Полномочия органов местного самоуправления в сфере ЖКХ: вопросы теории и практики. Монография

Однако постепенность этого процесса не умаляет насущной необходимости создания комплексного механизма защиты социальных прав населения, сочетающего в себе экономические, политические, юридические, административные средства и позволяющего минимизировать случаи нарушения прав человека в данной области.

Приоритетными направлениями формирования и эффективного функционирования такого комплекса являются повышение эффективности социальной политики государства, предоставление действенных гарантий конституционных прав граждан в области труда, занятости, социального обеспечения, образования, охраны здоровья, обеспечения жильем, улучшение материального положения и условий жизни людей и т. д.34

В этой связи также следует отметить, что, несмотря на большое количество принятых законов, направленных на решение правовых проблем в сфере жилищно-коммунального хозяйства, систематизированного законодательства в России до настоящего времени так и не сложилось.

Таким образом, яркая особенность ЖКХ заключается прежде всего в отсутствии кодифицированного законодательства, а также в особенности продукта, производимого предприятиями жилищно-коммунальной отрасли, а именно социально значимых благ, гарантированных Конституцией РФ.

Конституцией РФ впервые были определены место и роль местного самоуправления в системе государственно-политического устройства общества, соответственно было определено и место части этого общества – коммунальной отрасли.

Свет, вода, тепло стали неотъемлемой частью жизни современного человека, следовательно, жилищно-коммунальное хозяйство – это отрасль жизнеобеспечения человека.

Потребности населения – это то, что определяет виды и формы коммунального обслуживания и одновременно делает невозможным использования инструментов рыночной экономики, а значит, ложится в плоскость обязанностей органов публичной власти по формированию нормативной базы.

По мнению В.И. Васильева, «местное самоуправление в последнее десятилетие, будучи утвержденным в качестве одной из основ конституционного строя, оказалось на обочине государственных забот. Несмотря на многочисленные программы государственной поддержки местного самоуправления, муниципалитеты, во всяком случае значительная их часть, хирели. Конституционные принципы самостоятельности местного самоуправления привели на деле не только к отделению местного самоуправления от государства, но, к сожалению, и к отделению государства от самоуправления»35.

Государство фактически устранилось от забот жилищно-коммунального хозяйства, решив, что свою роль в значительной мере выполнило, передав жилье в собственность граждан, и окончательно ее выполнит, настояв на приватизации жилищно-коммунального хозяйства36.

По мнению М.Н. Кондратьевой, степень развития и объем деятельности коммунального хозяйства непосредственно влияют на уровень благосостояния населения, бытовые условия его жизни, санитарно-гигиенические условия и чистоту водного и воздушного бассейнов, а также на уровень производительности труда37.

Сферу ЖКХ регулируют только на федеральном уровне свыше 90 нормативных правовых актов, следовательно, неизбежны расхождения и прямые противоречия, серьезные проблемы при его применении, не исключена и коррупционная составляющая в данной области.

Общепризнано, что становление самоуправления в качестве самостоятельного субъекта публично-властных отношений предполагает решение отдельных задач, таких как обеспечение демократичности процесса организации управленческой деятельности, качества осуществления собственной компетенции, участия местного самоуправления в решении общегосударственных вопросов либо путем наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Вместе с тем не только при условии решения поставленных задач возможно формирование системы взаимодействия и сотрудничества всех институтов публичной власти, но при организации решения вопросов быта населения, которое в настоящее время ставит эту задачу на разрешение перед государством как первоочередную.

Так, к числу дублирующихся вопросов относят как организацию деятельность отрасли ЖКХ, так и создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; создание условий для организации досуга и обеспечения услугами организаций культуры; создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в поселении и т. п.

В сложившихся условиях очевидно отсутствие четкого разграничения предметов ведения между отдельными муниципальными образованиями, а также органами государственной власти по вопросам ЖКХ. Ограниченность общих вопросов, находящихся в относительно самостоятельном ведении поселений, и более широкий перечень вопросов, которыми автономно занимаются городские округа, приводит к неравному статусу различных муниципальных образований и порождает структурные конфликты внутри системы самоуправления в целом.

