Очерки теории административного права: современное наполнение. Монография

Значение информационного обмена для государственного управления невозможно переоценить в связи с переходом к современному информационному обществу20. Представляется, что выработанные веками и закрепленные в праве традиции демократических институтов (выборы, референдум, отзыв депутата, институт жалобы, свобода СМИ, судебная защита прав и т. д.) можно рассматривать с позиций кибернетики как способы обеспечения обратной связи в социальном управлении, которые направлены, в первую очередь, на обеспечение эффективности управления, а, в конечном счете, на достижение основной цели управления – обеспечение жизнеспособности общества как сложной социальной системы.

Обмен информацией происходит как внутри системы, так и за ее пределами. Открытый характер системы означает ее способность обмениваться информацией (энергией) с окружающей средой. Такой обмен информацией является необходимым условием выживания системы, поскольку именно благодаря данному обмену происходит процесс приспособления системы к изменениям окружающей среды. Глобальная информатизация привела к возникновению и практической реализации во многих странах мира концепции «электронного правительства». Интернетизация, подобно глобализации, является не только признаком современной культуры, но и условием прогресса общества, поэтому «электронное правительство» справедливо называют цивилизационной неизбежностью21.

Таким образом, основные положения теории управления и теории систем образуют исходные методологические позиции, своеобразный содержательный фундамент административного права, поскольку именно управленческая деятельность исполнительной власти составляет предмет правового регулирования данной отрасли права. Без проникновения в сущность управления невозможно представить себе эффективное правовое регулирование исполнительной власти.

2. Синергетические основы государственного управления

Синергетический подход можно определить как способ постановки новых, нетрадиционных вопросов о сложноорганизованном мире, стимулирующих перспективные направления исследований в различных областях науки, в том числе, гуманитарных22. Как учение о закономерностях самоорганизации и саморегулирования в системах первоначально синергетика появилась в исследованиях представителей естественных наук (физики, химии, математики, биологии). Затем благодаря своей универсальности синергетика оформилась в междисциплинарный подход в рамках философских концепций современного мировоззрения. Ученые, занимающиеся проблемами синергетики, отмечают, что синергетика имеет интегративную или синтетическую ценность и «может служить основой для междисциплинарного синтеза знания»23. Функционирование синергетики в современной научной культуре рассматривается в трех аспектах: синергетика как картина мира; синергетика как методология; синергетика как наука24.

Несмотря на критическое отношение многих ученых25 к возможностям использования синергетики в гуманитарных науках, в юриспруденции все чаще появляются работы, авторы которых основываются на положениях синергетики и успешно применяют их при анализе отраслевых и междисциплинарных проблем26. Даже если считать, что «знакомство представителей гуманитарных наук с понятиями синергетики и ее возможностями происходит на слабо формализованном, зачастую метафорическом уровне»27, следует отметить, что в юриспруденции именно административное право должно воспринимать процессы управления как государственную деятельность в многомерном сложноорганизованном мире, соединяя структурный и функциональный подходы к исследованию правовых явлений как наиболее нестабильных (неравновесных, неустойчивых) и сложноорганизованных систем. Не является случайным и то обстоятельство, что появление в двадцатых годах прошлого века предтечи синергетики – тектологии А.А. Богданова, которую он называл «всеобщей организационной наукой»28, было вызвано практическими потребностями государственного управления.

