Полная версия
Публичный кредит как институт финансового права на примере Российской Федерации и США. Монография
Е.В. Соловова
Публичный кредит как институт финансового права на примере Российской Федерации и США
Монография
ebooks@prospekt.org
Информация о книге
УДК [336+339.7](075.8)
ББК 65.96я73
С60
Соловова Е. В.
В научно-практическом пособии рассматриваются ключевые этапы развития института публичного кредита в России и США как в теории, так и в законодательстве обозначенных стран. Помимо прочего, в работе анализируются общетеоретические аспекты, как например, вопрос соотношения понятий публичного долга и кредита, государственного (муниципального) кредита и займа, приводятся классификации основных видов данных категорий, рассматриваются их особенности, признаки, отличительные черты, выполняемые функции. Также проводится подробное исследование основных видов публичного долга и кредита, способов прекращения долговых обязательств, положений относительно структуры государственного и муниципального долга. Кроме того, в работе рассматриваются виды привлечения заемных средств органами публичной власти как применительно к опыту и законодательству России, так и США, исследуется ряд аспектов, посвященных обслуживанию и управлению публичным долгом в обозначенных странах.
Для научных работников, преподавателей высших учебных заведений, студентов, аспирантов, а также для тех, кто интересуется проблемами публичного долга и кредита.
Законодательство приведено по состоянию на октябрь 2013 г.
УДК [336+339.7](075.8)
ББК 65.96я73
© Соловова Е. В., 2014
© ООО «Проспект», 2014
ВВЕДЕНИЕ
Публичный кредит представляет собой один из ключевых элементов финансовой системы любой современной страны, выступая в качестве важного инструмента государственной экономической политики и являясь одним из способов мобилизации и аккумулирования, формирования и использования денежных ресурсов в форме централизованных денежных фондов (бюджета) государством.
Дополнительные денежные средства необходимы не только в целях покрытия бюджетного дефицита и погашения ранее размещенных займов и процентов по ним, но и для финансирования различных правительственных, целевых инвестиционных и социально-экономических программ, решения стоящих перед государством задач.
Аспекты, связанные с понятием государственного (муниципального) долга и кредита, их формированием, возникновением, управлением, финансовой эффективностью, изучаются уже много веков подряд, но по-прежнему остаются актуальными, о чем свидетельствуют размеры публичных заимствований, которые в ряде стран колоссальны и продолжают увеличиваться, так, например, государственный долг США превышает 17 трлн долл. США. Несмотря на тот факт, что российские показатели гораздо меньше, это не снижает значимости указанных положений для российских реалий, поскольку вопросы привлечения заемных средств и, как их следствие, бюджетного дефицита (его размер в 2013 г. составил более 500 млрд руб.) имеют особое значение в контексте дальнейшего развития страны.
Привлечение и эффективное управление заемными средствами сказывается на благополучии всего государства, его финансовой устойчивости, что свидетельствует о необходимости оптимизации как долговой политики страны в целом, так и применимого законодательства, поскольку именно нормативные акты являются базой для упорядочивания и построения системы государственных долгов.
Изучение не только российского, но и зарубежного опыта, в частности США, позволяет более подробно и глубоко проанализировать указанные аспекты.
Принимая во внимание вышесказанное, представляется важным и целесообразным определение понятия института публичного кредита и долга, изучение его исторического пути развития, анализ современных механизмов привлечения и погашения государством заемных средств в России, а также рассмотрение некоторых аспектов зарубежной практики на примере США, что в своей совокупности позволит сформировать комплексное представление относительно места и роли указанного института в финансовой системе страны, выделить особенности, характерные черты, выполняемые функции и основные принципы.
