Публичный кредит как институт финансового права на примере Российской Федерации и США. Монография

Интересными представляются теории сторонников школы неоклассицизма21. Представители данного направления при анализе роли государства в регулировании экономических процессов, в том числе посредством привлечения заемных средств, рассматривали его вмешательство как крайне отрицательный фактор. Интересно отметить, что модель функционирования экономики исследовалась в идеальных условиях, т. е. в «условиях свободы конкуренции, абсолютной эластичности цен, полной рациональности поведения капиталистической фирмы, отсутствия резких динамических изменений, связанных с техническим прогрессом и вмешательством государства в экономику»22. Идеи, сформулированные на основании анализа поведения экономики в идеальных условиях, часто не давали ответов на вопросы, возникающие в связи с практической применимостью и реализацией предложенных теорий. В связи с недостаточной практической направленностью идеи неоклассиков подвергались жесткой критике, в частности со стороны Джона Мейнарда Кейнса, основоположника теории кейнсианства, книга которого под названием «Общая теория занятости, процента и денег»23, вышедшая в 1936 г., произвела настоящую революцию в экономической теории. Рассматривая вопросы, связанные с государственными заимствованиями, сторонники данной школы, в отличие от представителей неоклассицизма, отводили государству активную роль и полагали, что оно выступает в роли необходимого стабилизирующего элемента, необходимого для достижения экономического равновесия. Джон Мейнард Кейнс полагал, что двигателем экономики и основным фактором развития производства является спрос, при этом государству необходимо регулировать инвестирование, привлекать дополнительные средства в целях выхода из кризиса, увеличения спроса через увеличение покупательной способности24. Подобного рода подход применим и в настоящее время. Государство, помимо привлечения кредитных средств, должно совершенствовать и инвестиционные факторы.

Несмотря на то что взгляды представителей теории кейнсианства имели большой успех, они подверглись критике со стороны других школ, что было обусловлено, помимо прочего, быстро меняющимися политическими и экономическими факторами, в рамках которых некоторые из выдвинутых гипотез становились неактуальными, так как не соответствовали современным на тот момент реалиям25.

В XIX – начале XX в. возникали и иные теории, такие как теория экономики предложения, теория рациональных ожиданий, монетаристское учение, теория институционализма и другие, имеющие различные представления о роли и необходимости публичных заимствований. Некоторые из данных теорий по-прежнему отрицательно относились к использованию публичного кредита в качестве действенного механизма регулирования экономики. К таким относятся, например, теория экономики и предложения, монетаристское учение. Иные же школы, напротив, рассматривали возможность вмешательства государства, в том числе посредством использования заемных средств, как необходимый элемент, имеющий целью влияние на экономику; к таким теориям относится, в частности, теория институционализма. Таким образом, с течением времени вопросы, связанные с публичными заимствованиями, продолжали рассматриваться учеными в контексте новых реалий, с учетом актуальных политических, исторических и экономических факторов, трансформируясь и изменяясь, но единого мнения относительно их применимости, допустимости и роли достигнуть не удалось.

Вопросы, связанные с понятием публичного кредита и долга, их местом и ролью в жизни государства, соотношением с налогами, а также допустимостью и необходимостью использования, рассматривали не только зарубежные, но и российские ученые, такие как, например: М. Алексеенко, М. И. Боголепов, Н. Брежский, И. Горлов, А. Исаев, П. П. Мигулин, М. Х. Озеров, М. Слуцкий, Л. В. Ходский, И. И. Янжул26 и др. Помимо вопросов, связанных с необходимостью и целесообразностью использования публичного кредита, также анализируется непосредственно определение и соотношение понятий «кредит» и «долг», отличие кредита публичного от частного, предлагается различная классификация видов публичного кредита и долга, формируются положения, сохранившие свою актуальность и в настоящее время. Так, например, в энциклопедическом словаре Ф. А. Брокгауза, И. А. Ефрона статья, посвященная кредиту, закрепляет следующие положения: «под К. или кредитными отношениями разумеют такие сделки или промысловые обороты, при которых одна сторона уступает другой в собственность какие-либо ценности на условиях возврата эквивалента по прошествии некоторого времени»27. При этом авторы отмечают, что обычно кредитные отношения являются возмездными, «т. е. предполагают, кроме возврата равноценности, еще добавочное вознаграждение кредитора (рост)»28. Таким образом, выделяются характеризующие данное явление признаки, используемые и современными авторами в своих работах, такие как возвратность, срочность и платность. В отношении терминологии также присутствует ряд различных подходов, так, например, В. Н. Твердохлебов29 использует не только термин «государственный кредит», но и «публичный кредит», считая при этом, что второй шире по своему определению и включает первый. Современная теория финансового права также использует термин «публичный кредит/долг» как более широкий, включающий государственный и муниципальный кредит/долг.

