора о функционировании Европейского союза указывает «хозяйственные общества» (фр.: societes), а для англосаксонских стран – «компании или фирмы» (англ.: companies, firms). Понятия «хозяйственные общества» и «компании или фирмы» в ст. 54 Договора о функционировании Европейского союза получили расширительное толкование. В этом качестве признаются любые учрежденные и действующие в государствах-членах юридические лица частного и публичного права, за исключением тех, которые не ставят целью извлечение прибыли. Таким образом, понятие «поставщик» охватывает любых физических лиц, являющихся гражданами одного из государств-членов, или любые юридические лица, которые осуществляют деятельность по оказанию услуг в каком-либо государстве-члене на основании свободы учреждения либо свободного передвижения услуг. Понятие поставщика не должно ограничиваться исключительно случаем, когда услуга предоставляется через границы в рамках свободного передвижения услуг, но должно также охватывать случаи, когда хозяйствующий субъект учреждается в государстве-члене для развития на его территории деятельности по оказанию услуг. С другой стороны, понятие поставщика не распространяется на филиалы хозяйственных обществ из третьих стран в государстве-члене.

Место учреждения поставщика определяется в соответствии с практикой Суда ЕС, согласно которой понятие учреждения подразумевает фактическое осуществление экономической деятельности при посредстве стабильного оборудования и на неопределенный срок. Такое требование выполняется, когда хозяйственное общество создается на определенный срок или когда оно нанимает помещение или оборудование, при посредстве которого осуществляет свою деятельность. Это требование может выполняться, когда государство-член выдает разрешения на определенный срок только в отношении конкретных услуг. Учреждение не обязательно должно выступать в форме дочернего предприятия, филиала или представительства. Речь может идти о бюро, управляемом собственным персоналом, поставщике или лице, которое выступает в независимом качестве, но которое наделено полномочиями на постоянной основе от имени предприятия, как это было бы в случае представительства. Согласно данному определению, которое требует фактического осуществления экономической деятельности в месте учреждения поставщика, простой почтовый ящик не образует учреждения. В случае если поставщик имеет несколько мест учреждения, важно определить, из какого из них предоставляется соответствующая услуга. Если это трудно определить, то местом учреждения признается то, в котором поставщик содержит центр своей деятельности в отношении той или иной услуги.

Составной частью процесса предоставления услуги поставщиком, когда он перемещается в целях оказания услуг в другое государство-член, является то, что поставщик может привозить с собой оборудование. В частности, важно избегать ситуаций, при которых услуга не может быть предоставлена из-за отсутствия оборудования либо при возникновении которых поставщики несут дополнительные издержки. Понятие оборудования не охватывает материальных предметов, предоставляемых поставщиком клиенту или входящих в состав материального предмета, который выступает результатом деятельности по оказанию услуги (например, конструкционные материалы или запасные детали), либо используемых или оставляемых на месте в ходе оказания услуги (например, топливные элементы, взрывчатые вещества, средства возгорания, пестициды, яды и медикаменты).

Под получателем понимается любое физическое лицо, являющееся гражданином одного из государств-членов либо пользующееся правами, предоставленными ему актами Союза, или любое юридическое лицо, предусмотренное ст. 54 Договора и учрежденное в одном из государств-членов, которое в профессиональных или иных целях пользуется или желает пользоваться услугой. В понятие «получатель» должны также включаться граждане третьих стран, которые уже пользуются правами, предоставленными им актами Союза.

Под государством – членом учреждения понимается государство-член, на территории которого учрежден соответствующий поставщик услуги.

Под учреждением понимается предусмотренное ст. 49 Договора о функционировании Европейского союза фактическое осуществление экономической деятельности поставщиком в течение неопределенного срока при посредстве стабильной инфраструктуры, на основе которой реально обеспечивается предоставление услуг. Учреждением в ряде статей Директивы и в других источниках права Евросоюза также называется место осуществления экономической деятельности поставщика, включая созданную им инфраструктуру в государствах-членах (юридические лица, филиалы, бюро и т. д.). Например, Директивой не допускается устанавливать запрет «иметь учреждение более чем в одном государстве-члене» или предусматривать «условия взаимности с государством-членом, где поставщик уже имеет учреждение» (п. 2, 4 ст. 14). Государства-члены проверяют, подчиняет ли их правовая система доступ к деятельности по оказанию услуг или ее осуществлению недискриминационному требованию о запрете иметь более одного учреждения на территории одного и того же государства (п. 2е ст. 15).

