Пенсионное законодательство России в советский период (октябрь 1917 г. – 1928 г.). Монография

Советское нормативно-правовое регулирование пенсионного обеспечения начинает формироваться вместе с созданием нового государственного аппарата. Декретом Второго Всероссийского съезда Советов от 26 октября (8 ноября)[160] 1917 г. было образовано рабоче-крестьянское правительство – Совет народных комиссаров[161], председателем которого стал В. И. Ульянов (Ленин). Народным комиссаром труда был назначен А. Г. Шляпников[162], народным комиссаром государственного призрения до марта 1918 г. – А. М. Коллонтай[163], с марта 1918 г. – А. Н. Винокуров[164]. Деятельность этих лиц в первый год советской власти непосредственно была связана с формированием социальной политики советского государства.

Правовому регулированию пенсионного обеспечения по инвалидности правительство уделяет самое пристальное внимание в изучаемый период. Это связано с тем, что развитие этого института как нельзя более соответствовало классовому подходу: наступление полной нетрудоспособности являлось жизненно важной проблемой прежде всего для рабочих, поскольку это влекло утрату единственно возможного для них средства существования – труда.

Следствием экономического кризиса первого года советской власти явилось закрытие множества промышленных предприятий, в результате чего возник вопрос обеспечения уволенных рабочих-инвалидов. Постановлением Народного комиссариата труда «О вознаграждении рабочих-инвалидов при закрытии предприятий» от 22 февраля 1918 г.[165] было провозглашено, что при ликвидации предприятий пенсия выдается при условии отсутствия других доходов работникам, проработавшим не менее 5 лет на данном предприятии и имеющим инвалидность (т. е. вводилось условие о выработке определенного трудового стажа[166] на этом производстве). При полной инвалидности пенсия выплачивалась в размере 100 % заработка, но не более среднегодового заработка рабочих по аналогичной профессии, при неполной инвалидности – пропорционально степени утраты трудоспособности. В отношении тех инвалидов, которые не выработали 5-летнего стажа на предприятии и не относились к категории работников вредных производств, говорилось, что они будут обеспечиваться на основании нового закона о страховании от инвалидности.

Очевидно, что законодатель уже тогда разграничивал инвалидность, наступившую в результате трудового увечья (несчастного случая на производстве), и инвалидность вследствие профессионального заболевания (нарушение здоровья из-за систематического воздействия на организм вредных условий труда). Так, отмечалось, что инвалидам, занятым на производствах, сопряженных с выделением вредных и ядовитых газов, паров и пыли, пенсии назначаются независимо от срока их работы или службы на предприятии. То есть условие о выработке специального трудового стажа на предприятии к этим рабочим не применялось, что свидетельствует об особых, льготных условиях пенсионного обеспечения инвалидов, пострадавших от вредных условий труда. Перечень таких производств следовало разработать комиссариату труда совместно с Центральным советом профессиональных союзов[167]. Постановлением Народного комиссариата труда от 11 сентября 1918 г.[168] утверждался Список особо вредных производств и особо вредных работ во вредных производствах, которые предоставляли право на дополнительный двухнедельный отпуск. Можно предположить с большой долей вероятности, что этот Список применялся и при установлении инвалидности, связанной с вредными условиями труда. Работы, перечисленные в Списке, являются прообразом вредных производств и работ, предоставлявших право на досрочное пенсионное обеспечение[169].

Вопрос об установлении ответственности работодателей за наступление инвалидности работника не только вследствие несчастного случая на производстве, но и профессионального заболевания поднимался еще в работе В. И. Ленина «Закон о вознаграждении рабочих, потерпевших от несчастных случаев» 1903 г.: «…спрашивается, какая разница по существу между тем случаем, когда машина отрезывает у рабочего ногу, и тем случаем, что рабочий отравляется ядом фосфора, свинца, краски и т. п.?»[170].