Интересно отметить, что в отличие от большинства ученых своего времени Ф. А. Брокгауз и И. А. Ефрон проводят различие между такими понятиями, как «кредит» и «долг», определяя долг как «отношение, возникающее в силу кредита между двумя сторонами»30. Подобное разграничение между указанными понятиями проводит и В. Н. Твердохлебов в своем труде «Государственный долг», определяя его как «всякое обязательство казны уплатить определенному лицу некоторую сумму, а также совокупность таких обязательств»31, а публичный кредит как «совокупность кредитных отношений, в которых должником является государство»32. Таким образом, постепенно начинают более подробно и структурированно изучаться не только вопросы практической применимости государственного и муниципального кредита, но и общетеоретические вопросы, связанные с терминологией, соотношением с другими аналогичными институтами, такими как банковский или частный кредит, выделение характерных признаков. Некоторые авторы рассматриваемого периода пытаются проанализировать не только понятие государственного кредита, но и его соотношение с такими понятиями, как публичный кредит, государственный/публичный долг, заем. Многие из указанных вопросов актуальны и в настоящее время.

Таким образом, история развития и изучения вопросов публичного долга и кредита насчитывает не одну сотню лет. В течение такого длительного периода времени возникали и формировались различные идеи и подходы к анализу рассматриваемого института. Начало структурированного изучения проблем публичного кредита и долга относится ко второй половине XV в. и связывается с возникновением первых экономических школ, таких как школа меркантилизма, физиократическая школа, которые, помимо вопросов экономической теории, рассматривали и вопросы непосредственно публичного долга и кредита, нередко через призму экономических показателей и терминов. Отношение различных школ к такому инструменту финансирования, как кредит, варьировалось от абсолютно негативного, при котором использование государством кредита считалось неприемлемым и губительным для всей страны, так и положительным, при котором заемные средства воспринимались как действенный механизм и необходимый источник покрытия расходов государства. С течением времени взгляды и подходы к определению места и роли публичного кредита постепенно модифицировались, но единого мнения сформировано не было. Вопросы публичного кредита и долга начинают приобретать значимость и вызывают интерес ученых в связи с изменением общей природы, сущности данных понятий. Изначально кредит представлял собой источник получения дополнительных денежных средств конкретного государя для удовлетворения его нужд. Постепенно ситуация изменяется, общегосударственные нужды требуют дополнительных денежных вливаний для дальнейшего развития. Возникают ситуации, при которых государства вынуждены привлекать дополнительные средства для покрытия своих расходов и финансирования новых целей и задач. Страны вынуждены прибегать к такому механизму, как публичный кредит. Полученные средства идут уже не на финансирование интересов монарха, а на удовлетворение общенациональных нужд и потребностей. Условия предоставления публичного кредита более не связаны с государем-заемщиком, а зависят от финансовой и политической стабильности конкретной страны; постепенно они теряют залоговый характер, присущий им ранее. В подобной ситуации, когда появляется возможность выделить общие признаки и характерные черты института публичного кредита, дать определение рассматриваемому понятию, проанализировать общие условия его предоставления и возврата, возникают разнообразные подходы и концепции, сформулированные возникающими в тот период экономическими школами. Довольно часто представители отдельных направлений проводят анализ института публичного кредита через призму экономических факторов и явлений, определяя место механизма внешних или внутренних заимствований в жизни государства в качестве рычага воздействия на экономические процессы, происходящие в стране. Предлагаемые идеи не отличались единообразием. Более того, нередко в рамках одной и той же школы встречались диаметрально противоположные взгляды на указанный вопрос. Так, некоторые школы, в частности меркантилизма, полагали, что привлечение государством дополнительных средств в форме заимствований является фактором, благотворно влияющим на развитие страны в целом. Данная идея поддерживалась и представителями иных теорий, например представителями исторической школы, которые рассматривали публичный кредит как необходимый элемент нормального функционирования любого государства. Интересно отметить, что сторонники указанной школы не только допускали возможность использования государством кредита, но и рассматривали его в качестве механизма регулирования экономики наряду с такими, как налогообложение и дополнительная эмиссия денег. То есть с течением времени публичный кредит, приобретая все большее значение, рассматривается уже не только как способ привлечения дополнительных средств, но и как инструмент регулирования государством экономики страны в целом. Несмотря на то что многие школы выдвигали идеи, согласно которым использование публичного кредита не только допустимо и необходимо, но и полезно, некоторые ученые выступали против подобного рода утверждений. В частности, представители физиократической школы считали активное вмешательство государства в регулирование экономики неприемлемым. По их мнению, выпуск государством займов влечет изъятие финансовых ресурсов из сельскохозяйственного сектора, который рассматривался в качестве наиболее целесообразного источника получения дохода. Аналогичных взглядов относительно недопустимости вмешательства государства придерживались представители классической политической экономии. Интересными представляются идеи К. Маркса, который рассматривал публичный кредит в тесной связи с налогами, называя полученные займы заранее взятыми налогами или антиципированными налогами. В несколько ином контексте публичный кредит рассматривался представителями теории маржинализма, которые рассматривали государственные заимствования через призму математических расчетов и формул, определяя с их помощью такие показатели, как, например, предельно допустимый объем государственного долга. Стоит отметить, что не все предлагаемые концепции были применимы на практике, так как нередко они основывались на результатах, полученных в процессе анализа идеальных условий, создание которых в реальной жизни не представлялось возможным, как, например, идеи представителей школы неоклассицизма. Именно поэтому довольно часто выдвигаемые гипотезы подвергались активной критике со стороны других ученых. Возникновение различных концепций в основном обусловлено недостаточностью развития представлений об институте публичного кредита и долга ввиду начала его формирования и становления, а также отсутствием законодательно закрепленных принципов и понятий, на которых могли бы выстроиться единообразные подходы.