Следуя практике Суда ЕС, Директива различает «основное» и «вторичное» учреждение, т. е. главное и дополнительное места осуществления деятельности поставщика услуг. Под разрешительным режимом понимается любая процедура, которая приводит к возложению на поставщика или получателя обязанности обратиться к компетентному органу за получением от него формального акта или подразумеваемого решения о доступе к деятельности по оказанию услуг или к ее осуществлению (п. 6 ст. 4 Директивы). Положения Директивы о разрешительных режимах должны применяться в случаях, когда доступ к деятельности по оказанию услуг или осуществление подобной деятельности хозяйствующими субъектами требует принятия решения со стороны компетентных органов. Это не затрагивает ни решения компетентных органов о создании частного или публичного образования для предоставления определенной услуги, ни заключения договоров компетентными органами на предоставление определенной услуги, которое подпадает под действие правил о публичных сделках, поскольку Директива не затрагивает правила о публичных сделках. Публичные сделки (фр.: marches publics) – это возмездные сделки (договоры), заключаемые органами публичной власти с частными контрагентами по поводу выполнения последними работ, оказания услуг или поставки товаров для общественных нужд.

Согласно ст. 9 Директивы, государства-члены могут подчинять доступ к деятельности по оказанию услуг и ее осуществление разрешительному режиму лишь в том случае, если выполнены следующие условия:

– разрешительный режим не является дискриминационным по отношению к соответствующему поставщику;

– необходимость разрешительного режима обоснована настоятельными соображениями общего интереса;

– преследуемая цель не может быть достигнута с помощью ограничительной меры, в частности потому, что последующий контроль оказал бы воздействие слишком поздно, чтобы иметь реальную эффективность.

Разрешительные режимы должны основываться на критериях, которые ставят в четкие рамки осуществление компетентными органами права свободного усмотрения с тем, чтобы это право не использовалась ими произвольным образом. Критерии должны быть недискриминационными, обоснованными настоятельными соображениями общего интереса, пропорциональными цели соблюдения общего интереса, ясными и недвусмысленными, объективными, заранее обнародованными, прозрачными и доступными (ст. 10 Директивы).

Условия выдачи разрешения на новое учреждение не должны дублировать требования и проверки, являющиеся эквивалентными или по существу сопоставимыми с точки зрения своей цели, которым поставщик уже подвергнут в том или другом государстве-члене. Разрешение должно позволять поставщику иметь доступ к деятельности по оказанию услуг или осуществлять ее на всей территории государства, в том числе путем создания представительств, филиалов, дочерних предприятий или бюро, кроме случаев, когда отдельное разрешение на каждый случай размещения или ограничение действия разрешения особой частью территории государства обоснованы настоятельными соображениями общего интереса.

Разрешение выдается сразу же после того, как соответствующая проверка условий его выдачи установила, что данные условия были выполнены. За исключением случаев выдачи разрешения, любое решение компетентных органов, в том числе отказ в выдаче или изъятие разрешения, должно быть надлежащим образом мотивировано и предусматривать возможность обжалования его в судах или иных инстанциях по рассмотрению жалоб.

Выдаваемое поставщику разрешение не должно иметь ограниченного срока действия, за исключением следующих случаев:

– разрешение подвергается автоматическому возобновлению или подчиняется только условию о продолжении выполнения требований;

– количество имеющихся разрешений ограничено по настоятельным соображениям общего интереса;

– ограниченный срок действия разрешения обоснован настоятельными соображениями общего интереса.

Государства-члены налагают на поставщика обязанность информировать соответствующий пункт «одного окна», предусмотренный ст. 6 Директивы, о следующих изменениях:

– создание дочерних предприятий, занимающихся деятельностью, которая входит в сферу применения разрешительного режима;

– изменения в положении поставщика, ведущие к тому, что условия выдачи разрешения перестают выполняться (ст. 11 Директивы).

Понятие разрешительного режима охватывает и административные процедуры выдачи разрешений, лицензий, согласий или концессий, а также обязанность быть зачисленным в профессиональное объединение или в реестр, список или базу данных, быть аккредитованным при какой-либо организации или получить профессиональное удостоверение для получения права на осуществление деятельности. Выдача разрешения может являться результатом не только формального, но и подразумеваемого решения, вытекающего, в частности, из молчания компетентного органа или того факта, что заинтересованное лицо обязано дождаться уведомления о получении заявления, чтобы начать соответствующую деятельность или чтобы эта деятельность имела законный характер.

Под требованием понимаются обязанность, запрет, условие или ограничение любого характера, предусмотренные законодательными, регламентарными или административными положениями государств-членов, или вытекающие из судебной, административной практики, правил профессиональных объединений либо коллективных правил профессиональных ассоциаций или иных профессиональных организаций, принятых в ходе осуществления их юридической автономии; нормы, вытекающие из заключенных социальными партнерами коллективных соглашений, сами по себе не считаются требованиями в смысле Директивы (п. 7 ст. 11).

