Правовое обеспечение системы государственного жилищного надзора в Российской Федерации. Монография

Видимо, следует ожидать дальнейшего распространения нарушений органами административной юрисдикции, обусловленное нестабильностью законодательства, затрудняющей практическую реализацию норм Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ). В течение шести лет было принято 92 федеральных закона, которыми внесено свыше 1,5 тыс. изменений и дополнений в законодательство об административных правонарушениях (только за 2007 г. принято 20 законов, повлекших более 900 дополнений и изменений), что может негативно отразиться на правах и законных интересах широкого круга лиц, на стабильности практики применения норм КоАП РФ.

В статье «Административно-правовое регулирование в сфере жилищно-коммунального хозяйства, проблемы и пути их решения»17 отмечается ухудшение технического и финансового положения в сфере жилищно-коммунального хозяйства, связанное с высокой степенью износа основных фондов, тяжелой финансовой ситуацией на предприятиях ЖКХ.

Автор статьи отмечает динамику правонарушений, выявленных государственной жилищной инспекцией. Статистика административной юрисдикционной деятельности свидетельствует о том, что жилищный фонд остро нуждается в ремонте и все более ветшает, наблюдается постоянное снижение качества оказываемых коммунальных услуг, не контролируются обоснованность и достоверность установления тарифов на жилищно-коммунальные услуги, не проводится экспертиза их экономической обоснованности, не осуществляется конкурсный отбор организаций на выполнение работ по оказанию данных услуг населению.

В статье отмечается постоянный рост правонарушений в сфере ЖКХ и в связи с этим утверждается, что функции государственного контроля, осуществляемого в сфере ЖКХ, требуют усиления их правовой регламентации и совершенствования юрисдикционной деятельности государственных органов.

Автор обращает внимание на отсутствие ряда необходимых норм в законодательстве, в том числе регулирующих порядок организации управления в сфере ЖКХ, обеспечивающих нормативно-правовое сопровождение реформы, механизм ее реализации, что, по его мнению, приводит к различным нарушениям в виде несоблюдения федеральных стандартов, превышения роста стоимости жилищно-коммунальных услуг, неустойчивого функционирования системы ЖКХ и т. д.

В статье делается вывод о необходимости координации деятельности субъектов Российской Федерации по проведению реформы в сфере ЖКХ и комплексного подхода к построению правовой базы, регулирующей отношения в сфере ЖКХ. Для решения проблемы предлагается внести необходимые изменения и дополнения в действующее законодательство, в частности в ЖК РФ, КоАП РФ, а также в отраслевое законодательство.

На основе анализа положений о структурных подразделениях администраций субъектов Федерации, выполняющих функции ЖКХ, в статье делается вывод о том, что практически у всех субъектов Федерации в компетенционных актах отсутствуют цели, недостаточно полно и четко определены задачи и функции органов управления, наблюдается подмена этих терминов, имеют место значительные расхождения в формулировках как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации.

Очевидно, что в структуре и функциях органов управления ЖКХ на региональном уровне необходима определенная общая система, отражающаяся в общих подходах к построению положений об органах исполнительной власти и четком разграничении их функций.

И. Кушелевский в статье «Правовые основы осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля и гарантии соблюдения прав субъектов малого и среднего предпринимательства» отмечает, что возложение на должностных лиц прокуратуры обязанности по осуществлению постоянного мониторинга в сфере соблюдения прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности и обеспечению действенного надзора за законностью правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и государственных контролирующих органов, обеспечению безусловного соблюдения требований Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» не устраняет другие виды надзора и контроля, в частности, самих хозяйствующих субъектов, которые, наряду с иными субъектами гражданских прав и обязанностей, должны соблюдать законодательно установленные правила и вести свою деятельность, не нарушая прав и законных интересов других предпринимателей, граждан, общества и государства.

В журнале «Административное право» опубликована статья, посвященная преступлениям в сфере жилищно-коммунального хозяйства18.