С течением времени, несмотря на различие взглядов и подходов, большинство ученых приходят к выводу о том, что в условиях быстрых темпов развития новых способов производства, межгосударственной торговли, усложнения экономических отношений, а также периодически возникающих непредвиденных ситуаций использование публичного кредита становится неизбежным. Более того, данный механизм уже рассматривается не только как способ получения дополнительного финансирования, но и как действенный инструмент воздействия на экономику со стороны государства наряду с такими, как налоговая и ценовая политика.

1.2. ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ПОНЯТИЯ ИНСТИТУТА ПУБЛИЧНОГО ДОЛГА И КРЕДИТА

Вопросы, связанные с определением таких понятий, как публичный долг и кредит, их сущность, отличительные признаки, принципы, разделение на виды рассматриваются учеными уже на протяжении долгого времени, в связи с чем была сформирована мощная теоретическая база, позволяющая провести подробный анализ данных явлений.

Рассматривая такие понятия, как публичный кредит и долг, можно сделать вывод о том, что они являются взаимозависимыми явлениями, соотносятся как причина и следствие, поскольку публичный долг является результатом возникновения кредитных отношений с участи – ем публичных образований, а кредит, в свою очередь, является его неотъемлемой составляющей. В контексте указанного утверждения близка позиция ряда авторов, как, например, Е. Ю. Грачевой, а также Е. В. Покачаловой, отмечавшей, что «государственный кредит и государственный долг прежде всего следует рассматривать через призму философских категорий "причина" и "следствие". Ведь образование государственного внутреннего долга является своеобразным экономико-правовым следствием госкредитных отношений, а точнее, следствием функционирования государственного кредита и одним из юридических выражений последнего»33. Исходя из анализа работ некоторых авторов34, можно сделать вывод о том, что указанная точка зрения поддерживается многими из них, при этом ученые рассматривают отдельно и предлагают определение таких понятий, как «государственный долг» и «государственный кредит», рассмотрение которых является необходимым в целях дальнейшего анализа механизмов функционирования исследуемого института.

