Российский конституционализм

«Ход исторического прогресса неудержим, – писал С. Ю. Витте. – Идея гражданской свободы восторжествует если не путем реформы, то путем революции. Но в последнем случае она возродится из пепла ниспровергнутого тысячелетнего прошлого. Русский бунт, бессмысленный и беспощадный, все сметет, все повергнет в прах. Какой выйдет Россия из беспримерного испытания, – ум отказывается себе представить; ужасы русского бунта могут превзойти все то, что было в истории. Возможное чужестранное вмешательство разорвет страну на части. Попытки осуществить идеалы теоретического социализма – они будут неудачны, но они будут несомненно, – разрушат семью, выражение религиозной культуры, собственность, все основные права».

Идея гражданской свободы, считал С. Ю. Витте, ничего угрожающего бытию государства в себе не заключает. Напротив, последовательно проведенная в законодательство и в жизнь, она вернейшим образом обеспечивает государственное бытие, связывая граждан сознательно-реальной связью.

С. Ю. Витте различал идеалы освободительного движения трех родов: отрицательные – устранение произвола и самовластия подчиненных властей вообще, самовластия фактического и основанного на разнообразных временных и исключительных законоположениях; положительные – определенная законом и обеспеченная от произвольного нарушения свобода вероисповедания, слова, собраний и союзов и личности; равенство в правах всех подданных независимо от национальности и происхождения; формальные – касающиеся государственного устройства как гарантии достижения положительных и отрицательных идеалов.

Идеалы третьего рода получили в господствующем общественном сознании законченную формулировку в слове «конституция», но это слово никакой опасности в действительности не представляет. Он указывал, что и при представительстве с так называемым решающим голосом принцип полноты власти царя сохраняется: ни одно решение представителей не получает силы без санкции монарха, хотя закон о Государственной Думе вовсе не имеет в виду призвать к жизни учреждение, лишенное всяких прав; фактические решения Думы, например по рассмотрению бюджета, могут стать прямо решающими.

С. Ю. Витте не исключал, что русское народное представительство выльется в своеобразные формы, не похожие на существующие в других странах конституции. Государственная власть должна быть готова вступить и на путь конституционный. Это слово не должно пугать и быть под запретом. Государственная власть должна искренне и явно стремиться к благу государства, а не к сохранению той или другой формы.

Логическая неуязвимость системы всеобщего голосования обязывает принять как идеал будущего именно ее, какое бы политическое значение ни получило представительство в России. Практической задачей должно быть создание условий осуществления всеобщего избирательного права.

Являясь сторонником государственного единства, С. Ю. Витте полагал, что этому единству ничуть не противоречит автономия отдельных частей России.

Необходимо обставить дело так, чтобы выборы в Государственную Думу действительно производились свободно и их свободное производство было бы для всех ясно. Для этого нужно, кроме категоричных указаний местным агентам власти, широкое разрешение собраний и снятие стеснений с печати во всем касающемся предвыборной агитации и борьбы. Это поднимет престиж Думы в глазах общества.

С. Ю. Витте предлагал преобразовать Государственный Совет в верховную палату народного представительства, осуществив такое преобразование тем же порядком, которым выработано учреждение Государственной Думы. Он предлагал также органически связать Думу с правительством, поскольку везде, где такая связь существует, она служит вернейшим залогом дружной совместной работы.

17 октября 1905 г. Николаем II под давлением С. Ю. Витте был издан Манифест, которым даровались населению незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов.

Манифест также предусматривал привлечение к участию в Думе тех классов населения, которые совсем лишены избирательных прав, предоставив «дальнейшее развитие начала общего избирательного права вновь установленному законодательному порядку».

Манифест устанавливал как незыблемое правило, чтобы «никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной Думы и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за законностью действий поставленных от Нас властей»[126].

С точки зрения конституционализма в России начала XX в. большой интерес представляют программы демократических партий России.

Например, Программа конституционно-демократической партии, принятая учредительным съездом этой партии в 1905 г.[127], исходит из того, что все российские граждане без различия пола, вероисповедания и национальности равны перед законом. Всякие сословные различия и любые ограничения личных и имущественных прав всех групп населения должны быть отменены.