Если основными для кибернетики и различных вариантов теории систем являются понятия информации, взаимодействия субъекта и объекта управления по каналам прямой и обратной связи, иерархичности, структурированности систем, то для синергетики в качестве таковых выступают представления о процессах организации и самоорганизации в сложных нелинейных средах, находящихся в состоянии неустойчивого равновесия. Но положения синергетики не отменяют действие законов кибернетики относительно государственного управления, наоборот, они развивают, развертывают их во времени и в нелинейном пространстве сложноорганизованных систем. Как уже говорилось, кибернетика и теории систем изучают процессы гомеостаза, то есть процессы поддержания равновесия в любого типа системах (технических, биологических, социальных). Кибернетика рассматривает только те случаи, когда, по выражению Н. Винера, «нелинейная система может исследоваться, как если бы это была линейная система с медленно изменяющимися параметрами»29. При этих условиях можно обнаруживать линейные закономерности в социальных системах, сводить сложные неоднозначно прогнозируемые процессы к простым, однозначно прогнозируемым и описываемым. Для синергетики же гомеостаз – это только одно из состояний неравновесных систем, только один этап, отрезок пути их развития, поскольку синергетика исследует неравновесные системы, находящиеся в процессе эволюционного изменения, когда внешние или внутренние воздействия приводят систему в качественно иное состояние30. Иными словами, если говорить о социальных системах, то синергетика исследует закономерности и тенденции развития социальных процессов в обществах, находящихся в стадии трансформации. Как уже указывалось, основные положения синергетики подтверждают ставший общепризнанным тезис о том, что сложноорганизованным системам нельзя навязать пути их развития31, сама идея насильственно управлять сложноорганизованными системами может быть (или стать) тормозом на пути их прогресса. Следовательно, эффективность государственного управления зависит от адекватности отражения в научных исследованиях, закрепления в нормах права, а затем использования в управленческой практике законов развития социальных систем.

Основные понятия синергетики

Основные положения синергетики, которые могут и должны лечь в основу новых подходов к государственному управлению, могут быть сведены к следующим понятиям: самоорганизация, открытые системы, нелинейность32.

Самоорганизация означает способность нелинейных открытых систем (сред) к спонтанному переходу от хаотического, неупорядоченного состояния к упорядоченному (от хаоса к порядку). Практически вся история развития человеческого общества являет нам примеры социальной самоорганизации. Это и само спонтанное возникновение социального управления, обеспечивающего выживание племени или другой социальной общности, возникновение социальных норм – регуляторов как механизма упорядочения социальных отношений, это кооперация ремесленников, возникновение общественных движений, инициатив, в том числе, протестного характера, это местное самоуправление и т. д.

Открытые системы, как это уже описывалось в рамках кибернетики, это определенный вид систем, которые обмениваются энергией, веществом и (или) информацией с окружающей средой. Социальные системы относятся к открытым, следовательно, искусственное (сознательное) замыкание социальной системы в своих рамках, ограничение обмена информацией (как это бывало в истории целых государств или отдельных организаций) не соответствует естественному ходу вещей, нарушает объективные законы эволюционирования сложных систем.

Нелинейность развития социальных систем означает, во-первых, многовариантность, альтернативность путей развития (эволюции) сложных систем, во-вторых, возможность выбора одного из альтернативных путей развития, в-третьих, возможность влияния на темп эволюции (скорости развития процессов в среде), в-четвертых, необратимость процесса эволюционирования после выбора одного из вариантов33.

Это краткое перечисление основных положений синергетики следует развернуть более подробно для того, чтобы на их основе перейти к познанию и формулированию основных закономерностей становления, развития и функционирования социальных систем, а следовательно, и основных законов социального управления.

Принципиально важным для понимания сущности государственного управления в контексте процессов самоорганизации является положение о конструктивной и деструктивной роли хаоса. Хаос в синергетике – это конструктивный механизм эволюции, ее начало. При этом следует различать понятия «хаоса» и «энтропии» (разрушения). Хаос на первой стадии предполагает нарушение связей между элементами, но сами элементы не разрушаются. При энтропии речь идет о разрушении системы через разрушение ее элементов. В этом проявляется деструктивная роль хаоса. Именно осознание видимых проявлений деструктивной функции хаоса в социальных процессах побуждает людей с предубеждением относиться к этому явлению. Новое синергетическое понимание государственного управления позволяет воспринимать этап разрушения взаимосвязей как необходимое условие для позитивных социальных процессов. Конструктивная роль хаоса означает, что благодаря хаотическому состоянию элементов, возникшему в результате нарушения их прежних связей внутри системы, возможно возникновение новой структуры, нового качественного состояния системы. Иными словами, из хаоса, как из элементов конструктора, может быть создана качественно новая система, слагающаяся из того же самого набора элементов, но «собранных» по другому принципу. Таким образом, путь к развитию лежит через хаос. При этом эволюция и революция могут быть соотнесены как хаос и энтропия. Понимание и учет этой закономерности должны были лечь в основу социальных реформ, проводимых в России. Научное использование данных моментов, включая ясное понимание этих закономерностей субъектами государственного управления и целенаправленную деятельность по разъяснению населению целей реформ и неизбежности и необходимости структурных изменений (хаоса), могли бы стать катализатором новых процессов. Именно в этом заключалась и заключается одна из функций государственного управления в условиях реформирования.