Анализируя понятие «государственный и муниципальный долг», необходимо отметить наличие различных подходов в научной литературе, ввиду чего представляется целесообразным рассмотреть несколько позиций. Так, например, Ю. А. Данилов определяет государственный долг как общую сумму задолженности «государственной власти разного уровня перед другими секторами народного хозяйства. В общую сумму государственного долга включается сумма задолженности одного государственного органа перед другим», а также выделяется понятие долга, который «может возникнуть в будущем вследствие наличия обязательств государственной власти по гарантированию обязательств третьих лиц»35. Указанное определение представляется достаточно общим и может применяться как к государственному, так и муниципальному долгу. Интересно, что в данном случае долг рассматривается только как заимствования у внутренних кредиторов, а не внешних, что не совсем верно, поскольку заемщики нередко прибегают к заимствованиям именно из внешних источников, как, например, у иностранных государств, международных организаций. В предложенном определении автором отдельно анализируется долг как потенциальная задолженность, которая может возникнуть в будущем, когда государство выступает в роли гаранта. То есть в случае неисполнения страной-должником своих обязательств по оплате кредита гарант будет обязан осуществить соответствующие выплаты, в результате чего у него появится долг. При этом на момент получения и гарантирования кредита неизвестно, сможет ли заемщик выплатить полученные средства в установленный срок, возникнет ли у гаранта долг, т. е. обязательство по возврату суммы займа, вследствие неисполнения должником своей обязанности, именно поэтому в определении говорится о том, что долг «может возникнуть», а не «возникает». Такой подход к рассмотрению анализируемого института представляется в достаточной степени обоснованным, поскольку в отношениях, возникающих вследствие привлечения заемных средств, государство и муниципальные образования могут выступать не только в роли заемщика, но и в роли гаранта. Отдельно можно отметить, что государство вправе выступать и в качестве кредитора, но анализируемое определение не охватывает данный аспект. Применительно к гарантии интересна позиция, предложенная А. И. Худяковым, согласно которой «гарантия и заем – это разные виды обязательств, существующие в рамках различных видов общественных отношений. Заем осуществляется в рамках кредитного отношения. Отношение по предоставлению гарантии не является кредитным отношением. Предоставление гарантии не выражает собой предоставления гарантом займа принципалу, где этот заем будет использован для погашения принципалом своего долга, возникшего перед бенефициаром. В основе компенсации затрат гаранта по выплатам, произведенным в пользу принципала, лежит не заемное отношение между ними, а право требования, возникающее в силу самой гарантии»36. Следует отметить, что государственные гарантии, согласно положениям Бюджетного кодекса РФ (БК РФ), относятся к государственному долгу, что закреплено ст. 97 Кодекса37.

Заслуживает внимания позиция, предлагаемая Е. В. Покачаловой, которая рассматривает институт публичного долга как «финансово-правовую категорию, базирующуюся на экономическом содержании государственного (муниципального) кредита, представляющую юридическую форму финансового обязательства публично-территориального образования»38. Интересно, что понятие публичного долга дается через призму государственного (муниципального) кредита. Из данного определения следует, что публичный долг изначально базируется на понятии кредита, таким образом, очевиден вывод о том, что данные категории являются взаимосвязанными, взаимозависимыми и не могут возникать и существовать обособленно друг от друга. Необходимо обратить внимание именно на финансово-правовую природу анализируемого понятия, что представляется вполне обоснованным, поскольку возникающие отношения касаются деятельности уполномоченных органов публичной власти по образованию и использованию централизованных фондов денежных средств. Особое значение имеет и правовая составляющая данной категории ввиду урегулированности условий формирования, погашения и обслуживания публичного долга на уровне внутреннего законодательства, международных соглашений и заключаемых в каждом конкретном случае договоров.

Другие авторы рассматривают публичный долг в качестве результата реализации публичного кредита, определяют данное понятие с материальной точки зрения как «общую сумму задолженности государства по непогашенным долговым обязательствам и не выплаченным по ним процентам»39. В данном случае особое внимание уделяется именно материальной сущности института публичного долга, что также является вполне обоснованным утверждением, поскольку кредит представляет собой сумму заимствованных средств и начисленных на них процентов, формирующих в своей совокупности публичный долг.

Одним из наиболее комплексных подходов, охватывающим практически все аспекты рассматриваемого понятия, является предложенное Е. В. Покачаловой определение, согласно которому государственный долг – это «установленная либо санкционированная государством совокупность всех видов задолженностей, закрепленных бюджетным законодательством в виде долговых обязательств, перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, возникших в ходе финансово-кредитной деятельности, осуществляемой в качестве заемщика или гаранта в целях достижения сбалансированности бюджета и других публичных интересов, при полном и безусловном их обеспечении всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну»40. Необходимо обратить внимание, что данное определение касается именно государственного долга, применительно к муниципальному и долгу субъектов Федерации оно будет справедливо не в полной мере. Как верно указано в данном определении, предоставление / получение средств в заем должно быть предварительно одобрено государством, данное положение представляется вполне обоснованным, поскольку решение следует принимать в зависимости от финансового состояния страны как на момент такого получения/предоставления, так и в зависимости от прогнозируемых показателей. При этом долг представляет собой общую массу кредитных средств, предоставляемых как внутри страны, так и внешними источниками. Как уже неоднократно упоминалось, в качестве кредиторов могут выступать не только резиденты государства-заемщика, но и зарубежные страны и международные организации. Следует обратить внимание на то, что в предложенном определении подчеркивается, что задолженность является результатом финансово-кредитной деятельности, т. е. возникает в результате проведения и осуществления различных программ, требующих дополнительного финансирования, кроме того, она может явиться результатом ранее проведенной финансово-кредитной политики, например, в случае привлечения долга, в будущем могут потребоваться дополнительные ресурсы для его обслуживания и погашения, а также привлечение дополнительных денежных ресурсов может быть необходимо в целях достижения сбалансированности бюджета. В данном определении также подчеркивается, что такого рода задолженность обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну, что обусловливает беззалоговый характер предоставления государственного кредита.