Программа требовала обеспечить каждому гражданину свободу совести и вероисповедания, право высказывать устно и письменно свои мысли, а также обнародовать их и распространять путем печати или иным способом, право устраивать публичные собрания как в закрытых помещениях, так и под открытым небом для обсуждения всякого рода вопросов, право образовывать союзы и общества, не испрашивая на то разрешения, право петиций как отдельных граждан, так и всякого рода групп, союзов, собраний и т. п., неприкосновенность личности и жилища каждого, свободу передвижения и выезда за границу.

Программа предусматривала полное упразднение цензуры и паспортной системы. «Никто не может быть подвергнут преследованию и наказанию иначе, как на основании закона – судебной властью и установленным законом судом». Программа отвергала всякие чрезвычайные суды.

В Программе указывалось, что все эти права граждан должны быть закреплены в Основном законе Российской империи и обеспечены судебной защитой.

Основной закон должен был гарантировать всем населяющим империю народам помимо полной гражданской и политической равноправности всех граждан право свободного культурного самоопределения, включая свободу употребления родных языков и наречий в публичной жизни, свободу основания и содержания учреждений, имеющих целью сохранение и развитие языка, литературы и культуры каждой народности и т. п. Населению каждой местности должно быть обеспечено получение начального, а по возможности и дальнейшего образования на родном языке.

В разделе Программы, посвященном государственному строю, указывалось, что конституционное устройство России определяется Основным законом. Народные представители должны избираться всеобщей равной прямой и тайной подачей голосов, без различия вероисповедания, национальности и пола. Предполагалось участие народного представительства в осуществлении законодательной власти, в установлении государственной росписи доходов и расходов и в контроле за законностью и целесообразностью действий высшей и низшей администрации. Ни одно постановление, распоряжение, указ, приказ и тому подобный акт, не основанный на постановлении народного представительства, как бы он ни назывался и от кого бы ни исходил, не может иметь силы закона.

Государственная роспись, в которую должны быть внесены все доходы и расходы государства, устанавливалась не более как на один год законодательным порядком, и никакие налоги, пошлины и сборы в пользу государства, а также и государственные займы не могли быть установлены иначе, чем в законодательном порядке.

В Программе указывалось, что членам собрания народных представителей принадлежит право законодательной инициативы, а министры ответственны перед собранием народных представителей, членам которого принадлежит право запроса и интерпелляции.

В разделе Программы, посвященном местному самоуправлению и автономии, указывалось, что местное самоуправление должно быть распространено на все российское государство, а представительство в органах местного самоуправления должно быть основано на всеобщем равном прямом и закрытом голосовании без различия пола, вероисповедания и национальности.

Круг ведомства местного самоуправления должен был простираться на всю область местного управления, включая полицию, за исключением тех отраслей управления, которые в условиях современной государственной жизни необходимо было сосредоточить в руках центральной власти. Деятельность местных представителей центральной власти должна была сводиться к надзору за законностью деятельности органов местного самоуправления, причем окончательное решение по возникающим в этом органе спорам и сомнениям должно было принадлежать судебным учреждениям.

В Программе указывалось, что после установления прав гражданской свободы и правильного представительства с конституционными правилами для всего российского государства должен быть определен правомерный путь в порядке общегосударственного законодательства для установления местной автономии и областных представительных собраний, обладающих правом участия в осуществлении законодательной власти по известным предметам, соответственно потребности населения.

В разделе, посвященном суду, Программа провозгласила отделение судебной власти от административной: несменяемость, независимость, гласность суда и равенство всех перед судом. Ближайшей задачей была названа отмена постановлений, противоречащих началам политической свободы.

Программа содержала ряд других разделов, предусматривающих изменения финансовой и экономической политики, аграрного законодательства, рабочего законодательства, народного просвещения в интересах народа.

11 декабря 1905 г. был издан Указ «Об изменении Положения о выборах в Государственную Думу»[128], имеющий целью привлечение к участию в Думе по возможности тех «классов населения», которые избирательными правами не пользовались. Поступившие в ходе обсуждения проекта предложения о проведении всеобщих выборов были отвергнуты Николаем II, который считал, что идти в этом вопросе вперед слишком большими шагами нельзя. «Сегодня – всеобщее голосование, – отмечал он, – а затем недолго и до демократической республики. Это было бы бессмысленно и преступно».