Нелинейность, многовариантность путей развития связана с тем, что в самом хаосе уже содержится определенный набор возможных вариантов организации новой структуры. Все эти варианты альтернативны, любой из них возможен (но у этих вариантов могут быть различные шансы на реализуемость). Эта точка ветвления древа эволюции, точка выбора из всевозможных вариантов, называется точкой бифуркации. Наступает такое состояние в период неустойчивого равновесия, в период нарушения равновесия – гомеостаза. В социальных системах такие периоды характеризуются как политические, экономические или иные социальные кризисы. Особенностью социальных систем с точки зрения синергетики является их способность к эволюционированию, т. е. способность к самоорганизации, росту (усложнению), влекущему за собой нарастание неустойчивости (хаос на микроуровне) и затем к распаду. Следовательно, социальные кризисы (хаос на микроуровне) – это характеристика нестационарной, эволюционирующей социальной системы, в то время, как система (структура) стационарная, устойчивая, характеризуется как неразвивающаяся34. Таким образом, находит новое объяснение деление государственного управления на ординарное (нормальное) и экстраординарное (чрезвычайное)35. С точки зрения развития системы это означает периоды относительно устойчивого и неустойчивого равновесия системы. Для первого применимы положения кибернетики, второй же период требует объяснения с точки зрения законов самоорганизации сложных систем. Следовательно, и подходы, структуры, формы и методы управления должны быть принципиально разными.

Однако то, какой вариант развития событий из всех возможных будет реализован, какой состоится выбор, зависит от случайности. В этом проявляются так называемые катастрофические последствия случайности36, играющей определяющую роль в период неустойчивости системы. В определенные моменты состояния системы (моменты неустойчивости, нарушения равновесия – гомеостаза) даже незначительные внешние или внутренние воздействия (малые возмущения, отклонения, или флуктуации) могут привести к значительным последствиям. Именно в момент нарушения состояния гомеостаза случайность (малые возмущения) может повлиять на выбор того или иного пути развития. Хотя принято говорить, что история не знает сослагательного наклонения, тем не менее, для синергетического подхода очень яркой иллюстрацией являются рассуждения о том, что было бы, если бы в данный исторический момент в данном месте не оказался тот или иной исторический персонаж. Возможно, что тогда реализовался бы иной вариант развития событий, не случилось бы разрушительной войны или революции, или гибели той или иной цивилизации, либо установления непрогрессивного политического режима. Таким образом, именно для периода социальной нестабильности характерна, с одной стороны, катастрофическая (конструктивная или деструктивная) роль личности в истории, а с другой стороны, именно здесь таятся потенциальные возможности для сознательного государственно-управляющего воздействия, нацеленного на инициирование желательных социальных изменений.

В то же время существует и некая предопределенность, преддетерминированность развертывания описываемых процессов. Это связано с влиянием факторов прошлого и будущего.

С одной стороны, настоящее состояние системы определяется не только ее прошлым, ее историей, но и строится, формируется из будущего, в соответствии с грядущим порядком. Это объясняется тем, что существует механизм притяжения к той или иной цели эволюции (аттрактору). Аттрактор – это устойчивое состояние (структура) системы как один из вариантов возможного пути развития, который как бы «притягивает» к себе все «траектории» возможного развития событий. Значение аттрактора состоит также в том, что после прохождения некоторой пороговой точки возврат назад или выбор другого пути развития становится невозможным. Следовательно, если траектория развития событий скатывается к одному из вариантов, или иными словами, попадает в конус аттрактора, то система неизбежно эволюционирует к этому состоянию. Вернуться на исходные позиции невозможно, переход к качественно иному состоянию (аттрактору) возможен вновь только через нарушение равновесия. Для описания закономерностей государственного управления значение и роль понятия аттрактора состоит в том, что, во-первых, теоретически возможно, во-вторых, практически реализуемо и, в-третьих, политически очень важно создание условий для возникновения устойчивого демократического общества, правового и социального государства, чтобы пройти порог, после которого выбор иного варианта стал невозможен (а точнее, значительно затруднен). Именно на этом теоретическом положении может основываться умеренный социальный оптимизм относительно возможностей государственного управления социальными процессами. Государственное управление должно быть направлено на инициирование желаемых, прогрессивных тенденций, в том числе с помощью стимулирующих правовых предписаний, и это может оказать реальное влияние на передвижение («дрейфование») системы к идеальной цели-аттрактору.