Таким образом, из проведенного анализа можно сделать вывод о наличии различных подходов к определению понятия публичного долга. Каждый из предложенных авторами вариантов имеет свои особенности, акцентирует внимание на различных элементах, что объясняется сложностью и комплексностью рассматриваемого института. В то же время учеными выделяются общие черты, согласно которым государственный и муниципальный долг представляет собой возникшую сумму задолженности, включая начисленные на нее проценты, предоставление/получение которой происходит согласно волеизъявлению публичной власти на установленных условиях, а также урегулированные соответствующими нормами права отношения, связанные с предоставлением и возвратом заемных средств. При этом органы государственной власти и местного самоуправления являются обязательными участниками рассматриваемых отношений, выступая в роли должника, кредитора или гаранта. Определение понятия государственного и муниципального долга сформулировано не только в теории финансового права, но нашло свое закрепление и в законодательстве. Согласно положениям БК РФ государственный или муниципальный долг – это обязательства, возникающие из государственных или муниципальных заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц, другие обязательства в соответствии с видами долговых обязательств, установленными БК РФ, принятые на себя Россией, субъектом Федерации или муниципальным образованием41. Как видно из указанной дефиниции, законодатель на настоящий момент предлагает единое определение для государственного и муниципального долга, что также подтверждает обоснованность употребления такого термина, как «публичный долг», в качестве объединяющего общий размер задолженности органов публичной власти различных уровней. Принимая во внимание вышесказанное, предлагается следующее определение анализируемого явления: «Публичный долг – совокупность обязательств, возникающих из государственных и муниципальных заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц, других обязательств в соответствии с видами долговых обязательств, установленными БК РФ, принятых на себя Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием». Представляется, что подобная дефиниция в полной мере соответствует терминологии, используемой в БК РФ, оперирующем, например, такими понятиями, как «публичные обязательства», «публичные нормативные обязательства», «публично-правовое образование».

Поскольку понятие публичного долга не может рассматриваться обособленно от понятия публичного кредита ввиду того, что указанные элементы являются взаимосвязанными, целесообразно отдельно проанализировать определение последнего.

Необходимо отметить разнообразие подходов к рассмотрению понятия публичного кредита. Так, например, в учебнике Н. М. Артемова и Е. М. Ашмариной под публичным кредитом понимается урегулированная «нормами финансового права деятельность государства (МСУ), направленная на получение в кредит денег от юридических лиц, граждан и других субъектов (государств, международных организаций и образований) на условиях возвратности, срочности, возмездности и добровольности, отношения по выдаче денег в кредит (взаймы) государством другим субъектам на тех же началах, а также отношения, при которых государство (МСУ) выступает в качестве гаранта»42. Данное определение охватывает практически все стороны анализируемого понятия. Так, упоминаются не только отношения, возникающие вследствие привлечения заемщиком средств, но и образующиеся вследствие предоставления их кредитором, т. е. охватываются обе стороны рассматриваемых отношений. Кроме того, помимо должника и кредитора, упоминается и гарант, сторона, которая может принимать участие в случае предоставления и получения заемных средств, гарантирующая исполнение принятых на себя должником обязательств по возврату полученной суммы кредита. Среди потенциальных кредиторов, помимо юридических лиц и граждан, упоминаются такие, как государства, международные организации и образования, т. е. можно сделать вывод о том, что заимствования могут быть сделаны как из внутренних, так и из внешних источников. Следует подчеркнуть, что в анализируемом определении отдельно выделяются признаки, характеризующие такое явление, как кредит, а именно срочность, возвратность, добровольность и платность, при этом данные признаки характерны не только для публичного, но и для частного или банковского кредита. Интересно, что в данном случае наравне с государственными упоминаются муниципальные заимствования, т. е. вполне обоснованно утверждать, что предлагаемое определение применимо к такому понятию, как «публичный кредит».