Вместе с тем подавляющее большинство вопросов, определяющих жизнедеятельность местного сообщества, решается под непосредственным контролем и надзором или совместно с вышестоящим органами публичной власти. Отсутствие необходимой социально-экономической составляющей в процессе реализации вопросов местного значения приводит в условиях продолжающейся централизации власти к лишению самоуправления самостоятельного (автономного) статуса, ставит его в неравное положение по отношению к иным уровням публичной власти38.

М.Н. Кондратьева подразделяет ЖКХ на две подсистемы: (1) жилой фонд и (2) коммунальная инфраструктура (водоканал, тепло-, энергосети, подстанции и т. д.), при этом первая является главной, основной, вторая – обслуживающей. В области коммунальной инфраструктуры ситуация достаточно ясная: все объекты были до революции, в советское время и сейчас являются государственной (муниципальной) собственностью (как и во всех развитых странах)39.

По нашему мнению, с учетом комплексного подхода и конституционного правового исследования проблемы, ЖКХ следует рассматривать исходя следующих элементов, которые можно также подразделить:

1) на инфраструктурную группу – это жилищно-коммунальное хозяйство как имущественный комплекс (жилой фонд, коммунальные предприятия и т. п.);

2) регулятивную группу, под которой следует понимать общественные отношения по разработке и принятию федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления нормативных актов и контролю за их исполнением, обеспечивающих надежную и устойчивую деятельность исполнителя коммунальных услуг.

В.В. Авдеев40, А.И. Безлюдов41, Д.В. Луценко, М.В. Привезенцев, М.В. Темников, М.Ю. Швец, Н.Л. Карданская и другие ученые42 рассматривают первую группу с точки зрения экономических правоотношений, однако правовой анализ ими не проводился.

Правовое регулирование общественных отношений в данной сфере в настоящее время можно охарактеризовать как недостаточное и фрагментарное.

В настоящее время основными законами, регламентирующими деятельность организаций водопроводно-канализационного хозяйства, являются Гражданский кодекс Российской Федерации, Водный кодекс Российской Федерации, федеральные законы «О регулировании тарифов организаций коммунального комплекса»,43 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 27.07.2010 № 190-ФЗ «О теплоснабжении»44, от 07.12.2011 № 416-ФЗ (ред. от 21.07.2014)«О водоснабжении и водоотведении»45 и др.

Отдельные нормы, регулирующие деятельность организаций водопроводно-канализационного хозяйства, содержатся в других нормативных правовых актах, большинство из которых являются подзаконными.

Таким образом, можно выделить следующие особенности ЖКХ: отсутствие государственной программы кодификации НПА в отрасли; высокий уровень бюрократизации контрольных и регистрационных функций государственных органов субъектов Российской Федерации; сложный, дифференцированный характер жилищно-коммунальных услуг, имеющих социальную значимость; региональные особенности (климатические, национальные, демографические и др.); коммунальной сфере в малой степени присущ конкурентный характер; ЖКХ является элементом инфраструктуры муниципального образования, поэтому все жилищно-коммунальные услуги нуждаются в надлежащем контроле, обеспеченным государственным принуждением за их ненадлежащее качество.

По мнению ряда авторов, в регулировании, прежде всего, со стороны местных властей, отсутствует правовая определенность в разграничении полномочий между органами публичной власти в отрасли46.

Проблема консолидации и унификации полномочий органов местного самоуправления в коммунальной сфере, а также в системе государственного управления не решена.

По нашему мнению, закрепление в одном акте полномочий органов местного самоуправления в области ЖКХ имеет целый ряд преимуществ.

Во-первых, существенно облегчится работа по актуализации модернизации ЖКХ в связи с изменениями реалий регулирования коммунальной отрасли;

во-вторых, это позволит избежать конкуренции норм о компетенции муниципальных органов и иных органов публичной власти (федеральных и региональных);

в-третьих, законодательное закрепление полномочий муниципальных органов в области ЖКХ внесет правовую определенность, облегчит правоприменителю поиск правильного подхода к решению поставленной задачи.

При этом существующие нормы о полномочиях органов местного самоуправления в иных нормативных правовых актах в сфере ЖКХ предлагается оставить.