Рассмотренное постановление от 22 февраля 1918 г. во многом неоднозначно. В частности, в нем не указывается, подпадают ли под его действие инвалиды вследствие общего заболевания. Системное толкование этого документа позволяет сделать вывод, что он распространялся только на инвалидов-увечников. Это подтверждается, в частности, нормой об инвалидах, занятых на вредных производствах. Кроме того, как справедливо отмечает известный исследователь в этой области Е. И. Астрахан[171], неясен вопрос, каким образом периодические пенсионные платежи могли выдаваться предприятием, которое закрывается. Остается полагать, что либо постановление не действовало на практике вообще, либо термин «пенсия» здесь используется как синоним «пособия», т. е. разовой денежной выплаты в целях компенсации вреда, причиненного здоровью.

Основная масса пенсий по инвалидности продолжала назначаться и выплачиваться по дореволюционному закону «О страховании рабочих от несчастных случаев» от 23 июня 1912 г.[172] с учетом корректив, внесенных в практику их применения разъяснениями соответствующих комиссариатов. Так, в официальном издании Народного комиссариата труда 1918 г. говорилось: «Страхование от несчастных случаев по закону 23 июня 1912 г. было поставлено гораздо лучше страхования на случай болезни; то обстоятельство, что этот закон не находится в таком резком противоречии с рабочей страховой программой, как закон о страховании болезни, и послужило поводом к тому, что не был издан в спешном порядке, до разработки общего закона о полном социальном страховании, новый закон о страховании несчастных случаев, а были только внесены коррективы в старый закон»[173].

Одновременно здесь приводились изменения, которые предполагалось внести в указанный закон: 1) наряду с 100 % повышением пенсий по делам 1915–1917 гг. повысить пенсии с 1 января 1918 г., переходя к выдаче пенсий из расчета полного заработка; 2) выдавать пенсии в размере полного заработка при потере трудоспособности свыше 2/3 (по закону от 23 июня 1912 г. размер таких пенсий был ограничен 2/3 заработка); 3) выдавать пенсии в размере полного заработка при частичной утрате трудоспособности на время трудоустройства (такая норма отсутствовала в законе 23 июня 1912 г.).

Все вышеуказанные изменения касались исключительно рабочих, получивших инвалидность в результате трудового увечья. Это можно объяснить, во-первых, классовым подходом советского правительства к вопросам пенсионного обеспечения: инвалидность, приобретенная на производстве, презюмируется у трудящегося, тогда как общее заболевание мог получить кто угодно, в том числе и так называемый нетрудовой элемент. Во-вторых, пенсионное обеспечение инвалидов, как уже указывалось выше, регулировалось дореволюционными законами о социальном страховании, которые охватывали только инвалидов-увечников.

При этом все же следует отметить, что в отчете Народного комиссариата социального обеспечения за март – июнь 1918 г. содержалась оговорка о том, что «сокращая пенсии трудоспособным и прежним царским ставленникам, Комиссариат… имеет возможность назначать пенсии всем инвалидам труда, лишенным средств к существованию»[174]. Однако, в отсутствие закона, регламентирующего порядок назначения и выплаты таких пенсий, сложно утверждать, что такие прецеденты были, документальных подтверждений тому не встречается.

В отношении военнослужащих правовое регулирование пенсионного обеспечения по инвалидности развивается в изучаемый период следующим образом: изначально оно распространялось на жертв Первой мировой войны (так называемых староармейцев), а впоследствии, с образованием Красной армии и флота, с началом гражданской войны, – и на инвалидов-красноармейцев.

Как было указано выше, на момент Октябрьской революции в отношении увечных военнослужащих действовало постановление Временного правительства «О процентных надбавках к пенсиям солдат-инвалидов» от 11 октября 1917 г.[175] Однако оно так и не было реализовано вследствие октябрьских событий. 15 (28) декабря 1917 г. СНК утвердило постановление «О выдаче процентных добавок к пенсиям военно-увечных»[176], которым изменялось и дополнялось постановление Временного правительства в соответствии с новой идеологией советского государства: отменялась градация процентных надбавок к пенсиям по территориальному принципу (в зависимости от места жительства пенсионера), и к расчету принимались максимальные надбавки по первому разряду, солдаты и офицеры уравнивались в правах на пенсионное обеспечение.

