Правовое обеспечение системы государственного жилищного надзора в Российской Федерации. Монография

В связи с этим возникает обоснованный вопрос о соотношении указанных норм. Эти нормы регулируют одни и те же отношения, или речь идет о разных вещах. Регулируется ли систематическое наблюдение за исполнением обязательных требований, анализ и прогнозирование состояния исполнения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти и местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности постановлением Правительства РФ № 215 «Об утверждении правил подготовки докладов об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора)»?

Анализ текста постановления Правительства РФ № 215 позволяет сделать вывод, что систематическое наблюдение за исполнением обязательных требований, анализ и прогнозирование состояния исполнения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности есть не что иное, как реализация обязанности органов государственного и муниципального жилищного контроля (надзора) по организации и проведению мониторинга эффективности государственного, муниципального жилищного контроля (надзора), указанной в п. 4 ч. 2 ст. 4, 5 и п. 3 ч. 3 ст. 6 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Но эта связь никак не прослеживается в Положении о государственном жилищном надзоре. Принятие отдельного постановления Правительства РФ по осуществлению деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности представляется нелогичным. Норм, посвященных данному вопросу в Положении о государственном жилищном надзоре, явно недостаточно. Поэтому в Положение о государственном жилищном надзоре необходимо внести ясность, сделав ссылку на постановление Правительства РФ № 215 «Об утверждении правил подготовки докладов об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора)».

В) Правовой статус органов государственного жилищного надзора

К сожалению, в Положении о государственном жилищном надзоре отсутствует четкая формулировка определения органов государственного жилищного контроля (надзора) субъектов Российской Федерации, сферы их контроля (надзора), их статус. Справедливости ради необходимо отметить, что данные вопросы не отрегулированы и в ЖК РФ.

Также надо учитывать, что контроль за порядком и условиями заключения договоров управления многоквартирными домами (п. 11 Положения о государственном жилищном надзоре) предполагает контроль за соблюдением порядка и правил проведения открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом. Но последние контрольные функции возложены на Федеральную антимонопольную службу РФ. Поэтому фактическое параллельное возложение Положением этого полномочия на органы государственного жилищного контроля (надзора) недопустимо.

Концептуально в целях исключения избыточного администрирования в экономике недопустимо возлагать на органы государственного жилищного надзора контроль за соблюдением порядка отбора (привлечения) ТСЖ или управляющей компанией подрядных организаций на обслуживание и капитальный ремонт многоквартирных домов с использованием бюджетных средств и средств населения, а также средств, предоставляемых в соответствии с Федеральным законом № 185-ФЗ «О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»30. Это сфера финансового контроля. В любом случае без внесения изменений в соответствующие федеральные законы такие новеллы в Положении о государственном жилищном надзоре недопустимы.

С учетом нормы ч. 6 ст. 46 ЖК РФ, предусматривающей возможность судебного оспаривания заинтересованным лицом решений общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме, нецелесообразно косвенно включать в Положение о государственном жилищном надзоре в предмет надзорной деятельности органов государственного жилищного надзора контроль за соблюдением порядка проведения общих собраний собственников помещений в многоквартирных домах при создании ТСЖ (включая новостройки), передачей функций по управлению многоквартирным домом управляющей компании, заменой управляющей организации.

Г) Порядок осуществления государственного жилищного надзора

В целом механизм наделения полномочиями органов государственного жилищного надзора, прописанный в Положении о государственном жилищном надзоре, не соответствует ст. 55 Конституции РФ и ст. 1 Гражданского кодекса РФ (далее – ГК РФ). С позиции гарантий прав на осуществление предпринимательской деятельности важно подчеркнуть, что Пленум Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ в постановлении от 11 июля 1996 г. «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» отметили необходимость учитывать, что в силу ст. 55 Конституции РФ и ст. 1 ГК РФ ограничение гражданских прав допустимо лишь на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Иные нормативные правовые акты не могут содержать в себе таких ограничений. В п. 4 Положения о государственном жилищном надзоре указано, что государственный жилищный надзор осуществляется уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, с учетом требований, предусмотренных настоящим Положением. Далее из п. 5 Положения следует, что порядок осуществления государственного жилищного надзора в том числе включает полномочия и функции органа государственного жилищного надзора. Таким образом, полномочия органов государственного жилищного надзора будут определяться исключительно региональным законодательством.