Безусловно, место, роль и значение ЖКХ для населения страны являются определяющими их социальное благополучие.

Таким образом, вопрос о включении норм о компетенции органов местного самоуправления в единый нормативный правовой акт остается открытым и требует его совместного рассмотрения учеными и специалистами из различных областей.

При таких обстоятельствах следует обратиться к понятию самой отрасли ЖКХ.

Итак, по нашему мнению, под жилищно-коммунальным хозяйством следует понимать совокупность общественных отношений по функционированию отрасли ЖКХ, регулируемых нормативными правовыми актами.

Следовательно, жилищно-коммунальное право можно определить как совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения (гражданские, административные, земельные, трудовые, финансовые и иные), складывающихся в процессе оказания коммунальных услуг и иных жилищно-коммунальных правоотношениях.

Под жилищно-коммунальными правоотношениями следует понимать организационный комплекс имущественных, экономических, трудовых организационно-управленческих отношений, возникающих в сфере ЖКХ и связанных с ней иными видами деятельности (строительство).

Жилищно-коммунальные правоотношения действуют в публично-правовом и частноправовом поле, в частности это обусловлено самой сущностью ЖКХ как имущественного комплекса.

Л.А. Велихов отмечал, что от государственного хозяйства городское муниципальное хозяйство отличается тем, что преследует сравнительно узкие цели городского благоустройства на территории отдельных городов, в то время как государственное хозяйство ведает коллективными потребностями всех подданных государства независимо от места их проживания.47

По мнению вышеназванного автора, термин «муниципальное хозяйство» является устоявшимся и сформированным.

Происхождение упомянутой дефиниции относится к классической древности. Munis (латынь) значит тяжесть, тягота, бремя, а capio, recipio – беру, принимаю. Соответственно, городское управление, как бы берущее на себя по уполномочию города и с разрешения правительства бремя общественной власти, выполнения общественных задач и распоряжения хозяйственными средствами, называется муниципалитетом, а его деятельность – муниципальным хозяйством.

А. Рисса, под муниципальным хозяйством понимал совокупность всех тех мероприятий городского общественного управления, с помощью которых оказывается влияние на производство, распределение и потребление благ, служащих для удовлетворения жизненных потребностей48.

По мнению В.В. Григорьева, муниципальное хозяйство представляет собой совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих на территории муниципального образования хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение коллективных (общественных) потребностей населения. Но это определение не отражает сущность правоотношений, возникающих в процессе этой хозяйственной деятельности49.

Представляется, что указанное понимание муниципального хозяйства автором рассматривается в узком смысле, поскольку Федеральный закон от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил пять видов муниципальных образований (городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения).

Аналогичной точки зрения придерживался М.А. Сиринов, который так определял местное, а следовательно, и городское как часть местного хозяйство: «Совокупность задач, поручаемых местным органам, и совокупность средств, которыми они располагают для их удовлетворения, носит название местного хозяйства или местных финансов»50.

П. Сытин так же понимает коммунальное хозяйство не как деятельность, а как «совокупность служб, учреждений и предприятий, находящихся в ведении местной государственной власти, объединенных одним управлением и хозпланом и имеющих задачей повышение городского благоустройства и общественной санитарии»51.

Говоря о месте и роли жилищно-коммунального хозяйства в решении вопросов местного значения органами публичной власти, необходимо связать рассматриваемую отрасль с конституционно закрепленным правом каждого гражданина на жилище.

Н.С. Бондарь также актуализирует необходимость выработки органами публичной власти в рамках мер социальной защиты определенных категорий населения адекватной условиям рыночной экономики жилищной политики (п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Материальную основу такой политики составляет жилищный фонд социального использования – совокупность предоставляемых гражданам по договорам социального найма жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов (п. 1 ч. 3 ст. 19 ЖК РФ). Жилищный фонд социального использования формируется из находящихся в государственной и муниципальной собственности объектов жилищного фонда и пополняется за счет ввода новых объектов, предназначенных исключительно для удовлетворения потребности в жилище и обеспечения жилыми помещениями социального использования малоимущих и иных категорий граждан, указанных в законе52.