Обеспечению солдат-инвалидов, которые во время Первой мировой войны были направлены в качестве рабочих на предприятия, был посвящен декрет СНК «О вознаграждении пострадавших от несчастных случаев воинских чинов, командированных на работы в предприятия» от 9 (22) ноября 1917 г.[177] В Объяснительной записке к декрету говорилось, что такие солдаты при наступлении инвалидности в случае трудового увечья получали отказ со стороны работодателей и страховых обществ в назначении им пенсии. Будучи уволенными с военной службы, они выбрасывались на улицу инвалидами, не получив никакого социального обеспечения. Определенным решением этой ситуации стало включение таких бывших солдат в категорию обеспечиваемых по дореволюционным законам от 2 июня 1903 г.[178] и от 23 июня 1912 г.[179] с оговоркой, что в случае увечья пенсия им гарантировалась в размере заработка вольного рабочего, а не пониженного солдатского пайка[180].

В рассматриваемый период встречаются также упоминания о пенсионном обеспечении по инвалидности крестьянского населения. Так, в Крестьянском наказе, прилагавшемся к декрету «О земле», принятом на II Всероссийском съезде Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов 26 октября (8 ноября) 1917 г.[181], указывалось, что земледельцы, утратившие навсегда возможность лично обрабатывать землю, теряют право пользования ею, но взамен получают от государства пенсионное обеспечение. В декрете ВЦИК Рабочих, Солдатских и Крестьянских депутатов «О социализации земли», опубликованном 19 февраля 1918 г.[182], также указывалось на то, что все граждане, занятые земледелием, должны быть застрахованы за счет государства, в том числе на случай увечья, все нетрудоспособные земледельцы должны быть призреваемы за счет органов советской власти. Однако все эти нормы носили на тот момент исключительно декларативный характер, конкретных нормативно-правовых актов во исполнение обозначенных задач в первый год советской власти не принималось.

Таким образом, в период становления советского государства пенсионное обеспечение по инвалидности получает новую тенденцию развития как основополагающий институт пенсионной системы, в полной мере отвечающий социальным интересам трудящихся. Изначально особое внимание уделяется вопросам обеспечения на случай инвалидности, наступившей вследствие производственной травмы, которая напрямую была связана с трудовой деятельностью. Отличительной чертой правового регулирования данного института в изучаемый период является то, что оно осуществляется дореволюционным законодательством с учетом поправок, внесенных ведомственными подзаконными актами советского правительства. Определить четкую вертикаль системы источников правового регулирования пенсионного обеспечения по инвалидности в изучаемый период достаточно сложно ввиду тесного, зачастую бессистемного переплетения норм советских и дореволюционных актов.

В качестве объекта правового регулирования в целом выступают общественные отношения имущественного характера по предоставлению средств к существованию лицам, лишившимся трудоспособности вследствие увечья. Четко прослеживается императивно-диспозитивный метод правового регулирования пенсионных правоотношений[183], который выражается в следующем. Государство осуществляет дозволения и запреты в отношении возможности получения пенсионного обеспечения (устанавливает круг управомоченных субъектов, размер обеспечения, порядок его выплаты и т. д.), в то время как управомоченный субъект реализует свое право заявительным путем – посредством обращения в соответствующий публичный орган за предоставлением обеспечения.

В числе иных оснований, по которым осуществлялось пенсионное обеспечение в рассматриваемый период, можно выделить утрату кормильца и выслугу лет. При том, что в ряде правовых актов того времени[184] провозглашалось введение обеспечения по всем видам утраты трудоспособности, включая болезнь и старость, но на фоне общей экономической обстановки отчетливо виделся декларативный характер этих норм. Как справедливо подчеркнул исследователь А. Вишневецкий, стремление провести рабочую страховую программу до конца шло так далеко, что законодатель не считался с объективными, реальными возможностями для осуществления издаваемого закона[185].