Необходимо учитывать, что, несмотря на то что органы государственного жилищного контроля (надзора) субъектов РФ являются исполнительными органами государственной власти субъектов РФ специальной компетенции, осуществляющими исполнительно-распорядительные и контрольные полномочия и функции на территории субъекта РФ в сфере государственного жилищного контроля (надзора), они не могут нарушать полномочия собственников помещений в многоквартирном доме по принятию решений на общих собраниях. В частности, в Положении о государственном жилищном надзоре не должно быть таких контрольных функций, как контроль за соблюдением порядка формирования платы граждан за жилищные услуги по решению общего собрания собственников многоквартирного дома (формирование платы граждан на содержание, текущую эксплуатацию, капитальный ремонт многоквартирного дома). Это будет ставить под сомнение правомочность собственников помещений в многоквартирном доме принимать решения на их общих собраниях. В Положении не должно содержаться норм, необоснованно расширяющих круг публично властных отношений за счет сужения сферы гражданско-правовых отношений.

Также не совсем понятна обоснованность нормы п. 6 Положения о государственном жилищном надзоре о передаче отдельных полномочий по государственному жилищному надзору органам местного самоуправления. Статья 20 ЖК РФ четко определяет границы государственного жилищного надзора и муниципального жилищного контроля. Возможность передачи функций государственного жилищного надзора органам местного самоуправления законом не предусмотрена. В любом случае основания и порядок передачи функций государственного жилищного надзора органам местного самоуправления, какие именно функции (полномочия) государственного жилищного надзора могут быть переданы органам местного самоуправления, должны быть отрегулированы федеральным законодательством.

Д) Полномочия государственного жилищного инспектора

Права государственного и муниципального жилищного инспектора определены в ч. 5 ст. 20 ЖК РФ и носят исчерпывающий характер, что подтверждается нормой п. 7 Положения о государственном жилищном надзоре. В связи с этим представляется необоснованным подп. «г» п. 5 с учетом п. 4 Положения о государственном жилищном надзоре, исходя из которых высшие исполнительные органы государственной власти субъекта РФ могут наделять государственного жилищного инспектора дополнительными полномочиями. Данную формулировку необходимо исключить из подп. «г».

Вызывает сомнения формулировка п. 7 Положения о государственном жилищном надзоре со ссылкой на ст. 16–18 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», поскольку на государственный и муниципальный жилищный контроль (надзор) полностью распространяется действие этого закона с учетом положений ч. 4 ст. 1 данного закона: «Особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами…». В частности, такие особенности может устанавливать Жилищный кодекс РФ.

Е) Мероприятия по государственному жилищному надзору

В соответствии со ст. 8 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» юридические лица, индивидуальные предприниматели обязаны уведомить о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности уполномоченный или уполномоченные в соответствующей сфере деятельности орган (органы) государственного контроля (надзора). В частности, такая обязанность по уведомлению относится к таким видам деятельности в жилищной сфере, как управление многоквартирными домами и оказание услуг и (или) выполнение работ по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирных домах.

Постановлением Правительства РФ от 16.07.2009 № 584 «Об уведомительном порядке начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности» управление многоквартирными домами и оказание услуг и (или) выполнение работ по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирных домах указаны в перечне работ и услуг в составе отдельных видов предпринимательской деятельности, о начале осуществления которых юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем представляется уведомление.

В Положении о государственном жилищном надзоре отсутствуют необходимые разъяснения о том, в какой именно орган государственного и (или) муниципального жилищного контроля (надзора) подаются соответствующие уведомления. В Положении о государственном жилищном надзоре необходимо дать отдельное разъяснение о том, что сформулированные в ст. 8 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и соответственно в постановлении Правительства РФ «Об уведомительном порядке начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности» виды деятельности по управлению многоквартирными домами, оказанию услуг и (или) выполнению работ по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирных домах подпадают под государственный жилищный надзор, а не под муниципальный жилищный контроль. Соответственно органом, которому необходимо подавать уведомление, является орган государственного жилищного надзора субъекта РФ.

В Положении о государственном жилищном надзоре необходимо сделать ссылку на постановление Правительства РФ от 30.06.2010 № 489 «Об утверждении Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». Предписаний п. 16 Положения о государственном жилищном надзоре явно недостаточно хотя бы потому, что они касаются только органов государственного жилищного надзора, а в постановлении Правительства РФ «Об утверждении Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» речь идет в том числе и о муниципальных органах жилищного контроля.

Ж) Предмет проверок в рамках государственного жилищного надзора

Положение о государственном жилищном надзоре должно четко следовать формулировкам ст. 20 ЖК РФ. Так, в ст. 20 ЖК РФ в предмет контроля включен только контроль за соответствием качества, объема и порядка предоставления коммунальных услуг установленным требованиям. В п. 11 Положения о государственном жилищном надзоре необходимо отразить контроль не за соблюдением порядка формирования платы граждан за коммунальные услуги, а контроль правильности расчета размера платы в соответствии с правилами предоставления, приостановки и ограничения предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных и жилых домах. Расчет платы за коммунальные услуги производится только по установленным Правительством РФ формулам, тарифам.

