Полномочия органов местного самоуправления в сфере ЖКХ: вопросы теории и практики. Монография

Нанесенный ущерб составил более чем 1,5 миллиона рублей. Но лишь временно, на период немецко-фашистской оккупации края, с 3 августа 1942 года по январь 1943-го, краевой отдел коммунального хозяйства прекращал свое существование.

Благодаря самоотверженному труду работников ЖКХ Ставропольского края, его жителей, всего за три года коммунальное хозяйство края было восстановлено.

В то время Ставропольский отдел ЖКХ осуществлял руководство городскими и районными отделами коммунального хозяйства, краевыми трестами «Кавминэнерго», «Водоканал» и «Газводосвет», краевой конторой справочно-информационной службы, краевым бюро технической инвентаризации, филиалом института технического и комбинатом производственных предприятий. Была организована работа электростанций, водопроводов, бань, прачечных, гостиниц, парикмахерских. Отдел руководил благоустройством городских и районных центров, жилищным строительством и ремонтом жилого фонда.

Создание Министерства коммунального хозяйства (МКХ) РСФСР в 1946 году стало знаковым событием в сфере регулирования отрасли ЖКХ в советский период, ознаменовавшим возрождение отрасли.

Так, например, в Дагестане Министерство коммунального хозяйства ДАССР впервые возникло в 1946 году путем переименования в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета ДАССР от 30 марта 1946 года Комиссариата коммунального хозяйства ДАССР, находившегося до этого времени в ведении СНК ДАССР и Наркомхоза РСФСР.

Впоследствии постановлением Совета министров ДАССР от 21 января 1949 г. было утверждено Положение о Министерстве коммунального хозяйства ДАССР и его местных органах.

На министерство возлагалось руководство развитием жилищного и коммунального хозяйства в городах, рабочих, курортных и дачных поселках, эксплуатация развития жилищного фонда и их коммунальных предприятий и оказание помощи в благоустройстве районных сельских центров ДАССР.

Годами бурного развития жилищно-коммунального хозяйства стали 1950–1960-е годы. В середине 1950-х большими темпами развивается массовое жилищное строительство, а в середине 1960-х символом преодоления жилищной проблемы стало возведение «хрущевок». Произошла своеобразная «жилищная революция» – масштабное строительство жилья для советских семей.

1970-е годы также отмечены высокими темпами строительства, ростом объема и качества услуг населению. В это время появляются первые попытки экономического реформирования ЖКХ, которые сводились к совершенствованию структуры управления отраслью.

Пробелы законодательства в сфере управления ЖКХ проявлялись в период 1970–1980-х годов.

По мнению М.Н. Кондратьевой, «уже тогда стало очевидным, что собственники жилищного фонда (государственного и городского) в перспективе будут не в состоянии его содержать. Это и предопределило первый этап реформ в ЖКХ, который был связан с реализацией постановления ЦК КПСС и Совета министров СССР от 8 апреля 1987 года № 427 «О мерах по дальнейшему совершенствованию работы жилищно-коммунального хозяйства и мер по переводу жилищно-коммунального хозяйства на хозрасчет и самофинансирование»80.

Аналогичной позиции придерживается В.В. Григорьев: «Эти документы способствовали некоторой активности и улучшению работы городского хозяйства, но в целом преимущественных изменений не произошло, особенно в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Ее отсталость и гуманность до сих пор требует к себе особого пристального внимания»81.

С указанными точками зрения авторов нельзя не согласиться, поскольку, действительно, названные меры не нашли реальной поддержки на предприятиях и организациях жилищно-коммунальной сферы, привыкших к монопольному хозяйствованию, и не дали ощутимых результатов в масштабах огромной страны.

Возвращаясь к Ставропольскому краю, к началу 1980-х годов жилищно-коммунальное хозяйство включает в себя краевое электроэнергетическое эксплуатационное управление «Ставропольтеплоэнерго», управление «Ставрополькрайводоканал», управление «Ставрополькрайгаз», трамвайное управление Пятигорска, троллейбусное управление Ставрополя, гостиничное хозяйство, спецавтохозяйство, тресты зеленого хозяйства, дорожно-эксплуатационные участки, конторы спецобслуживания, конторы по сбору пищевых отходов, бюро технической инвентаризации.

С 1988 года управление ЖКХ переведено на территориальный принцип и предоставлено 104 городским, 24 районным объединениям коммунального хозяйства. На самостоятельном балансе находятся 204 предприятия и организации.