Наиболее распространенными преступлениями в сфере ЖКХ являются хищения денежных средств, выделенных из федерального или местного бюджета для проведения капитального ремонта жилых домов, различных коммуникаций, котельных и т. д., в том числе путем завышения объемов выполненных работ. Довольно часто совершаются преступления, связанные с завышением сотрудниками ТСЖ сумм, требуемых с собственников жилья в счет оплаты коммунальных услуг, и присвоением поступивших денежных средств.

В статье Е. В. Япрынцева19 дается анализ составов административных правонарушений в сфере жилищно-коммунального хозяйства, которые закреплены в десяти статьях КоАП РФ20, относящихся к шести различным главам КоАП РФ.

Отдельно выделяются составы административных правонарушений, введенные в КоАП РФ РФ после принятия Федерального закона от 23.11.2009 № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»21 и постановление Правительства РФ от 23.09.2010 № 731 «Об утверждении стандарта раскрытия информации организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами»22.

Автор делает вывод о формировании самостоятельного субинститута правовых норм, регулирующих административно-деликтные отношения в сфере жилищно-коммунального законодательства.

Однако правоприменительная практика по всем вышеуказанным статьям в разных регионах складывается неоднозначно, что вынуждает вышестоящие судебные инстанции, включая Президиумы Верховного и Высшего Арбитражного Судов РФ, отменять принятые решения и формировать единообразие в этой сфере деятельности.

Б. И. Шалыгин23 отмечает активную роль прокуратуры в соблюдении законности субъектами жилищных отношений. По его мнению, работники прокуратуры чаще, чем другие субъекты надзора и контроля, реагировали на правонарушения в сфере оказания жилищно-коммунальных услуг населению.

Автор Т. Д. Садовская в статье «Правовые, теоретические и практические основы государственного контроля и надзора»24 подводит промежуточные итоги реализации положений Концепции административной реформы; она отмечает, что многие из них до настоящего времени так и не реализованы. В статье предлагается разграничить функции по контролю и надзору и унифицировать в этой части терминологию законодательных и других нормативных актов. Для этого автор считает необходимым надзор сосредоточить в государственных органах, а контроль рассматривать в качестве функции по проведению испытаний, измерений, экспертиз, осуществляемых субъектами рынка, аккредитованными в органах исполнительной власти в установленном порядке. Однако функции по контролю и надзору не разграничены, и не унифицирована в этой части терминология законодательных и других нормативных актов. Кроме того, четко не разграничены объекты контроля (надзора), предметы ведения и полномочия в сфере контроля и надзора федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления; многие виды государственного контроля и надзора не попали под действия закона.

В статье В. Р. Галиева25 делается вывод о том, что в настоящее время не произошло четкого разграничения полномочий между органами государственного и муниципального надзора (контроля). По мнению автора, надзорные и контролирующие органы в жилищной сфере наделены смежными полномочиями. И в конце статьи В. Р. Галиев приходит к заключению: эффективность функционирования системы муниципального жилищного контроля будет зависеть от грамотного, четкого и последовательного нормативно-правового регулирования их деятельности.

Некоторые авторы, анализируя содержание ст. 20 ЖК РФ, обоснованно считают, что ее содержание суживает круг органов государственного надзора в жилищной сфере, хотя их деятельность имеет важное значение для защиты прав граждан. В частности, А. И. Шехтер26 анализирует деятельность органов Роспотребнадзора. Автор приходит к обоснованному выводу, что полномочия органов государственного и муниципального жилищного надзора (жилищных инспекций) сами по себе не заменяют и не ограничивают соответствующие полномочия территориальных органов Роспотребнадзора по осуществлению в жилищной сфере федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора и федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей, как это предусмотрено в ст. 40 Закона РФ от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей»27 (далее – Закон о защите прав потребителей).