С другой стороны, прошлое и настоящее состояние системы также предопределяют реальность наступления того или иного сценария развития событий. Дело в том, что хаос, как конструктор, из которого будет собрана та или иная структура, содержит не любой и не бесконечный набор вариантов будущего состояния. Этот набор предопределен прошлым, в хаосе содержится информация обо всех прежних состояниях системы. Более того, самым удивительным является то, что существует ограниченный конечный набор типов структур в живой и неживой природе. Это связано с такими положениями синергетики, которые ученые обозначают как структурную и функциональную общность всех систем (структур). Данный тезис о структурной общности на новой методологической основе подтверждает известное еще древним философам предположение о тождественности (монадности) мира. Функциональная общность предполагает присущие всем системам живой и неживой природы законы ритма, законы периодической смены состояний: подъем – спад – стагнация – подъем и т. д. Отсюда следует вывод о постепенности (эволюционности) преобразований и невозможности резкого роста без угрозы падения и разрушения системы.

В данный момент невозможно абсолютно точно ответить на вопрос о том, какие варианты из всех возможных типов социальных систем исключены для современной России. Можно предположить, что речь, конечно, не идет об архаичных или просто устаревших, не соответствующих современному состоянию мира, структурах. Вместе с тем вполне оправданы и с точки зрения синергетики объективно обусловлены обращения государствоведов к прошлому опыту государственного управления в России.

Таким образом, прошлые состояния системы, объективно предопределяют набор вариантов нынешнего состояния системы и влияют на выбор будущего варианта развития. Значит, в данном контексте исторический опыт государственного управления в России предопределяет современное состояние государственного управления и неизбежно влияет на будущее состояние государственного управления. Следовательно, во-первых, нельзя замалчивать негативный, на взгляд современников (или представителей преобладающей идеологии) опыт прошлого, нужно изучать все проявления отечественного государственного управления, чтобы учитывать исторические особенности. Следует поддержать мнение тех авторов, которые считают, что так называемые «тупиковые» или «боковые» пути развития не являются плохими или бессмысленными, вполне возможно, что они были прогрессивными или оптимальными в том момент, но не осуществились37. Это позволяет (и требует) признать полезным любой опыт государственного управления и не отвергать различные учения о социальном управлении, а непременно изучать их безотносительно к политическим или идеологическим моментам. Во-вторых, основы будущего государственного управления закладываются сегодня, таким образом, совершенствование существующей практики государственного управления – это требование не только современности, но и вызов из будущего.

Процесс развития сочетает в себе дивергентные тенденции (рост разнообразия) и конвергентные тенденции (свертывание разнообразия). Это означает, что, централизация и децентрализация, стремление к разнообразию или к унификации в государственном управлении постоянно сменяют друг друга, представляя собой пульсирующий процесс эволюции. Следовательно, реформы государственного управления, направленные на централизацию или, наоборот, на децентрализацию организационных структур и методов государственного управления, носят объективный характер. При разработке программы реформирования следует учитывать, что приемлемость той или иной предлагаемой организационной формы управления зависит от этапа развертывания процессов, на котором находится система – дивергенции или конвергенции. Значит, обоснование изменений в организации государственного управления должно обязательно содержать анализ социальных процессов и тенденций и вывод о движении их к нарастанию разнообразия или его свертыванию.

Сложноорганизованный характер социальных систем

Исходя из всего вышесказанного, с учетом предложений, высказанных специалистами в области синергетики38, можно определить некоторые общие положения, характеризующие социальные системы, и, соответственно, некоторые условия, необходимые для эффективного государственного управления как вида социального управления.

Во-первых, историчность развития социальных систем, которая отмечалась всеми учеными, описывающими социальное управление. Однако в данном контексте историчность означает предопределенность развития событий в настоящем и будущем прошлыми состояниями системы. Поэтому социальное управление должно быть основано на прошлом опыте и одновременно направлено в будущее (т. е. можно говорить о преемственности и перспективности управления).