Понятие «настоятельные соображения общего интереса», к которому отсылают некоторые положения Директивы, было разработано Судом ЕС в отношении толкования ст. 43 и 49 Договора о ЕС (Ниц. ред.) и может в дальнейшем развиваться. Данное понятие в том значении, которое придает ему практика Суда ЕС, охватывает как минимум следующие основания:

– общественный порядок;

– общественная безопасность и общественное здоровье в значении ст. 46 и 55 Договора о ЕС (Ниц. ред.);

– охрана общественного строя;

– цели социальной политики;

– защита получателей услуг;

– защита потребителей;

– защита работников, в том числе социальна защита;

– благополучие животных;

– поддержание финансового равновесия системы социального обеспечения;

– борьба с мошенничеством;

– борьба с недобросовестной конкуренцией;

– охрана окружающей среды и городской среды обитания, включая землеустройство;

– защита кредиторов;

– обеспечение надлежащего отправления правосудия;

– дорожная безопасность;

– защита интеллектуальной собственности;

– цели культурной политики, в том числе обеспечение свободы выражения различных компонентов, в частности социальных, культурных, религиозных и философских ценностей общества;

– необходимость гарантировать высокий уровень образования;

– поддержание плюрализма печати и содействие национальному языку;

– сохранение национального исторического и художественного наследия;

– ветеринарная политика.

Таким образом, в широком значении услуга – это действие, которое физическое или юридическое лицо совершает для другого физического или юридического лица. Однако в праве Союза данное слово используется в качестве частного термина, и, хотя его смысл в основном совпадает с общепринятым понятием, в отдельных случаях он подчиняется специальным правилам. Основополагающие свободы – непересекающиеся сферы. Отличить услуги от учреждения сложнее. Когда гражданин посещает государство-член (не то, гражданином которого он является) с целью предоставления услуг, он является поставщиком услуг. Когда же он там обосновывается и остается в течение длительного времени, даже если он все еще предоставляет услуги, он считается учрежденным и подпадает под действие ст. 49 Договора о функционировании Европейского союза.

Когда хозяйствующий субъект перемещается в другое государство-член для осуществления там деятельности по оказанию услуг, то следует отличать ситуации, относящиеся к свободе учреждения, от ситуаций, которые вследствие временного характера соответствующей деятельности относятся к свободному передвижению услуг. Согласно практике Суда ЕС, ключевым фактором для разграничения свободы учреждения и свободного передвижения услуг является вопрос о том, учрежден ли хозяйствующий субъект в государстве-члене, в котором он предоставляет соответствующую услугу. Если хозяйствующий субъект учрежден в государстве-члене, в котором он предоставляет соответствующую услугу, то он должен входить в сферу применения свободы учреждения. В противном случае его деятельность должна относиться к свободному передвижению услуг.

Услуги, подпадающие под действие ст. 56 Договора о функционировании Европейского союза, предоставляются на временной основе. Однако немаловажное значение могут иметь и другие факторы, в частности наличие офиса или персонала, хотя значение этих факторов обычно не является решающим. Суд ЕС разграничил свободу передвижения услуг от свободы передвижения товаров в деле С – 55/94. В решении по данному делу отмечается: «Понятие учреждения в том понимании, в котором оно используется в Договоре, является очень широким, позволяя гражданину государства – члена ЕС участвовать – постоянно или на протяжении продолжительного времени – в экономической жизни иного государства-члена, кроме государства его происхождения, и получать от этого доход, способствуя тем самым экономическому и социальному взаимопроникновению в сферу деятельности лиц, занимающихся самостоятельным трудом в рамках Евросоюза. В отличие от этого, когда поставщик услуг переезжает в другое государство-член, положения главы об услугах, в частности п. 3 ст. 60 Договора о ЕЭС, предусматривают, что он должен заниматься своей деятельностью на временной основе».

Согласно решению Суда ЕС, «временный характер деятельности, о которой идет речь, должен определяться в свете не только продолжительности предоставления услуги, но и ее регулярности, периодичности и непрерывности, Тот факт, что предоставление услуг является временным, не означает, что поставщик услуг в понимании Договора не может создать для себя некоторую инфраструктуру в государстве пребывания (включая офис, палаты или консультационные кабинеты), поскольку такая инфраструктура необходима для целей выполнения услуг, о которых идет речь»84.

Свобода услуг охватывает свободу лица временно заниматься деятельностью в той стране, в которой оказывается услуга. Это касается граждан стран – членов Евросоюза, которые имеют место жительства в иной стране, кроме той, в которой оказывается услуга. Элементом состава является факт, что деятельность в ином государстве осуществляется только временно, она распространяется за пределы границы государства и оказывается за вознаграждение. Охватываются не только случаи, когда лицо, оказывающее услуги, отправляется в иное государство, но и случаи, когда лицо, которому оказываются услуги, приходит к лицу, оказывающему услуги. Принцип свободы оказания услуг действует даже тогда, когда услуга только переходит за пределы границы государства. Отличие свободы оказания услуг от свободы передвижения работников заключается в том, что она направлена на осуществление самостоятельной деятельности.