ГЛАВА 1
ОБЩЕТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ ПОНЯТИЯ ИНСТИТУТА ПУБЛИЧНОГО ДОЛГА И КРЕДИТА И ПРОЦЕСС ЕГО СТАНОВЛЕНИЯ
1.1. ОСНОВНЫЕ ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ ПУБЛИЧНОГО КРЕДИТА И ДОЛГА КАК ИНСТИТУТА ФИНАНСОВОЙ СИСТЕМЫ
Государственный и муниципальный кредит, являясь, наравне с иными бюджетными поступлениями, одним из источников финансирования публичных денежных фондов, представляет собой ключевой элемент экономики любого современного государства. Данное утверждение обусловлено тем, что заемные средства необходимы в целях финансирования различных правительственных, целевых государственных инвестиционных и социально-экономических программ, реализации стоящих перед государством целей и задач, в том числе для решения проблем, непосредственно связанных с бюджетным дефицитом, погашением ранее размещенных займов и процентов по ним, поддержкой социальной сферы. В то же время привлечение заемных средств выступает альтернативой повышения налогового бремени, негативное влияние которого может быть значительнее не только в контексте финансовых, но и общесоциальных показателей. Вопросы, связанные с понятием государственного и муниципального долга и кредита, их формированием, возникновением, управлением, финансовой эффективностью, изучаются уже много веков подряд, изменяясь, углубляясь и трансформируясь со временем в зависимости от политического и экономического положения того или иного периода, укрепления или ослабления экономики отдельных государств, а также развития финансовых отношений между странами. В ходе проводимых исследований учеными выдвигались различные теории и предложения, в частности и применительно к вопросам терминологии. Так, например, нельзя не отметить, что, по мнению некоторых авторов, как то: Е. В. Покачаловой1, М. В. Карасевой2, общим термином, включающим понятие как государственного, так и муниципального долга и кредита, является термин «публичный долг/кредит». Данная концепция представляется вполне целесообразной как с точки зрения предложения универсального определения, так и с позиций содержания, поскольку участником возникающих отношений всегда выступают органы власти различных уровней, что обусловливает их публичный характер. При этом нельзя не согласиться с позицией А. И. Худякова, утверждавшего, что термин «публичный» отображает два свойства этого кредита. Первое – субъектами кредита выступают публичные образования: РФ, субъекты Федерации, муниципальные образования. Второе – кредиты осуществляются в «публичных интересах», т. е. в интересах общества (в рамках соответствующей территории)3. В данной монографии будет использоваться термин «публичный кредит/долг» как включающий и государственный, и муниципальный кредит/долг.
Возникновение института государственных заимствований обусловлено экономико-политическим развитием государств, которое привело к формированию новых и усложнению существующих механизмов привлечения дополнительных средств, в том числе внутренних либо внешних заимствований. Как отмечает в одном из своих трудов М. И. Боголепов, в истории «государств всех времен и всех народов слишком часто встречались такие моменты, когда единственным выходом из затруднительного положения оказывалось обращение к кредиту в той или иной форме»4. Таким образом, возникало множество ситуаций, при которых привлечение дополнительных средств в заем было неизбежным.
Изначально публичный кредит имел личный, а не государственный характер и предоставлялся непосредственно монарху. Размер предоставляемой суммы, условия возврата и начисление процентов чаще всего зависели от степени доверия к конкретному монарху-заемщику. Отдельно можно подчеркнуть, что довольно часто это был залоговый кредит, т. е. уже в тот период времени использовались такие способы обеспечения исполнения обязательств, известные и применяемые в современном праве, как залог. С течением времени кредит переходит из категории личного в категорию публичного, условия его предоставления связываются уже не непосредственно с правителем, а со стабильностью государства-заемщика, зависят от проводимой им политики, обусловливаются экономическим равновесием, при этом отношения, возникающие при предоставлении кредита, не прекращаются со смертью монарха, как это было ранее. Отдельно отмечается и изменение цели привлечения дополнительных средств в форме кредита. Так, если ранее заемные средства использовались на удовлетворение нужд непосредственного государя-заемщика, то со временем данные цели приобретают общенациональный характер, что представляется вполне закономерным процессом. Государствам становится необходимо все больше средств, что обусловлено такими причинами, как «войны, стихийные бедствия, государственное предпринимательство, рост иностранных капиталов, социальная политика государства»5. При этом доходов, получаемых в процессе обычной деятельности государства, не хватает на покрытие всех необходимых издержек, на финансирование не только чрезвычайных, предварительное планирование которых не представляется возможным, но и текущих расходов. В рассматриваемом контексте особое значение имеют непредвиденные расходы, возникающие в критических ситуациях, например, в случае войны, стихийных бедствий, поскольку для их покрытия необходимо получение дополнительных средств в максимально короткие сроки, что представляет собой сложный процесс в масштабах государства. Это можно объяснить тем, что государства не имеют возможности быстро и эффективно генерировать большой доход, поскольку такие механизмы, как повышение цен, увеличение налогового бремени, продажа государственного имущества, не всегда приносят желаемый результат в короткий срок и чаще всего бывают невыгодны. Данное утверждение обусловлено тем, что в случае возникновения необходимости немедленного привлечения дополнительных денежных средств использование механизма резкого повышения ценового или налогового бремени негативно сказывается на финансовом положении населения, это, в свою очередь, может повлечь ряд не только экономических, но и социальных негативных последствий. Продажа государственного имущества также не представляется целесообразным способом привлечения дополнительных средств, так как в условиях сжатых сроков сложно получить максимально возможную выгоду, особое значение имеет и общая тенденция на рынке, негативное состояние которой может привести к заключению сделки на невыгодных условиях. Кроме того, отчуждение государственного имущества влияет на общую экономическую стабильность и устойчивость государства. В подобного рода ситуациях представляется наиболее целесообразным и выгодным распределение возникающего бремени на более длительный период с отсрочкой его погашения, что может достигаться двумя путями:
постоянные систематические накопления средств при возникновении профицита, т. е. создание фондов, которые впоследствии могут быть использованы в соответствующих ситуациях;
привлечение дополнительных средств путем получения кредитов с последующей выплатой основной суммы займа и начисленных на нее процентов6.