Е. В. Токарева28 поднимает вопрос о расширении субъектов надзора и контроля в жилищной сфере, по сравнению с тем, как это закреплено в ст. 20 ЖК РФ. По ее мнению, необходимо устранить пробел, связанный с отсутствием положения о государственном контроле за финансовой деятельностью ТСЖ.

А. Б. Рыжов29 в своей статье анализирует роль регистрирующих органов в осуществлении государственного надзора и контроля за деятельностью товарищества собственников жилья (далее – ТСЖ). В частности, по его мнению, контроль за их деятельностью осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в сфере регистрации некоммерческих организаций в соответствии со ст. 32 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» Федеральной регистрационной службой (далее – Росрегистрация).

Автор статьи отмечает, что государственная регистрация организаций является одним из важнейших элементов государственного контроля за их деятельностью. По убеждению автора, перемены такого рода, как передача в сравнительно короткий период функции государственной регистрации ТСЖ от Федеральной налоговой службы к Федеральной регистрационной службе и затем обратно Федеральной налоговой службе, негативно воздействуют на мотивацию сотрудников обоих ведомств, снижают эффективность деятельности государственных органов.

1.3. Пробелы и коллизии в правовом обеспечении надзорной деятельности в Российской Федерации

В настоящее время государственный жилищный надзор проходит этап активного совершенствования. Правовая основа осуществления надзорной деятельности в жилищной сфере находится в стадии формирования, пока отсутствует четкость и полнота правового обеспечения жилищного надзора. Учитывая, что надзорная деятельность в жилищной сфере носит комплексный межотраслевой характер, требуется совершенствование правового регулирования самых различных аспектов надзорной деятельности.

При осуществлении жилищного надзора должен соблюдаться разумный баланс публичных и частных интересов, поскольку в жилищной сфере, которая является не только важным экономическим сектором, но важной социальной основой реализации основных прав граждан, среди которых фундаментальным является право на жилое помещение.

В 2011 г. были внесены существенные изменения в ст. 20 ЖК РФ, которая содержит базовые нормы, регулирующие государственный жилищный надзор. В соответствии с данной статьей 11 июня 2013 г. было принято постановление Правительства РФ № 493 «О государственном жилищном надзоре», которым утверждено Положение о государственном жилищном надзоре (далее – Положение).

Представляется, что федеральные нормативные правовые акты, регламентирующие надзорную деятельность государственных органов в жилищной сфере, целесообразно проанализировать на предмет выявления пробелов и коллизий в правовом регулировании этой деятельности по следующим направлениям:

А) задачи и предмет надзора;

Б) средства осуществления государственного жилищного надзора;

В) правовой статус органов государственного жилищного надзора;

Г) порядок осуществления государственного жилищного надзора;

Д) полномочия государственного жилищного инспектора;

Е) мероприятия по государственному жилищному надзору;

Ж) предмет проверок в рамках государственного жилищного надзора.

Итак, проанализируем федеральное законодательство о надзорной деятельности государственных органов в жилищной сфере по указанным направлениям.

А) Задачи и предмет государственного жилищного надзора

Предмету государственного жилищного надзора закон уделяет особое внимание. Предметом надзора является то, за чем следят государственные органы власти и на что направлена их деятельность по осуществлению надзорных мероприятий.

Правильное определение предмета надзора имеет большое юридическое значение. Принципы защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного, муниципального контроля (надзора) указаны в ст. 3 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»:

– проведение проверок возможно только в соответствии с полномочиями органа государственного контроля (надзора), их должностных лиц;

– недопустимость проводимых в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора) проверок исполнения одних и тех же обязательных требований.

В соответствии со ст. 15 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» к ограничениям при проведении проверки относятся границы полномочий надзорных органов и предмета проверки.

Предмет государственного жилищного надзора носит концептуальное значение, позволяющее:

а) правильно определить полномочия органов государственного жилищного надзора и муниципального контроля;

б) упорядочить различные виды государственного, муниципального контроля (надзора);

в) отделить проверки одного органа надзора от другого, чтобы избежать необоснованных многократных проверок по одному и тому же предмету.