Создание комфортных условий проживания и качество предоставляемых коммунальных услуг выявляется как потребность каждого человека в отдельности и общества в целом. Отсюда и возникает необходимость в реформировании системы ЖКХ, переход на совершенно другой уровень взаимоотношений53.

Так, B.C. Мокрый отмечает, что применение норм действующего Жилищного кодекса на практике в значительной мере зависит от определения состава муниципального имущества, используемого в сфере жилищно-коммунального хозяйства, а также от эффективности использования муниципального жилищного фонда, инфраструктуры ЖКХ, муниципальных предприятий ЖКХ и другого имущества54.

Таким образом, продолжающаяся в нашей стране муниципальная реформа, являясь связующим звеном между обществом и в целом государством, дает внятное представление о реализации конституционного права отдельного гражданина на жилище, генетически связанного с отраслью коммунального хозяйства.

Несмотря на отмеченную пробельность в реформировании отрасли ЖКХ, необходимо обратить внимание на особенности формы и содержания деятельности органов местного самоуправления в удовлетворении потребностей граждан на качественное и экономически обоснованное предоставлении услуг коммунального толка.

Такие особенности, по нашему мнению, связаны с правовой природой полномочий органов местного самоуправления в коммунальной сфере, с ресурсным обеспечением их реализации, а также с социальной значимостью.

Формами исследуемой деятельности являются совершенствование системы ценообразования и тарифной политики на жилищно-коммунальные услуги, предоставление субсидий, выделение жилья, стимулирование жилищного строительства и др.

Содержание деятельности органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций и их потребностей в ЖКХ выражается в обеспечении в рамках их полномочий социальных гарантий данного права55.

Таким образом, рассмотренные нами положения демонстрируют особенность и значимость деятельности органов местного самоуправления в сфере ЖКХ, а также необходимость ее детального анализа в целях совершенствования и оптимизации сложившейся критической ситуации в коммунальной отрасли в государстве.

Определяя место и роль жилищно-коммунального хозяйства в решении вопросов местного значения органами публичной власти, необходимо отметить следующее.

Конституция РФ закрепила местное самоуправление как самостоятельную форму осуществления власти народом (статья 3), выделила органы местного самоуправления из системы органов государственной власти (статья 12), признала экономическую основу местного самоуправления – муниципальную собственность – наряду с другими формами собственности (статья 8). В связи с чем место и роль жилищно-коммунального хозяйства в решении вопросов местного значения органами публичной власти определяется положением местного самоуправления в системе конституционного правового устройства общества.

В рамках создания в России электронного правительства и в целом повышения информационной открытости органов публичной власти необходимо обязать соответствующие органы публиковать на официальных сайтах полную информацию о перечне услуг, оказываемых различными инстанциями в сфере ЖКХ, об объемах ее финансирования в целях общественного контроля и повышения качества такой работы.

Создание правового механизма муниципального контроля, при котором органы муниципальной власти получат право привлекать к ответственности за ненадлежащее исполнение своих обязательств управляющие организации, товарищества собственников жилья, жилищные, жилищно-строительные кооперативы и прочие организации будет способствовать самостоятельности таких органов при решении вопросов в сфере ЖКХ.

Жилищно-коммунальное хозяйство – составная часть муниципального хозяйства. По нашему мнению, необходимо понимать отрасль ЖКХ в системе властных отношений более широко, чем это делают большинство авторов, и не отождествлять понятия «муниципальное хозяйство», «городское хозяйство», «коммунальное хозяйство», поскольку они соотносятся как часть и целое.

В настоящее время в России не сложилась четкая вертикаль органов публичной власти, отражающих гарантированную Конституцией самостоятельность органов местного самоуправления, также отсутствует экономически обоснованная система роста тарифов. Федеральные и региональные органы публичной власти в условиях высокой коррупциогенной обстановки56, мирового финансового кризиса, постоянного дефицита оказываются малоспособными к выполнению предусмотренных функций в новых условиях.

Конституционная обязанность органов местного самоуправления по созданию всех необходимых условий для жизнедеятельности населения на сегодняшний день не обеспечена финансовыми ресурсами.