Необходимо отметить, что в период СССР в государственном секторе домохозяйства были не собственниками, не арендаторами, а по сути бессрочными пользователями – безответственными и бесправными. Вся хозяйственная и общественная жизнь проходила на производстве. Жилье, бытовая сфера – область, оставленная для индивидуализма. Соседские отношения, столь сильные в деревне и старых российских городах, во дворах старой застройки, быстро рушились, особенно с началом массового жилищного строительства. Какие-то общественные заботы еще принимали на себя пенсионеры, составлявшие актив ЖЭКов и местных властей. Но местное самоуправление было изведено на корню. На субботники по благоустройству вокруг жилых домов зачастую присылали работников ближайших предприятий. Собрать жильцов подъезда на предмет уборки на лестнице или покупки перегоревшей лампочки было проблемой. С этим мы подошли ко времени рыночных реформ82.

Ко второй половине 1980-х годов ЖКХ превратилось в крупную отрасль социальной сферы, в которой была сосредоточена четвертая часть основных фондов страны. Вместе с тем уровень развития, организации, качество и надежность работы жилищно-коммунального хозяйства еще не соответствовал современным требованиям, что вызывало у населения обоснованные нарекания.

В постановлении ЦК КПСС, Совмина СССР от 08.04.1987 № 427 «О мерах по дальнейшему совершенствованию работы жилищно-коммунального хозяйства в стране» было отмечено, что материально-технические ресурсы, выделяемые на эксплуатационные и ремонтные нужды жилищно-коммунального хозяйства, не соответствуют его реальным потребностям, а капитальные вложения, направляемые на коммунальное строительство, не обеспечивают пропорционального развития городского хозяйства. Принижена ответственность строительных министерств СССР и союзных республик, а также местных советских органов за выполнение планов коммунального строительства83.

Ведомственная разобщенность объектов жилищно-коммунального хозяйства ослабляла материально-техническую базу эксплуатации и ремонта объектов ЖКХ. Медленными темпами внедрялись в отрасль достижения научно-технического прогресса.

В качестве мер по совершенствованию управления жилищно-коммунальным хозяйством предлагалось установить, что Советы министров союзных республик несут полную ответственность за состояние и комплексное развитие жилищно-коммунального хозяйства. На Госстрой СССР возлагалась ответственность за обеспечение научно-технического прогресса в этой отрасли народного хозяйства.

Советам министров союзных и автономных республик, исполкомам местных Советов народных депутатов предписывалось обеспечить повышение ответственности органов жилищно-коммунального хозяйства за удовлетворение потребностей населения в предоставляемых услугах, качественное и своевременное выполнение этих услуг, Госстрою СССР обеспечить разработку нормативов по строительству, ремонту и техническому обслуживанию объектов жилищно-коммунального хозяйства, норм и правил по проектированию указанных объектов с учетом повышения долговечности и эксплуатационной надежности их работы, а также мероприятий по снижению металлоемкости и энергоемкости объектов теплоснабжения, энергоснабжения, водоснабжения и канализации, разработку совместно с Советами министров союзных республик мероприятий по комплексной механизации работ, связанных с эксплуатацией объектов и сетей жилищно-коммунального хозяйства, а также по использованию для выполнения этих работ мощностей генподрядных строительно-монтажных организаций.

В рассматриваемый период была ускорена передача в ведение местных Советов народных депутатов городского жилищного фонда, находящегося на балансе предприятий, учреждений и организаций министерств и ведомств (кроме общежитий и домов, отнесенных к числу непригодных для проживания или подлежащих сносу в указанном периоде по другим причинам), а также объектов и инженерных сетей коммунального назначения, не связанных с обслуживанием промышленных предприятий.

В связи с изменением общественно-политического устройства общества и принципов ведения хозяйства с 1989 года отрасль переведена на самофинансирование.

Особенностью советского механизма предоставления социальных гарантий было то, что существенное место в нем отводилось предприятиям. Именно предприятия несли на себе значительную часть расходов по содержанию жилья, медицинских, образовательных и детских дошкольных учреждений. Падение производства и трудности сбыта, инфляция и высокая налоговая нагрузка привели к катастрофическому ухудшению финансового состояния предприятий84.