Несмотря на важность предмета государственного жилищного надзора в законодательстве отсутствует его понятие. Статьи 9 «Организация и проведение плановой проверки» и 10 «Организация и проведение внеплановой проверки» Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» содержат понятие предмета проверки.

Очевидно, что понятия предмет надзора и предмет проверки связаны друг с другом как общее и частное. В соответствии со ст. 2 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» государственный контроль (надзор) представляет собой деятельность уполномоченных органов власти. Действия должностных лиц в отношении контролируемого юридического лица, индивидуального предпринимателя представляют собой мероприятия по контролю. Проверка же рассматривается как совокупность мероприятий по контролю для оценки соответствия деятельности контролируемого лица обязательным требованиям. В ст. 9 и 10 данного Закона раскрывается сущность предмета проверки – соблюдение в процессе осуществления деятельности обязательных требований.

Любая деятельность, включая деятельность уполномоченных органов власти по осуществлению государственного контроля (надзора), носит системный, постоянный, целенаправленный характер. Без определения предмета государственного жилищного надзора невозможно обозначить компетенцию соответствующего органа государственной власти и разграничить ее с компетенцией других государственных органов. Анализ содержащихся в законодательстве понятий, характеризующих деятельность органов власти по контролю, проверки позволяют сделать однозначный вывод о необходимости формулирования в законе самостоятельного понятия предмета государственного жилищного надзора и муниципального жилищного контроля.

Предмет государственного жилищного надзора раскрывается в законодательстве через определение сущности самого надзора. Так, в ч. 1 ст. 20 ЖК РФ дается понятие государственного жилищного надзора и муниципального жилищного контроля через перечисление видов обязательных требований, соблюдение которых контролируется. По сути это и есть предмет государственного и муниципального жилищного контроля (надзора). Фактически предмет надзора формулируется в Положении о государственном жилищном надзоре через определение задач государственного жилищного надзора (п. 2 Положения). В п. 11 Положения предмет надзора раскрывается через определение предмета проверок, который, однако, в полной мере не коррелируется с задачами надзора, указанными в п. 2 Положения, и определением самого государственного жилищного надзора, содержащимся в ч. 1 ст. 20 ЖК РФ.

Согласно требованиям ч. 1 ст. 20 ЖК РФ предметом государственного жилищного надзора и муниципального жилищного контроля является предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами установленных в соответствии с жилищным законодательством, законодательством об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности обязательных требований к:

– использованию и сохранности жилищного фонда независимо от его форм собственности, в том числе требований к жилым помещениям, их использованию и содержанию;

– использованию и содержанию общего имущества собственников помещений в многоквартирных домах;

– формированию фондов капитального ремонта;

– созданию и деятельности региональных операторов: юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих управление многоквартирными домами, оказывающих услуги и (или) выполняющих работы по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирных домах, предоставлению коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домах, специализированных некоммерческих организаций, которые осуществляют деятельность, направленную на обеспечение проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах;

– энергетической эффективности и оснащенности помещений многоквартирных домов и жилых домов приборами учета используемых энергетических ресурсов.

Таким образом, в соответствии со ст. 20 ЖК РФ предметом государственного контроля должна быть не деятельность собственников помещений в многоквартирном доме и создаваемых или привлекаемых ими в рамках реализации выбранного способа управления многоквартирным домом лиц (в частности, управляющих компаний, товариществ собственников жилья, подрядных организаций), а результат такой деятельности, состояние жилых помещений и общего имущества в многоквартирных домах.

Положение, помимо предмета государственного жилищного контроля (надзора), соответствующего норме ч. 1 ст. 20 ЖК РФ, должно содержать формулировку, согласующуюся со всеми законодательно установленными требованиями к предмету государственного жилищного контроля (надзора). В частности, в Положении в числе возможных субъектов ответственности должны быть указаны Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, которые имеют в собственности индивидуальные жилые дома, существенную долю жилых и нежилых помещений в многоквартирных домах и приходящуюся на них долю в общем имуществе в многоквартирных домах.