В Положении о государственном жилищном надзоре нужно установить общий порядок выявления виновных в нарушениях установленных требований, что сделает более эффективным на практике решение вопроса об административной ответственности лиц, виновных в неисполнении предписаний органов государственного жилищного контроля.

Вполне допустимо в Положении о государственном жилищном надзоре предусмотреть необходимость проведения определенной процедуры регистрации/аккредитации, ведения сводного реестра субъектов хозяйственной деятельности, выполняющих работы в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Но для этого необходимо тщательно продумать эту процедуру и внести соответствующие изменения в федеральный закон, в том числе Жилищный кодекс РФ.

Необходимо больше предоставлять самим гражданам функций по контролю, развивать общественный контроль, упрощать процедуры административной и судебной защиты прав граждан в жилищной сфере.

Глава 2

Органы государственной власти и местного самоуправления, осуществляющие надзорные и контрольные функции в жилищной сфере

2.1. Предмет надзорной и контрольной деятельности

Жилищное законодательство основывается на необходимости обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления контроля и надзора за:

– безопасностью жилого помещения (ст. 1 ЖК РФ). К этому можно отнести определение оснований и порядка признания жилых помещений непригодными для проживания (ст. 12 ЖК РФ);

– обеспечением сохранности жилищного фонда и использованием жилых помещений по назначению (ст. 1 и ст. 30 ЖК РФ). Предусматривается своевременное проведение капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах за счет взносов собственников помещений в таких домах на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирных домах и за счет предоставления бюджетных средств и иных, не запрещенных законом источников финансирования (ст. 2 и ст. 65 ЖК РФ). Важно контролировать обеспечение установления необходимости проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме (ст. 12 ЖК РФ);

– тем, чтобы осуществление жилищных прав и исполнение вытекающих из жилищных отношений обязанностей не нарушали права, свободы и законные интересы других граждан (ст. 2, 30 и ст. 35 ЖК РФ). К этому можно добавить соблюдение запрета на размещение в жилых помещениях промышленных производств (ст. 17 ЖК РФ);

– соблюдением установленных требований к жилым помещениям, их содержанием, содержанием общего имущества собственников помещений в многоквартирных домах (ст. 12 и 35 ЖК РФ);

– соблюдением условий и порядка переустройства и перепланировки жилых помещений (ст. 12 ЖК РФ);

– соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства (ст. 12 ЖК РФ);

– соблюдением правил пожарной безопасности (ст. 17 ЖК РФ);

– соблюдением порядка формирования фондов капитального ремонта, созданием и деятельностью юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих управление многоквартирными домами, оказывающих услуги и (или) выполняющих работы по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирных домах, предоставлению коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домах, специализированных некоммерческих организаций, которые осуществляют деятельность, направленную на обеспечение проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, требований энергетической эффективности и оснащенности помещений многоквартирных домов и жилых домов приборами учета используемых энергетических ресурсов (ст. 20 ЖК РФ);

– выполнением мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности в отношении общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме (ст. 39 ЖК РФ);

– соблюдением порядка ведения органом местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях (ст. 52, 54 и 56 ЖК РФ) и порядка предоставления жилого помещения по договору социального найма (ст. 49 и 57 ЖК РФ);

– качеством предоставляемых необходимых коммунальных услуг (ст. 156 ЖК РФ);

– соблюдением исполнения наймодателем жилого помещения по договору социального найма своих обязанностей, предусмотренных жилищным законодательством и договором социального найма жилого помещения (ст. 66 ЖК РФ);

– соблюдением порядка вселения нанимателем жилого помещения по договору социального найма граждан в качестве проживающих совместно с ним членов своей семьи (ст. 70 ЖК РФ);

– соблюдением порядка обмена жилых помещений, занимаемых по договору социального найма (ст. 73 и 74 ЖК РФ);

– соблюдением порядка вселения нанимателем жилого помещения по договору социального найма поднанимателей и временных жильцов;

– правил вселения и проживания в жилых помещениях специализированного жилого фонда (ст. 95–97, 98.1 и 106 ЖК РФ);

– соответствием должностных лиц жилищного кооператива требованиям, предъявляемым к ним (ст. 116.1 ЖК РФ);

– обеспечением свободного доступа управляющей организации к информации об основных показателях ее финансово-хозяйственной деятельности, об оказываемых услугах и о выполняемых работах по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме, о порядке и об условиях их оказания и выполнения, об их стоимости, о ценах (тарифах) на ресурсы, необходимые для предоставления коммунальных услуг в соответствии со стандартом раскрытия информации, утвержденным Правительством РФ (ст. 161 ЖК РФ, постановление Правительства РФ от 23.09.2010 № 731 «Об утверждении стандарта раскрытия информации организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами», постановление Правительства РФ от 21.10.2011 № 850 «О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном утверждать порядок осуществления уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ контроля за соблюдением стандарта раскрытия информации организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами»; приказ Министерства регионального развития РФ от 24.11.2011 № 543 «Об определении официального сайта в сети Интернет, предназначенного для раскрытия информации организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами»; приказ Министерства регионального развития РФ от 09.04.2012 № 162 «Об утверждении порядка осуществления уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ контроля за соблюдением стандарта раскрытия информации организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами»);