В Европейской хартии под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Однако в настоящее время в нашей стране только формируется механизм, создающий реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона.

Необходимость в принятии единого федерального закона «О деятельности органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства» обусловлена повышением правовой, общественной и, следовательно, фактической роли органов местного самоуправления в сфере ЖКХ, а значит, и разрешения проблемы построения теоретически обоснованной и эффективно действующей модели местного самоуправления, создания подлинного социального государства в России.

Указанные выводы имеют не только теоретическое значение, но и носят практический, прикладной характер.

Жилищно-коммунальное хозяйство, впрочем, как и местное самоуправление, в разное время исторического развития понимались по-разному – в зависимости от роли государства и места муниципального управления в обществе.

Более подробно это мы рассмотрим в следующем параграфе.

1.2. Становление и развитие полномочий органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства

Как известно, без осознания факторов, которые вызывают к жизни возникновение той или иной системы организации власти, невозможно определить, какая модель ее организации наиболее рациональна в конкретной ситуации, а именно в жилищно-коммунальной отрасли.

История становления и развития местного самоуправления показывает, что, во-первых, периодизация института ЖКХ шла в русле общероссийской периодизации истории, при этом каждый из периодов муниципализации (дореволюционный, советский и постсоветский) имеет свои особенности.

Принято считать, что в России зачатки органов местного самоуправления стали появляться в XVI веке в форме так называемых земских и губных учреждений57.

Однако вопросы управления коммунальным хозяйством возникали и до указанного периода, что, в свою очередь, требовало организации власти на местах.

В связи с чем периодизацию становления полномочий органов местного самоуправления, по нашему мнению, можно представить следующим образом.

Условно первый период становления полномочий в сфере ЖКХ в России можно отнести к так называемому догосударственному, общинному самоуправлению, для которого характерно развитие земледелия, скотоводства, промыслового дела, ремесла, производства. Вопросы организации жизнеобеспечения возложены на население путем проведения сходов, собраний и т. п.

Второй период формирования названных полномочий можно связать с формированием общественных внешних форм самостоятельности населения (вече), становлением административно-территориального деления (пригородов, погостов, волостей, городских концов, и др.), усилением автономности самоуправленческих общин, формированием правовой основы самоуправления (губная и земская реформы) – с X по XVII век. Апогеем данного периода стало сужение самоуправленческих начал, обусловленное экономической несамостоятельностью местных органов власти.

Становление централизованных, публично-властных институтов в дореволюционной России, регулирующих отрасль ЖКХ, укрепление вертикали власти, одновременно с которой проводилась реформа местного самоуправления, – с XVII века по октябрь 1917 года.

Компетенция органов власти на местах, входящих в единую систему советов как органов государственной власти в советский период (1917–1991), характеризуется бурным развитием законодательства в сфере ЖКХ, централизацией управления коммунальным хозяйством, отсутствием правовой и информационной прозрачности в отрасли. Названный этап послужил фундаментом для проведения в стране муниципальной реформы, а затем и коммунальной реформы.

Современный период – с 1991 года по настоящее время: возрождение местного самоуправления в России, признание местного самоуправления одной из основ конституционного строя, формирование законодательной базы, концепции развития местного самоуправления, повсеместное расширение полномочий органов местного самоуправления, в том числе в области ЖКХ, кризис названной отрасли, реформирование и ее модернизация, восполнение законодательных пробелов в отрасли.

Более подробно каждый из этапов становления полномочий органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства рассмотрим ниже.

Первый этап.

Совместное проживание и совместная деятельность людей вызвали возникновение определенных правил организации их жизни, поскольку интересы личности постоянно пересекались, ограничивались групповыми интересами.

Хозяйственная община является организацией публично-правового характера, поскольку она обладает принудительной властью, при обязательности принадлежности к ней, при определенных экономических требованиях, предъявляемых к ее членам, – она представляет из себя принудительную хозяйственную общину58.

Созданная с целью совместного ведения хозяйства община распространяет свои правила не только на сферу хозяйственной жизни, так как производство выставляло требования и к другим сферам жизни людей. Так, примитивный характер производства требовал наличия больших трудовых общин, поэтому основой общественных отношений стал род.