В Положении не отражен весь круг возможных собственников жилых помещений, включая иностранных лиц, лиц без гражданства, соответственно на практике могут возникнуть проблемы осуществления в отношении них мероприятий по государственному жилищному контролю (надзору). При этом Положение концептуально должно учитывать тот факт, что исходя из предписаний ЖК РФ собственники помещений являются главными субъектами управления многоквартирным домом (ст. 161 ЖК РФ), а общее собрание таких собственников является органом управления многоквартирным домом (ч. 1 ст. 44 ЖК РФ).

Необходимо внести в законодательство четкую формулировку предмета государственного жилищного надзора и муниципального контроля.

Предмет надзора надо определить в ст. 20 ЖК РФ. В ч. 1 ст. 20 ЖК РФ следует дать краткое определение государственного жилищного надзора и муниципального контроля с учетом положений ст. 2 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». А в ч. 2 ст. 20 ЖК РФ необходимо перечислить виды обязательных требований в жилищной сфере, определив тем самым предмет государственного жилищного надзора и муниципального контроля. Сложившаяся ситуация, когда предмет государственного жилищного надзора фактически определен в п. 11 Положения о государственном жилищном надзоре, не соответствует ст. 55 Конституции РФ и ст. 1 Гражданского кодекса РФ. Права граждан и организаций могут быть ограничены только федеральным законом.

Представляется, что сущность понятия государственного жилищного надзора должна определяться в нормативных правовых актах, устанавливающих обязательные требования деятельности, за которой осуществляется надзор. Предмет государственного жилищного надзора должен включать конкретные виды обязательных требований, имеющих важное значение для безопасности жизни и здоровья проживающих, прежде всего, в многоквартирных домах, а также в индивидуальных жилых домах.

За основу формулировки нормы о содержании предмета государственного жилищного надзора можно взять положения ч. 1 ст. 20 ЖК РФ, п. 2 и 11 Положения о государственном жилищном надзоре.

В целом в Положении о государственном жилищном надзоре используется термин «гражданин», что не позволяет избежать неопределенности при правоприменении, поскольку двусмысленность данного термина может выражаться в том, что гражданин может быть собственником и нанимателем жилого помещения, членом семьи собственника, нанимателя.

Б) Средства осуществления государственного жилищного надзора

В п. 3 Положения содержится указание на средства государственного жилищного надзора. Очевидно, что нормы Положения прямым образом должны соотноситься с Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», поскольку в ст. 1 данного закона упоминаются отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), и он устанавливает в том числе порядок организации и проведения проверок.

Способы государственного жилищного надзора затрагивают права контролируемых граждан и юридических лиц, поэтому они должны быть первоначально закреплены в федеральном законе. Базовыми по данному вопросу законами являются ЖК РФ и Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». В связи с этим не совсем понятно, о чем идет речь в подп. «в» п. 3 Положения. Указанная в нем формулировка «систематическое наблюдение за исполнением обязательных требований, анализ и прогнозирование состояния исполнения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности» не корреспондируется с положениями Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Такой формулировки нет даже в перечне полномочий федеральных, региональных, местных органов власти, осуществляющих жилищный контроль (надзор) (п. 4 ч. 2 ст. 4, 5 и п. 3 ч. 3 ст. 6 Федерального закона «О защите прав юридических лиц…»). В этих статьях речь идет об организации и проведении мониторинга эффективности контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности, показатели и методика проведения которого утверждаются Правительством Российской Федерации. В частности, 5 апреля 2010 г. было принято постановление Правительства РФ № 215 «Об утверждении правил подготовки докладов об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора)».

Очевидно, что рассматриваемая формулировка взята из определения государственного жилищного надзора, содержащегося в ч. 1 ст. 20 ЖК РФ.