– обеспечением равных условий для деятельности управляющих организаций независимо от организационно-правовых форм (ст. 165 ЖК РФ);

– своевременностью и качеством проведения капитального ремонта многоквартирного дома (ст. 166 ЖК РФ);

– за целевым расходованием денежных средств, сформированных за счет взносов на капитальный ремонт, и обеспечением сохранности этих средств (ст. 167, 170, 172 ЖК РФ);

– надлежащим исполнением региональным оператором обязательств перед собственниками помещений в многоквартирных домах (ст. 178, 186, 188 ЖК РФ).

Так, к примеру, концентрация вредных веществ в воздухе жилого помещения не должна превышать предельно допустимых концентраций для атмосферного воздуха населенных мест, установленных в действующих нормативных правовых актах. При этом оценка соответствия жилого помещения требованиям, которым оно должно отвечать, проводится по величине предельно допустимых концентраций наиболее гигиенически значимых веществ, загрязняющих воздушную среду помещений, таких как оксид азота, аммиак, ацетальдегид, бензол, бутилацетат, диэтиламин, 1,2-дихлорэтан, ксилол, ртуть, свинец и его неорганические соединения, сероводород, стирол, толуол, оксид углерода, фенол, формальдегид, диметилфталат, этилацетат и этилбензол31.

Основанием для признания жилого помещения непригодным для проживания является наличие выявленных вредных факторов среды обитания человека, которые не позволяют обеспечить безопасность жизни и здоровья граждан вследствие ухудшения в связи с физическим износом в процессе эксплуатации здания и изменения окружающей среды и параметров микроклимата жилого помещения, не позволяющих обеспечить соблюдение необходимых санитарно-эпидемиологических требований и гигиенических нормативов в части содержания потенциально опасных для человека химических и биологических веществ и качества атмосферного воздуха.

Жилые помещения, расположенные в домах, имеющих деформации фундаментов, стен, несущих конструкций и значительную степень биологического повреждения элементов деревянных конструкций, которые свидетельствуют об исчерпании несущей способности и опасности обрушения, являются непригодными для проживания вследствие признания многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции32.

Многоквартирные дома признаются аварийными и подлежащими сносу, если существует опасность для пребывания жителей и сохранности инженерного оборудования при повреждении жилых помещений, расположенных в многоквартирных домах в результате взрывов, аварий, пожаров, землетрясений, неравномерной просадки грунтов, а также в результате других сложных геологических явлений33.

Инженерные системы (вентиляция, отопление, водоснабжение, водоотведение, лифты и др.), оборудование и механизмы, находящиеся в жилых помещениях, а также входящие в состав общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, должны соответствовать требованиям санитарно-эпидемиологической безопасности. Устройство вентиляционной системы жилых помещений должно исключать поступление воздуха из одной квартиры в другую. Не допускается объединение вентиляционных каналов кухонь и санитарных узлов (вспомогательных помещений) с жилыми комнатами34.

Переоборудование и перепланировка жилых домов и квартир (комнат), ведущие к нарушению прочности или разрушению несущих конструкций здания, нарушению в работе инженерных систем и (или) установленного на нем оборудования, ухудшению сохранности и внешнего вида фасадов, нарушению противопожарных устройств, не допускаются35.

Учитывая, что жилищный фонд включает сложные инженерные системы, которые требуют определенного порядка их обслуживания и эксплуатации, то и эта деятельность требует внешнего контроля. Техническое обслуживание жилищного фонда включает работы по контролю за его состоянием, поддержанию в исправности, работоспособности, наладке и регулированию инженерных систем и т. д. Контроль за техническим состоянием следует осуществлять путем проведения плановых и внеплановых осмотров36.

Предметом органов строительного надзора является исследование признаков неравномерных осадок фундаментов, что предусматривает необходимость осмотра зданий, установления маяков на трещины и принятие мер по выявлению причин деформации и их устранению. В Правилах установлено, что такие мероприятия должны проводиться на основании договора со специализированными организациями37.

Перед началом отопительного сезона комиссия в составе представителей специализированной организации газового хозяйства, организации по обслуживанию жилищного фонда и представителя пожарного надзора по очистке труб проверяет газовые отопительные печи и их оборудование, а также дымоходы и трубы38.