Каких-то принципиальных нововведений в порядок определения круга членов семьи рабочих, имеющих право на пенсионное обеспечение на случай утраты кормильца, по сравнению с дореволюционным законодательством в изучаемый период не происходит. Это связано, как указывалось выше, с отсутствием советского законодательства по этому вопросу и сохранением действия дореволюционных нормативно-правовых актов. Таким образом, можно определить круг членов семьи следующим образом: вдова[186], дети (законные, усыновленные, внебрачные[187]), а равно воспитанники и приемные дети до 15 лет; родственники по прямой восходящей линии, братья и сестры умершего до 15 лет, если они находились на иждивении умершего[188].

Право на пенсионное обеспечение у членов семьи наступало в случае смерти кормильца, наступившей в результате несчастного случая, при условиях, аналогичных обеспечению по инвалидности. Размер пенсии определялся в долях, дифференцировавшихся в зависимости от размера утраченного заработка кормильца: вдове – 1/3, детям – 1/6 при одном из родителей, круглым сиротам – 1/4, родственникам по прямой восходящей линии, братьям и сестрам – 1/6.

Пенсионному обеспечению семей военнослужащих уделялось особое внимание со стороны советского правительства, поскольку от решения этого вопроса во многом зависела пополняемость Красной армии – основного гаранта новой власти. Процент уклонений от воинской службы существенно снижался, если новобранцы были уверены, что государство не бросит их семьи на произвол судьбы.

С созданием советской армии в декрете СНК от 15 (28) января 1918 г.[189] предусматривалось обеспечение нетрудоспособных членов семей солдат Красной армии, находившихся ранее на их иждивении, по местным потребительским нормам. С этого времени пенсионное обеспечение семей военнослужащих также делится на обеспечение «староармейцев» и красноармейцев.

При общем сохранении пенсионного обеспечения по случаю потери кормильца на основании дореволюционного закона «О призрении нижних воинских чинов и членов их семейств» от 25 июня 1912 г.[190], советское правительство не идет по пути внесения каких-либо изменений в этот нормативный акт (как в случае пенсионного обеспечения рабочих по инвалидности). Приоритетной формой обеспечения семей военнослужащих в этот период становится выдача пайкового довольствия – временная мера вследствие отсутствия законодательного акта о пенсионном обеспечении военнослужащих.

Ситуация с выдачей пайков семьям военнослужащих на момент прихода к власти советского правительства складывалась критическая, о чем свидетельствуют архивные документы: эсеровско-меньшевистские и кадетские городские управы задерживали выдачу пайков или выдавали уменьшенные пайки, отсылая солдаток за пайками в Советы. В телеграмме Нижегородского губернского комиссара социального обеспечения от 5 августа 1918 г., адресованной на имя народного комиссара социального обеспечения, говорится, что на последовавшую 9 июля сего года просьбу об отпуске кредита в сумме 2 481 405 рублей на выдачу продовольственного пособия семьям солдат, призванных в войска, находящихся в плену или убитых за период апрель – июнь 1918 г., денег так и не последовало: «солдатские семьи, не получая пайка с апреля месяца буквально голодают, а всеобщая дороговизна предметов необходимости еще более ухудшает их критическое положение»[191].

В декрете от 18 ноября 1917 г. СНК заявил, что готовится закон об увеличении пайков, а также уравнении офицерских и солдатских пайков: «Замедление в обнародовании этого закона вызывается исключительно ожесточенным саботажем министерств и банков»[192]. СНК открыто указал на необходимость разрешения этого вопроса революционным путем – конфискацией средств зажиточных людей: «только революционная самостоятельность и революционный почин местных Советов в борьбе против злоупотреблений и корысти буржуазии способны решить наболевший вопрос»[193].