В Законе СССР от 09.04.1990 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» указывалось, что местные Советы народных депутатов самостоятельно, в частности, увеличивали в пределах, имеющихся у них средств нормы расходов на содержание жилищно-коммунального хозяйства, учреждений здравоохранения, народного образования, социального обеспечения, культуры и спорта, органов внутренних дел, охраны природы, определяют дополнительные льготы и пособия при оказании помощи отдельным категориям населения85.

Начальным этапом реформирования системы ЖКХ в современной России стало принятие в 1990 году Закона РСФСР «О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям»86. Так, Советам народных депутатов предписывалось осуществлять инвентаризацию, оценку и составлять перечни предприятий, организаций и имущества для передачи в муниципальную собственность и протоколы их согласования соответственно с вышестоящими и нижестоящими Советами, вносить предложения в вышестоящие Советы, органы государственного управления, предприятия, учреждения и иные организации о передаче в муниципальную собственность предприятий, организаций, учреждений, а также иных объектов, относящихся к государственной собственности и имеющих особо важное значение для обеспечения коммунально-бытовых и социально-культурных нужд населения, функционирования местного хозяйства.

В дальнейшем любое имущество, созданное или приобретенное местным Советом народных депутатов за счет имеющихся у него средств либо полученное им безвозмездно, включается в фонд муниципальной собственности по решению данного Совета.

Пятый период.

В связи с переходом к рыночной экономике жилищная проблема в России была обострена.

Поэтому в 1993 году постановлением Правительства РФ была принята государственная целевая программа «Жилище»87. Кризисное состояние жилищного сектора во многом вызвано объективными обстоятельствами, связанными с переходом от жесткого государственного управления к рыночной экономике, отказом государства от монопольной роли инвестора, подрядчика, собственника в сфере жилья. Неподготовленность рыночных институтов усугубила тяжелую ситуацию в жилищной сфере. Она характеризуется резким ростом цен на строительную продукцию. Предусмотренные для выполнения социальных программ капитальные вложения государства, предприятий и организаций стали явно недостаточными; снизились темпы предоставления жилья гражданам, упала платежеспособность населения для приобретения жилья или осуществления частного строительства88.

Принципиально новый поворотный этап в законодательном регулировании жилищных отношений в России начался с момента принятия VII Съездом народных депутатов Российской Федерации в декабре 1992 года статей 12 и 58 Конституции РФ в новой редакции, а Верховным Советом Российской Федерации – законов «Об основах федеральной жилищной политики»89 и «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР “О приватизации жилищного фонда в РСФСР”»90.

Принципиально важным для осуществления жилищной реформы являлось изменение системы оплаты жилья и коммунальных услуг, обеспечивающее возмещение издержек на содержание и ремонт жилья, а также на коммунальные услуги.

В 1994–1995 годах резкий рост тарифов на жилищно-коммунальные услуги позволил преодолеть его отставание от темпов инфляции, при этом доля затрат, покрываемая населением, в эксплуатационных издержках предприятий отрасли возросла с 2–3 % до 20–40 %. В результате этого объем недофинансирования услуг, оказываемых предприятиями жилищно-коммунального хозяйства, по сравнению с 1993 годом снизился, но тем не менее составил более 50 трлн. рублей. Поскольку темпы роста затрат на жилищно-коммунальные услуги опережали темпы инфляции, доля бюджетных дотаций на содержание жилищного фонда и на покрытие разницы в ценах на тепловую энергию в муниципальных бюджетах не уменьшилась.

Положение усугублялось тем, что в 1995 году реальные доходы населения снизились на 13 %, в связи с чем рост тарифов на жилищно-коммунальные услуги оказался для него особенно болезненным.

Сложившаяся ситуация потребовала увеличения конечного срока перехода предприятий жилищно-коммунального хозяйства на самоокупаемость с 5 до 10 лет.

Указом Президента РФ было положено начало реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации91.

Муниципальным образованиям предписывалось ускорить процесс разгосударствления организаций жилищно-коммунального хозяйства, функционирующих в этой сфере, обеспечить реальное равноправие хозяйствующих субъектов различных организационно-правовых форм и заключение соответствующих договоров на конкурсной основе.

Органы местного самоуправления должны были устанавливать тарифы на жилищно-коммунальные услуги для населения, исходя из оценки реальных доходов граждан и затрат, необходимых для поддержания работоспособности систем инженерного жизнеобеспечения населенного пункта.