При этом использование исключительно первого механизма, т. е. создание фондов, представляется недостаточно эффективным и не всегда возможным, поскольку «при нынешних размерах государственного хозяйства они могли бы явиться лишь ничтожным ресурсом, например, для покрытия первых расходов по мобилизации во время войны и т. п. Образование запасных фондов в размерах, соответствующих современным условиям, немыслимо и отразилось бы вредно на народном хозяйстве и на денежном рынке»7. Это обусловлено нерегулярностью наличия дополнительных средств, которые могут быть отложены на случаи возникновения непредвиденных ситуаций, изъятием данных средств из экономики, постепенным обесцениванием вследствие постоянной инфляции, а также возможностью расходования на покрытие текущих издержек государства. Тем не менее представляется вполне целесообразным использовать данный метод аккумулирования денежных ресурсов, но только совместно с иными механизмами. Принимая в расчет вышесказанное, можно утверждать, что наряду с формированием денежных фондов государство нередко вынуждено прибегать к заимствованиям из внешних источников для финансирования стоящих перед ним целей и задач, покрытия расходов.
Исходя из вышесказанного, можно сделать вывод о том, что с течением времени страны часто вынуждены прибегать к такому механизму привлечения дополнительных денежных средств, как кредит, для финансирования не только непредвиденных, но и текущих затрат. С тем чтобы углубить представление о современных подходах к определению понятия публичного долга и кредита, его месте и роли в экономической и политической жизни государства, нужно коснуться исторического обоснования его изучения, исследовать поэтапное развитие более подробно.
Несмотря на тот факт, что указанные вопросы, а именно рассмотрение места публичного кредита и долга в регулировании экономических процессов, возможность применения кредита в качестве способа привлечения дополнительных средств, анализируются уже на протяжении многих веков, единообразного мнения по некоторым аспектам достигнуть не удалось. В то же время на настоящий момент представляется неоспоримым утверждение, согласно которому публичный кредит является неотъемлемым механизмом финансовой системы любого современного государства, необходимым для достижения сбалансированности бюджета и финансирования возникающих перед страной целей и задач.
Начало подробного изучения института публичного кредита и долга, его составляющих, а также закрепление сделанных на основе проведенного анализа выводов приходится на вторую половину XV в., когда начали появляться первые экономические школы, рассматривающие среди прочих аспектов и вопросы, связанные с привлечением либо предоставлением государством средств в форме кредита. Представители различных направлений разработали ряд подходов к анализу теории указанного института. При изучении работ научных школ XV–XVIII вв. прослеживается наличие различий в общих подходах к рассмотрению публичного кредита, необходимости и допустимости его применения, а также роли в экономической жизни общества. Несмотря на то что в рассматриваемый период большая часть теоретиков придерживалась мнения, согласно которому целесообразнее использовать такие финансовые инструменты, как налогообложение, ценовая политика, денежная эмиссия в целях регулирования экономических процессов государства, некоторые из них выступали в поддержку использования наряду с указанными инструментами и такого, как кредит. Так, возникшая в XV в. школа меркантилизма8 разработала теорию, согласно которой государство должно активно вмешиваться в хозяйственную жизнь, а также должно иметь своей целью поддержание торгового баланса, развитие промышленности. С целью реализации указанных задач государству необходимо использовать различные финансовые инструменты, в том числе публичный кредит. Представляется, что причиной такого подхода являлось то, что представители рассматриваемой школы видели источник богатства государства во внешней торговле9, именно поэтому придавалось большое значение активному внешнеторговому балансу. Для того чтобы поддерживать внешнеторговый баланс и накапливать денежное богатство, необходима активная деятельность государства. Государство должно посредством системы административных мер и экономической политики, в том числе посредством использования кредита, способствовать притоку в страну и удержанию золота и серебра, которые, по мнению сторонников рассматриваемой школы, представляли собой абсолютную форму богатства и отождествлялись с деньгами. Меркантилисты, например Томас Ман10, полагали, что при аккумулировании в стране богатства в виде драгоценных металлов должно достигаться ее общее благополучие и укрепление финансовой системы.