В Манифесте об изменении учреждения Государственного Совета и о пересмотре учреждения Государственной Думы[129], изданном 20 февраля 1906 г., утверждалось общее правило о том, что со времени созыва Государственного Совета и Государственной Думы закон не может быть принят без одобрения Совета и Думы.

Вместе с тем Манифест предусматривал во время прекращения заседаний Государственной Думы, если этого потребуют чрезвычайные обстоятельства, возможность непосредственного принятия законодательных актов императором по представлению правительства.

Однако такие акты не могли вносить изменений ни в Основные государственные законы, ни в учреждение Государственного Совета или Государственной Думы, ни в постановление о выборах в Совет или Думу. Действие такого рода актов прекращалось, если в Государственную Думу в течение первых двух месяцев после возобновления ее работы не будет внесен соответствующий законопроект, аналогичный принятому императором акту, или если его не примут Государственная Дума или Государственный Совет.

В Манифесте устанавливался порядок работы Государственной Думы и Государственного Совета.

20 февраля 1906 г. был издан Указ «О переустройстве учреждения Государственного Совета»[130], в котором определялся порядок организации Государственного Совета, а также Указ «Об учреждении Государственной Думы», посвященный составу и устройству Думы, ее членам, ведению Думы, а также порядку производства дел в Думе.

В январе 1906 г. Николай II поручил Государственной канцелярии подготовить проект, согласующий содержание действующих Основных законов 1892 г. с Манифестом от 17 октября 1905 г. Окончательная редакция проекта была принята 23 апреля 1906 г.

Основные государственные законы, утвержденные 23 апреля 1906 г., – важный шаг на пути превращения России из феодальной монархии в монархию буржуазную, но шаг противоречивый, получивший неоднозначную оценку. Тем не менее не вызывает сомнения тот факт, что эти Основные законы явились актом конституционного значения[131].

Основные государственные законы устанавливали, что Российское государство едино и нераздельно, а русский язык есть общегосударственный. Императору всероссийскому принадлежит верховная самодержавная власть, а его особа – священна и неприкосновенна. Император осуществляет законодательную власть в единении с Государственным Советом и Государственной Думой.

В них указывалось, что только по инициативе императора могут быть пересмотрены в Государственном Совете и Государственной Думе Основные государственные законы. Он утверждает законы, и без его утверждения никакой закон не может вступить в силу.

В Основных государственных законах устанавливалось, что власть управления во всем ее объеме принадлежит императору в пределах всего Российского государства. В верховном управлении его власть действует непосредственно, во всяком другом управлении – его именем и по его повелениям. От имени императора осуществляется судебная власть установленными законом судами, решения которых приводятся в исполнение именем императора.

Специальная глава Основных законов посвящалась правам и обязанностям российских подданных. К числу обязанностей относилась защита престола и Отечества, плата установленных законом налогов и пошлин, а также отбывание повинности согласно постановлениям закона.

Основные законы запрещали преследование за преступные деяния иначе, как в порядке, определенном законом; содержание под стражей иначе, как только в случаях, определенных законом; привлечение к суду и наказание иначе, как за преступные деяния, предусмотренные действовавшими во время совершения этих деяний уголовными законами, если при этом вновь изданные законы не исключали совершенных виновными деяний из числа преступных.

Основные законы объявляли неприкосновенность жилища, право каждого российского подданного свободно избирать место жительства и занятие, приобретать и отчуждать имущество и беспрепятственно выезжать за пределы государства, неприкосновенность собственности, право подданных устраивать собрания в целях, не противоречащих законам, мирно и без оружия, право каждого устно или письменно высказывать свои мысли, а также распространять их путем печати или иными способами, право образовывать общества и союзы в целях, не противоречащих законам, свободу веры.

В Основных законах указывалось, что Российская империя управляется на твердых основаниях законов, изданных в установленном порядке. Сила законов одинаково обязательна для всех без изъятия российских подданных и для иностранцев. Никакой новый закон не может быть принят без одобрения Государственного Совета и Государственной Думы и введен в действие без утверждения императора. Каждый закон имеет силу только на будущее время, кроме тех случаев, когда в самом законе установлено, что его сила распространяется и на время предшествующее или что он является только подтверждением и разъяснением смысла закона прежнего. Необнародованные во всеобщее сведение законы в действие не вступают. Закон не может быть отменен иначе, как только силою закона. Никто не может оправдываться незнанием закона, если он был обнародован в установленном порядке.