На муниципальном уровне государство предписывало завершить процесс разграничения и оформления прав собственности на объекты жилищно-коммунального хозяйства в соответствии с порядком, предусмотренным распоряжением Президента РФ от 18.03.1992 № 114-рп. При этом право дальнейшего управления муниципальным жилищным фондом рекомендуется передавать службам заказчика (управляющим организациям).

В связи чем в целом с этого момента начался этап массового болезненного упразднения ремонтно-эксплуатационных участков (РЭУ) и началась «эра» становления управляющих (частных, непубличных) компаний.

Следует отметить, что реформирование жилищно-коммунального хозяйства было направлено на повышение роли органов местного самоуправления, самостоятельности и ответственности хозяйствующих субъектов различных форм собственности, обеспечивающих непосредственное обслуживание потребителей жилищно-коммунальных услуг и имеющих правовые и финансовые возможности не только для осуществления текущей эксплуатационной деятельности, но и для развития объектов жилищно-коммунального назначения.

Так, например, правительством Ставропольского края во исполнение названного Указа в 1997 году принимается первая отраслевая программа реформирования жилищно-коммунального хозяйства Ставропольского края.

В системе ЖКХ края создаются службы заказчика, а для работы с гражданами – отделы субсидий, которые проработали при предприятиях ЖКХ до 2006 года. Также в это время внедрялись единые расчетно-кассовые центры по начислению и сбору платежей за жилищно-коммунальные услуги.

В крае проведена работа по структурной перестройке отрасли. Созданы государственные унитарные предприятия в области водо-, тепло-, электроснабжения и др.

В письме Росстроя от 15.03.2005 № АП-847/03 «О финансировании затрат предприятий жилищно-коммунального хозяйства за предоставленные льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг»92 сообщалось, что в связи с вступлением в силу Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ разграничены полномочия между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по социальной защите граждан, в том числе и по оплате жилья и коммунальных услуг.

Однако, по нашему мнению, указанный вывод был преждевременным, что подтверждается многочисленными изменениями указанного Закона (более 20 поправок), отсутствием единообразия в практике его применения судами, что обусловило также принятие постановления Конституционного Суда РФ от 31.01.2008 № 2-П93.

Поддерживая данный тезис, хотелось бы отметить, что принятие Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не внесло достаточной ясности в вопросах компетенции органов местного самоуправления в сфере ЖКХ94.

В соответствии с названным Законом большинство категорий граждан сохранили право на предоставление мер социальной поддержки (льгот) по оплате жилья и коммунальных услуг в ранее установленных размерах.

Меры социальной поддержки граждан («федеральных льготников»), установленные федеральными законодательными актами, являются расходными обязательствами Российской Федерации.

Согласно вышеназванному Закону вопросы социальной поддержки ветеранов труда, жертв политических репрессий и семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей), а также отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности, отнесены к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации и определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Меры социальной поддержки указанных категорий граждан («региональных льготников») являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации.

К настоящему времени результаты проведенного мониторинга показали, что во всех субъектах Российской Федерации приняты законодательные и нормативные правовые акты в целях оказания мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг и установлению формы их предоставления гражданам Российской Федерации.

В подавляющем большинстве регионов Российской Федерации форма предоставления мер социальной поддержки (льгот) гражданам по оплате жилья и коммунальных услуг, установленных федеральными законодательными актами и законодательством субъекта Российской Федерации, сохранена в виде уменьшения платежей за жилищно-коммунальные услуги (в натуральной форме).

Исключение составляют Республика Татарстан и Тюменская область, в которых предоставление мер социальной поддержки (льгот)«федеральным и региональным льготникам» осуществляется в денежной форме путем перечисления бюджетных средств на персонифицированные социальные счета. При этом сохранен прежний объем льгот.

В Тверской области, Республике Тыва «региональным льготникам» предусмотрены ежемесячные денежные выплаты, в составе которых и льготы по жилищно-коммунальным услугам.

Многодетным семьям в ряде регионов России льготы предоставляются в виде жилищных субсидий и денежных выплат. Но есть регионы, не принявшие законодательные акты, касающиеся мер социальной поддержки в отношении многодетных семей (Республика Саха (Якутия), Читинская область).

В отношении оказания социальной поддержки специалистам, работающим в сельской местности, необходимо отметить разнообразие принятых форм поддержки в субъектах Российской Федерации, а именно: денежные компенсации, равноценные фактическим расходам по оплате жилья, отопления и освещения.