В рассматриваемый период, а именно в XV–XVIII вв., возникали различные научные течения, вследствие чего не все школы придерживались однообразных взглядов. Даже в рамках школы меркантилизма возникли два направления, а именно ранний меркантилизм (монетаризм) и поздний меркантилизм11, что свидетельствует о постоянном развитии и формировании новых взглядов и представлений в зависимости от предлагаемых концепций, постоянно изменяющихся социально-политических и экономических условий, а также развития законодательства. Наличие различных направлений и школ вызвано постоянным развитием государства. Изначально предложенные идеи становятся неактуальными в новых условиях, что приводит к возникновению иных теорий. Кроме того, ученые рассматривают одни и те же факторы с разных точек зрения, что неизбежно ведет к формированию разнообразных мнений как внутри одного течения, так и между различными школами. Так, например, противоположных с меркантилистами взглядов придерживались представители физиократической школы12. Сторонники данной школы считали целесообразным и выгодным только сельское хозяйство, а любые иные виды деятельности, например промышленное производство, торговлю, перерабатывающие продукты без увеличения их количества, бесполезными. Данное утверждение не являлось в абсолютной степени верным, что было доказано практикой в дальнейшем, поскольку земля (сельское хозяйство) не может рассматриваться в качестве единственного критерия, имеющего значение для функционирования государства; недостаточно обоснованно утверждать, что производство и торговля менее важны, поскольку именно они являются механизмами создания и обмена материальными ценностями, которые позволяют аккумулировать довольно значительные денежные средства, а их развитие и совершенствование позволяют государству получать все больше доходов. Рассматривая сельское хозяйство в качестве наиболее целесообразного источника получения дохода, физиократы полагали, что активное вмешательство государства в регулирование экономики неприемлемо, недопустимо13. В связи с чем неприемлемым считался и выпуск государством займов, так как при их выпуске изымаются финансовые ресурсы из сельскохозяйственного сектора14. С тем чтобы у государства не возникало необходимости в привлечении дополнительных средств в форме кредита, наиболее целесообразным, согласно концепции представителей рассматриваемой школы, является сокращение государственных расходов. То есть с тем чтобы избежать необходимости привлечения дополнительных средств, предлагалось исключить первопричину, а именно добиться того, чтобы размер расходов не превышал размер получаемых доходов, что, в свою очередь, могло обусловить отсутствие потребности в дополнительном финансировании. Представляется, что предложенный способ ограничения и снижения расходов может явиться фактором, в значительной мере тормозящим развитие государства, поскольку при недостаточности средств многие из возникающих задач не могут быть решены, так, например, не могут быть в необходимой степени профинансированы программы по модернизации производства, что приведет к неконкурентоспособности, которая, в свою очередь, негативно скажется на общем состоянии не только экономических, но и социальных показателей. При этом производство является лишь одним из множества примеров, поскольку государству необходимо постоянно совершенствовать и развивать и иные направления, в том числе проводить социальные программы, принимать достаточные меры для обороны страны, соответствовать уровню наиболее развитых стран или стремиться к нему, что неизбежно предполагает наличие достаточного финансирования. Идеи, предложенные представителями физиократической школы в отношении вмешательства государства в регулирование экономики посредством привлечения кредита, были поддержаны учеными иных школ. Аналогичных взглядов придерживались и некоторые сторонники классической политической экономии15. В то же время среди представителей данного направления не было абсолютного единства во взглядах. Некоторые полагали, что использование публичного кредита возможно, но только в самых крайних непредвиденных случаях, в таких как, например, ведение войны. Давид Рикардо занимал более жесткую позицию и считал, что привлечение заемных средств неприемлемо даже в самых крайних случаях, полагая, что в критических ситуациях выгоднее увеличивать налоговое бремя. Подобного рода утверждение представляется спорным, поскольку повышение налогов также имеет ряд отрицательных последствий, в большей мере социальных, и в некоторых ситуациях привлечение государством кредита будет более выгодно и позволит нивелировать указанные негативные последствия.