Во-вторых, эволюционный характер социальных систем. Этот признак означает способность социальной системы к самоорганизации, развитию (усложнению) и распаду. Этот признак означает также подверженность кризисам, которые являются признаками развивающихся систем. Эволюционный характер означает, кроме того, цикличность, поскольку социальные системы проходят периоды нарастания разнообразия (дивергенции) и периоды свертывания разнообразия (конвергенции). Управление в таких условиях также должно быть эволюционирующим.

В-третьих, объективный (не зависящий от воли и сознания людей) характер процессов в социальных системах. Отсюда вытекает новое понимание самой сущности управления. Если для кибернетического мышления управление – это воздействие субъекта управления на объект с целью приведения его в заданное состояние, то для синергетического (нелинейного) понимания управление есть взаимодействие субъекта управления с окружающей средой (объектом управления). При этом цель управления – не приведение объекта в заданное состояние, а приспособление (гармоничное «встраивание») самого субъекта и его поведения к присущим системе объективным закономерностям. В этом смысле сам термин «самоорганизация» предстает антитезой такой организации, которой свойственно целенаправленное социальное управление, поскольку за ним стоит способность системы к самовыстраиванию и самовоспроизведению, но по своим собственным законам, а не по воле управляющего39. По аналогии с переходом от покорения природы к «диалогу с природой» можно говорить о переходе от управления обществом к диалогу с обществом40.

Следовательно, на новой основе и на новом витке происходит обоснование тех положений, на которые указывали ученые при определении государственного управления. Так, Б.П. Курашвили писал, что государственное управление – «это, конечно, воздействие, но если быть более точным, то – взаимодействие», и если бы на определение государственного управления было отпущено всего одно слово, то следовало бы сказать, что это – сотрудничество41.

В этом смысле очень интересной является сама этимология терминов: кибернетика переводится с греческого как «управление», а синергетика – как «совместное действие, кооперация».

Отсюда вытекают основные требования к государственному управлению. Следует четко осознавать, что сложноорганизованным системам нельзя навязать пути их развития и формы организации, им несвойственные. Такое управление неизбежно будет «натыкаться» на свойство «контринтуитивности» (непредсказуемости) сложных систем, что означает, что управленческое воздействие может повлечь последствия, прямо противоположные желаемым. Следовательно, эффективное государственное управление – это научно обоснованное управление, соответствующее объективным закономерностям, заложенным в той или иной социальной системе.

В-четвертых, нелинейность, многовариантность путей развития предопределяет возможности человека как субъекта управления выбирать или влиять на выбор того или иного варианта. Государственное управление является преобразующим, т. к. обладает действенностью, реальной возможностью воздействовать на ход естественных эволюционных процессов в желаемом направлении. Следует понимать, что ограниченный набор вариантов развития системы означает, что в данной среде реализуемы не любые пути, а только те, которые ей внутренне присущи, это, во-первых, поможет избавиться от социальных иллюзий и напрасной траты ресурсов, а во-вторых, предостережет от попыток насильственного навязывания «прогресса». Действенность государственного управления означает также что, субъекты государственного управления могут просчитывать не только реально осуществимые, но и наиболее желательные варианты, а далее, зная закономерности притяжения целей-аттракторов, можно инициировать самодостраивание структур, не полагаясь на постепенный эволюционно-замедленный процесс развертывания событий. Это означает, что в рамках естественного развития событий государственное управление может «подталкивать» социальные процессы к той или иной цели, пропагандируя их как наиболее перспективные и позитивные для страны в целом, т. е. быть действительно преобразующим.

В-пятых, следует учесть, что для эффективного влияния на естественные процессы можно использовать малые, но пространственно (топологически) правильно организованные резонансные воздействия, то есть незначительные ресурсы, направленные в нужный момент в нужном направлении (сфокусированные), могут дать синергетический эффект (многократно превышающий затраты).

В-шестых, социальные системы как системы открытые функционируют в первую очередь на основе обмена информацией с окружающей средой.

В-седьмых, наиболее значительным ресурсом для получения синергетического эффекта в условиях современного информационного общества является информация, следовательно, современное государственное управление как вид социального управления может быть охарактеризовано как информационное.