Согласно статье 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с учетом изменений и дополнений, внесенных Федеральным законом от 04.07.2003 № 95-ФЗ) вопросы предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг в соответствии с устанавливаемыми органами государственной власти субъекта Российской Федерации стандартами оплаты жилья и коммунальных услуг отнесены к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Указанные полномочия осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Осуществление указанных полномочий может в порядке и случаях, установленных федеральными законами, дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и федеральных государственных внебюджетных фондов95.

Постановлением Правительства РФ от 11.02.2005 № 70 утверждены Правила предоставления субсидий из Федерального фонда софинансирования социальных расходов на частичное возмещение расходов бюджетов субъектов Российской Федерации на предоставление гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг.

В соответствии с постановлениями Правительства РФ от 26.08.2004 № 441 «О федеральных стандартах оплаты жилья и коммунальных услуг и порядке возмещения расходов на капитальный ремонт жилья на 2005 год»96 и от 17.02.2004 № 89 «Об утверждении Основ ценообразования в сфере жилищно-коммунального хозяйства»97 органы местного самоуправления при установлении цен на содержание и ремонт жилья, а также тарифов на коммунальные услуги в жилых помещениях должны были исходить из необходимости возмещения экономически обоснованных затрат организаций на предоставление жилищно-коммунальных услуг населению с учетом заключения независимой экспертизы и стандартов качества таких услуг.

В настоящее время действуют иные правоприменительные акты в указанной сфере. Так, постановлением Правительства РФ от 29.08.2005 № 541 утверждены новые федеральные стандарты оплаты жилого помещения и коммунальных услуг98, а постановления Правительства РФ от 17.02.2004 № 89 и от 13.08.2006 № 491 «Об утверждении Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме и правил изменения размера платы за содержание и ремонт жилого помещения в случае оказания услуг и выполнения работ по управлению, содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность»99 утратили силу, действует постановление Правительства РФ от 21.02.2013 № 146 «О федеральных стандартах оплаты жилого помещения и коммунальных услуг на 2013–2015 годы»100.

Анализ нормативных правовых и правоприменительных актов в рассматриваемой сфере показал, что наиболее ценным с точки зрения правоприменения является постановление Правительства РФ от 23.05.2006 № 307 «О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам»101.

В 2011 году экспертами обсуждался вопрос о принятии принципиально нового постановления в вышеуказанной сфере. В частности, обсуждаются вопросы по разработке и применению нового нормативного акта, в котором предполагается предусмотреть право жителей напрямую перечислять плату за услуги ресурсоснабжающим организациям.

Хотелось бы отметить, что действующее законодательство не запрещает гражданам заключать такие договоры, однако практика показывает иное. В связи с чем в настоящее время подготовлен законопроект «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации», касающийся вопросов предоставления коммунальных услуг, а также устранения излишнего нормативного регулирования договорных отношений при предоставлении коммунальных услуг.

Данный законопроект стал результатом того, что установление императивного правила о внесении гражданами платы за коммунальные услуги управляющим компаниям, которые в большинстве случаев являются исключительно посредниками в перечислении денежных средств, Жилищный кодекс РФ необоснованно ограничил их право на приобретение и осуществление своих гражданских прав своей волей и в своем интересе, а также свободное установление своих прав и обязанностей в договоре.

В данной части императивный метод регулирования, избранный Жилищным кодексом РФ, является излишним, поскольку нет препятствий для собственников жилых помещений в многоквартирном доме на основании общих положений гражданского законодательства установить так называемый принцип «одного окна» при внесении платы за коммунальные услуги, поручив управляющей компании осуществлять сбор и перечисление денежных средств в оплату коммунальных услуг. При этом ресурсоснабжающие организации обязаны принять денежные средства от управляющей компании, перечисленные за потребителя.

На практике также имеются многочисленные случаи пересмотра управляющими компаниями размера платы за содержание и ремонт общего имущества многоквартирных домов в одностороннем порядке без согласия собственников жилья, в связи с чем требуют конкретизации положения ЖК РФ, устанавливающего порядок изменения размера указанной платы.

В целом в России процент возмещения затрат предприятиям ЖКХ, связанный с предоставлением гражданам льгот, в среднем составляет 78,7 %, субсидий – 91,9 %.