Противоположных взглядов придерживались представители исторической школы, возникшей в середине XIX в. в Германии, которые рассматривали публичный кредит как необходимый элемент нормального функционирования любого государства. Так, например, Карл Дитцель «держится весьма оптимистического взгляда на государственный кредит и допускает таковой в виде источника обыкновенных государственных доходов»16. Кроме того, он рассматривал публичный кредит как «величайший рычаг мощного народнохозяйственного прогресса»17. Таким образом, представители исторической школы не только допускали возможность использования кредита, но и рассматривали его в качестве механизма регулирования экономики наряду с такими, как налогообложение и дополнительная эмиссия денег. Как отмечал Лоренц Штейн, публичный кредит – это «необходимый элемент в каждом высокоразвитом государственном хозяйстве»18. Предложенная позиция является актуальной и в настоящее время, поскольку, привлекая дополнительные денежные средства, государство может оказывать непосредственное влияние на экономику страны в целом, финансируя, например, те или иные программы, производство и т. д. Кроме того, особым инструментом выступают государственные и муниципальные ценные бумаги, эмиссия которых также может представлять собой рыночный инструмент регулирования. Как свидетельствует практика, кредит действительно является механизмом, используемым всеми современными развитыми государствами.
Таким образом, в рассматриваемый период наблюдалась разрозненность взглядов относительно возможности и рациональности использования публичного кредита. При этом различие в подходах прослеживалось не только между отдельными школами, но и между представителями одного направления, что было вызвано сложностью, комплексностью и многоаспектностью анализируемого института, отсутствием единой системы норм, регулирующих данный вопрос.
Аналогичная разрозненность взглядов на возможность получения дополнительных средств путем использования внутренних или внешних заимствований наблюдается и в работах представителей экономических школ, образующихся впоследствии.
В период XIX – начала XX в. возникло два направления: марксизм и маржинализм. Представители данных направлений также анализировали привлечение государством средств путем заимствований и представили свое видение данного вопроса. Так, Карл Маркс рассматривал публичные заимствования в тесной связи с налогами, называя государственные займы заранее взятыми налогами или антиципированными налогами. Он отмечал, что «займы позволяют правительству покрывать чрезмерные расходы таким образом, что налогоплательщик не чувствует сразу всей тяжести последних, но те же займы требуют в конце концов повышения налогов»19. Таким образом, согласно данной позиции, увеличение публичного долга влечет за собой повышение налогов, поскольку государству необходимы средства как для погашения основной части долга, так и начисленных на нее процентов, т. е. чем больше сумма займа, тем большую сумму государству необходимо погасить, что, в свою очередь, ведет к большему налоговому бремени. Предложенный тезис был поддержан и развит известным немецким экономистом и статистом Карлом Давидом Генрихом Рау, который в своем труде «Основные начала финансовой науки»20 отмечал, что, делая долги, государство переносит всю тяжесть их дальнейшего погашения на будущие поколения. В данном случае кредит, привлекаемый государством, также рассматривается в тесной связи с налогообложением. Интересно отметить, что Ф. А. Брокгауз, И. А. Ефрон тоже определяют долгосрочный публичный кредит как «антиципацию», т. е. израсходование вперед налогов будущих сметных периодов. Очевидно, что данное положение аналогично идеям, предложенным К. Марксом и К. Д. Г. Рау. Несомненно, привлечение государством кредита и проводимая им налоговая политика не могут рассматриваться обособленно друг от друга, но представляется, что утверждение прямой зависимости повышения налогового бремени от размера привлеченных средств не всегда является в полной мере корректным, поскольку не каждый раз при получении займа будут увеличиваться налоги. Налоговые поступления не являются единственным источником погашения кредита и начисленных процентов, но, несомненно, составляют один из важнейших ресурсов для выплаты займа.