Основные законы содержат главы, посвященные организации работы Государственного Совета и Государственной Думы, а также Совету Министров, министрам и главноуправляющим отдельными частями.

3 июня 1907 г. было утверждено новое Положение о выборах в Государственную Думу[132]. Оно уже не содержало сводный текст исполнительных законодательных актов, а являлось единым целостным законом, кодифицировавшим прежнее законодательство о выборах, но лишь применительно к губерниям европейской России. На остальные части России распространялось действие Положения о выборах в Государственную Думу 1906 г.

Положение о выборах в Государственную Думу 1907 г. и сохранившие силу закона статьи Положения о выборах в Государственную Думу 1906 г. были объединены в единый законодательный акт.

Левые партии расценили новое Положение о выборах в Государственную Думу как уродливый избирательный закон, совершенно извращающий волю не только всего народа, но и пользующегося избирательными правами меньшинства в угоду правящих слоев населения. Такая оценка была вызвана сокращением представительства рабочих и крестьян и расширением избирательных прав помещиков. По новому Положению активным избирательным правом пользовалось лишь 15 % населения Российской империи.

23 февраля 1917 г. в России началась революция. Совет старейшин Государственной Думы создал особый комитет, получивший название «Комитет Государственной Думы для водворения порядка в Петрограде и для сношения с учреждениями и лицами». В дальнейшем он стал называться Временным комитетом Государственной Думы, а позже – Исполнительным комитетом Государственной Думы. 28 февраля этот Комитет обратился к народам России с воззванием, в котором сообщил, что вынужден взять в свои руки восстановление государственного и общественного порядка[133]. По постановлению Комитета для завоевания отдельными министерствами из состава членов Думы были назначены особые комиссары. 1 марта на расширенном заседании Временного комитета был одобрен состав нового правительства.

2 марта 1917 г. Николай II подписал Манифест об отречении от престола и о сложении с себя верховной власти[134].

3 марта 1917 г. была принята Декларация Временного правительства о его составе и задачах[135]. В Декларации указывалось, что правительство будет в своей деятельности руководствоваться следующими основаниями.

1. Полная и немедленная амнистия по всем делам политическим и религиозным, в том числе террористическим покушениям, военным восстаниям и аграрным преступлениям и т. д.

2. Свобода слова, печати, союзов, собраний и стачек с распространением политических свобод на военнослужащих в пределах, допускаемых военно-техническими условиями.

3. Отмена всех сословных, вероисповедных и национальных ограничений.

4. Немедленная подготовка к созыву на началах всеобщего равного тайного и прямого голосования Учредительного собрания, которое установит форму правления и конституцию страны.

5. Замена полиции народной милицией с выборным начальством, подчиненным органам местного самоуправления.

6. Выборы в органы местного самоуправления на основе всеобщего равного тайного и прямого голосования.

7. Неразоружение и невывод из Петрограда воинских частей, принимавших участие в революционном движении.

8. При сохранении срочной военной дисциплины в строю и при несении военной службы – устранение для солдат всех ограничений в пользовании общественными правами, предоставленными всем остальным гражданам. Временное правительство считает своим долгом присовокупить, что оно отнюдь не намерено воспользоваться военными обстоятельствами для какого-либо промедления в осуществлении вышеупомянутых реформ и мероприятий.

1 сентября 1917 г. Временное правительство приняло постановление о провозглашении России республикой[136]. Как известно, отречение Николая II и непринятие престола его братом Михаилом юридически не означали изменения формы правления в России. Формально Российская империя оставалась монархией, правда, монархией без монарха. Это положение подчеркивалось Декларацией Временного правительства, которой вопрос об изменении формы правления откладывался до созыва Учредительного собрания. Однако нарастание революционного движения, с одной стороны, и опасность военного мятежа – с другой, заставили Временное правительство ускорить решение вопроса о форме правления.

«Считая нужным, – говорилось в постановлении, – положить предел внешней неопределенности государственного строя, памятуя единодушное и восторженное признание республиканской идеи, которое сказалось на Московском государственном совещании, Временное правительство объявляет, что государственный порядок, которым управляется Российское государство, есть порядок республиканский, и провозглашает Российскую республику».