Первоначально выдача пайка ничем не обусловливалась, но с апреля 1918 г. по указанию Комиссариата социального обеспечения общая выдача пайка была прекращена. В дальнейшем пайки выдавались исключительно нетрудоспособным и неимущим членам семей солдат, находившихся в плену, пропавших без вести или ставших инвалидами[194].

По аналогии с довольствием военнослужащих паек членам их семей предполагалось выдавать в натуральной форме. Однако нерешенность вопроса о пенсионном обеспечении красноармейцев в итоге привела к тому, что продовольственный паек был полностью заменен денежной компенсацией. Постановлением СНК от 1 апреля 1918 г.[195] пайки семей красноармейцев разрешалось заменять денежными выплатами (100 рублей ежемесячно) в случаях, когда выдача продуктов представлялась затруднительной. В тяжелейших экономических условиях того времени, когда деньги обесценивались с каждым днем, а цены на продукты росли с неимоверной скоростью замена продовольственного пайка деньгами фактически означала отсутствие какого-либо социального обеспечения семей военнослужащих.

Относительно пенсионного обеспечения крестьянских семей в декрете ВЦИК «О социализации земли», опубликованном 19 февраля 1918 г.[196], содержалось декларативное указание на то, что неработоспособные члены семей земледельцев должны быть призреваемы за счет органов советской власти. Однако эта норма не получила дальнейшего законодательного развития. Семьи умерших крестьян-участников коммунарных объединений (артелей, товариществ и т. д.) передавались на обеспечение этих обществ. Так, например, в уставе Первого Российского Общества землеробов-коммунистов от 21 февраля 1918 г. было закреплено, что «после смерти общинника семья его должна быть обеспечена Обществом»[197]. Определение круга членов семьи умершего кормильца, порядка исчисления обеспечения в коммунах отсутствовало.

В изучаемый период частично сохраняется пенсионное обеспечение за выслугу лет, введенное еще до октября 1917 г. В отличие от вышеуказанных видов пенсионного обеспечения, основанных на небольшой, но все же законодательной базе, источниками правового регулирования пенсий за выслугу лет можно назвать лишь ведомственные акты Комиссариата социального обеспечения, носившие официально рекомендательный, но по сути – обязательный характер.

Анализ официальных отчетов Комиссариата социального обеспечения свидетельствует о том, что дореволюционный институт пенсионного обеспечения за выслугу лет в изучаемый период сохранялся в отношении гражданских служащих: «пенсии выдаются за долголетие службы, не обращая внимание на то, что пенсионер может быть способен к труду и имеет источники к существованию»[198]. Кроме того, как указывалось выше, в это время продолжали действовать пенсионные кассы учителей, за счет которых до революции реализовывалось обеспечение за выслугу лет работников просвещения.

Разумеется, ситуация, когда пенсии выплачивались исключительно за выслугу лет, без учета степени утраты трудоспособности, явно противоречила принципам пролетарского государства. Но в условиях переходного периода, когда отсутствовал действенный механизм контроля, да и разделение на трудовые и нетрудовые элементы происходило исключительно на уровне «революционного правосознания», это было неизбежно. Следует отметить, что Народный комиссариат социального обеспечения все же призывал подведомственные организации комплексно подходить к назначению таких пенсий, т. е. принимать во внимание степень нуждаемости и утраты трудоспособности: «пенсии за выслугу лет и за долголетие без утраты трудоспособности и при наличии других источников существования не выдаются»[199]. Указанные ведомственные рекомендации фактически положили начало процессу замещения дореволюционного института пенсионного обеспечения за выслугу лет советским институтом пенсионного обеспечения по инвалидности.

Таким образом, перечень иных оснований наступления права на пенсионное обеспечение, помимо инвалидности, в изучаемый период очень ограничен. Продолжают действовать институты, введенные до революции, – обеспечение по случаю потери кормильца, за выслугу лет. Намечается введение самостоятельного правового регулирования обеспечения семей красноармейцев и трудового крестьянства.