После Февральской революции почти все политические партии России, кроме крайне правых, объединились под флагом созыва Учредительного собрания, возлагая на него свои надежды. В начале марта Временное правительство поставило вопрос об избирательном законе, а 25 марта решило созвать Особое совещание для подготовки проекта Положения о выборах в Учредительное собрание. 25 мая 1917 г. совещание приступило к работе. В его состав вошли специалисты по государственному праву (В. М. Гессен, С. А. Котляревский и др.). Председателем совещания был назначен Ф. Ф. Кокошкин. В результате был создан весьма совершенный для своего времени проект избирательного закона, свидетельствующий о достаточно высоком уровне правовой мысли в России[137].

Положение о выборах в Учредительное собрание по основным параметрам стояло вровень с наиболее передовыми избирательными законами того времени или даже превосходило их.

Положение о выборах характеризовалось тем, что состав избирательного корпуса в России был шире, чем в других странах. Избирательные права получили женщины. Достаточно низким по тем временам был и возрастной ценз – 20 лет. Были признаны избирательные права и за военнослужащими. Отменялись имущественный ценз, цензы оседлости и грамотности. Не было в законе никаких ограничений по национальному и вероисповедному принципам. Более того, предусматривались некоторые гарантии для нерусского населения. Так, ст. 60 допускала, что избирательные бюллетени могут составляться с переводом на любой нерусский язык. В процессе реализации закона имели место случаи постановки вопроса об отзыве депутатов Учредительного собрания, только что избранных, т. е. еще до созыва Собрания. В отдельных случаях этот отзыв реализовывался.

Таким образом, Положение о выборах в Учредительное собрание являлось своего рода вершиной российской демократии. Оно принципиально отличалось от законов о выборах в Государственную Думу. Положение о выборах принималось Временным правительством по частям.

23 сентября Временное правительство утвердило последнюю – третью часть Положения, а 2 октября 1917 г. – инструкцию к ней. После этого все части Положения были сведены в единый документ и опубликованы вместе с другими актами, связанными с Положением.

Выборы в Учредительное собрание проходили в ноябре 1917 г. Однако 25 октября 1917 г. в стране произошел государственный переворот, названный впоследствии Великой Октябрьской социалистической революцией. К вечеру этого дня начал работу II Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов, провозгласивший себя высшим органом власти в России. Был избран новый ВЦИК и сформирован Совет Народных Комиссаров, ставший правительством России. Съезд провозгласил переход власти в центре и на местах в руки Советов, признав их единственной формой власти.

II Всероссийский съезд Советов носил учредительный характер. На нем были не только созданы руководящие государственные органы, но и приняты первые правовые акты, имевшие конституционное, основополагающее для новой власти значение.

5 января 1918 г. открылось Учредительное собрание. Председатель ВЦИК зачитал «Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа», в которой формулировались главные политические, социальные и экономические цели партии большевиков, совершивших государственный переворот: диктатура пролетариата, национализация земли и т. п. Большинство членов Учредительного собрания отказались обсуждать этот документ. На другой день ВЦИК издал Декрет о роспуске Учредительного собрания[138].

В Декрете утверждалось, что российская революция с самого начала выдвинула Советы как массовую организацию всех трудящихся и эксплуатируемых классов, единственно способную руководить борьбой этих классов за их полное политическое и экономическое освобождение.

В течение всего первого периода российской революции Советы убедились в обманчивости форм буржуазно-демократического парламентаризма, придя практически к выводу о невозможности освобождения угнетенных классов без разрыва с этими формами. Таким разрывом явилась Октябрьская революция, передача всей власти в руки Советов.

В Декрете указывалось, что Учредительное собрание, выбранное по спискам, составленным до Октябрьской революции, явилось выражением старого соотношения политических сил, и поэтому оно, рассматриваемое как венец буржуазно-парламентарной республики, не могло не встать поперек пути Октябрьской революции и Советской власти.

Трудящиеся убедились на опыте, что старый буржуазный парламентаризм изжил себя, он совершенно несовместим с задачами осуществления социализма, что не общенациональные, а только классовые учреждения (Советы) в состоянии заложить основы социалистического общества.