Подробное изучение периода становления советской власти убедительно доказывает, что правовое регулирование пенсионного обеспечения обладает в этот период как рядом общих с предыдущим имперским этапом развития черт, так и рядом особенностей, свойственных новой эпохе. К общим относятся: ряд правообразующих оснований пенсионного обеспечения (инвалидность вследствие несчастного случая на производстве или военной службе, потеря кормильца), сохранение основных форм пенсионного обеспечения, сохранение действия дореволюционного законодательства в отношении рабочих и нижних чинов военнослужащих. В числе специфических характеристик следует выделить изменение круга субъектов пенсионного обеспечения в соответствии с классовым подходом, изменение источника финансирования социального страхования (взносы работодателей), переход управления страховыми кассами к рабочим.

Правовое регулирование пенсионного обеспечения в изучаемый период характеризуется приоритетом стихийно складывающейся правоприменительной практики над законотворчеством, что влечет неравномерность регламентации одних и тех же общественных отношений в различных регионах страны. Законодательные акты содержат множество норм декларативного характера, реализация которых была невозможна в условиях тяжелой социально-экономической обстановки того времени. Предмет правового регулирования пенсионных правоотношений остается таким же, как и до революции – имущественные общественные отношения по предоставлению средств существования нетрудоспособным лицам, но качественно меняется содержание этих правоотношений. Классовый подход, примененный ко всем сферам правового регулирования, предопределил дальнейшее направление развития пенсионных правоотношений в тесной связи с трудовой деятельностью управомоченного субъекта.

Глава 2

Пенсионное законодательство периода «военного коммунизма»

(вторая половина 1918 г. – начало 1921 г.)

§ 1. Характеристика субъектного состава, форм реализации пенсионных прав и обязанностей

Круг субъектов пенсионного обеспечения, сформировавшийся в первый год становления советской власти на базе трех социальных групп (рабочие, служащие и трудовое крестьянство), сохраняется и в период «военного коммунизма». При этом намечаются две ключевые тенденции дальнейшего развития права социального обеспечения по кругу лиц. Во-первых, создаются юридические условия для увеличения численного показателя субъектов, управомоченных на получение пенсий и пособий. Так, циркулярное распоряжение Народного комиссариата труда «Об организации и порядке работы по страхованию от несчастных случаев» от 6 августа 1918 г.[200] предписывало расширить круг застрахованных от увечий до круга застрахованных на случай болезни, распространив его на всех лиц без различия пола, возраста, вероисповедания и т. д.

Во-вторых, развивается профессиональная дифференциация субъектов обеспечения, что было обусловлено объективными предпосылками. Во время гражданской войны и иностранной интервенции первоочередным, политически важным делом для советского государства становится обеспечение красноармейцев и членов их семей: «призывая трудящихся в Красную Армию для защиты Советской Республики, Советское Рабоче-Крестьянское Правительство с первого же дня призыва берет заботу как о самом красноармейце, так и об его семье и хозяйстве, принимая все меры к тому, чтобы семейства красноармейца не терпели ни в чем нужды»[201]. Таким образом, в период «военного коммунизма» государственные приоритеты в ряду субъектов пенсионного обеспечения устанавливаются в пользу красноармейцев и членов их семей. Это выражается в расширении круга красноармейцев, подлежащих пенсионному обеспечению. Так, декретом СНК от 21 января 1919 г.[202] пенсионное обеспечение, предоставлявшееся солдатам Красной армии и членам их семей, было распространено также на моряков Красного флота, пограничную охрану, продовольственные отряды, железнодорожную охрану, бывших красногвардейцев, рабоче-крестьянские боевые дружины, командный состав Красной армии. Понятием «красноармейцы» с этого времени охватываются все обозначенные категории военнослужащих.