Конституционное право человека и гражданина на информацию о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Монография

Следовательно, Закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» расширил и конкретизировал содержание права гражданина на доступ к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, указав одновременно на необходимость принятия специального законодательного акта в этой сфере.

Совокупность правомочий на поиск и получение информации объединяются в одном понятии – доступ к информации26.

Эти правомочия были закреплены законодательно в Федеральном законе от 9 февраля 2009 г. «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»27.

Согласно ч. 5 ст. 2 Закона его правовое регулирование распространяется на:

1) отношения, связанные с обеспечением доступа к персональным данным, обработка которых осуществляется государственными органами и органами местного самоуправления;

2) порядок рассмотрения государственными органами и органами местного самоуправления обращений граждан;

3) порядок предоставления государственным органом, органом местного самоуправления в иные государственные органы, органы местного самоуправления информации о своей деятельности в связи с осуществлением указанными органами своих полномочий.

Согласно ст. 8 Закона пользователь информацией имеет право:

1) получать достоверную информацию о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;

2) отказаться от получения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;

3) не обосновывать необходимость получения запрашиваемой информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, доступ к которой не ограничен;

4) обжаловать в установленном порядке акты и (или) действия (бездействие) государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц, нарушающие право на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и установленный порядок его реализации;

5) требовать в установленном законом порядке возмещения вреда, причиненного нарушением его права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Можно утверждать, что в ст. 8 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» перечислены правомочия, составляющие содержание права человека и гражданина на информацию о деятельности органов власти в России.

Согласно Законам «Об информации…» и «О доступе к информации о деятельности государственных органов…» информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления – информация (в том числе документированная), созданная в пределах своих полномочий государственными органами, их территориальными органами, органами местного самоуправления или организациями, подведомственными государственным органам, органам местного самоуправления, либо поступившая в указанные органы и организации.

К информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления относятся также законы и иные нормативные правовые акты, а к информации о деятельности органов местного самоуправления – муниципальные правовые акты, устанавливающие структуру, полномочия, порядок формирования и деятельности указанных органов и организаций, иная информация, касающаяся их деятельности28.

После принятия Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» органы государственной власти и местного самоуправления стали принимать подзаконные правовые акты, регламентирующие порядок доступа к информации к их деятельности.

Так, 24 ноября 2009 г. было принято Постановление Правительства РФ № 953 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти». В нем, в частности, перечисляются виды информации, подлежащие обнародованию и способы обеспечения доступа к информации.

Этим же Постановлением Правительства РФ предусматриваются обязанности государственных органов исполнительной власти в области обеспечения доступа граждан к информации о деятельности органов государственной власти:

– размещение в сети Интернет информации в соответствии с перечнем информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, и подведомственных им федеральных органов исполнительной власти, размещаемой в сети Интернет, за исключением информации ограниченного доступа;

– соблюдение сроков размещения в сети Интернет информации о своей деятельности;

– достоверность и своевременное обновление размещаемой в сети Интернет информации о своей деятельности.

Таким образом, анализ норм Конституции Российской Федерации, федеральных законов и подзаконных правовых актов, регулирующих отношения по поводу предоставления гражданам информации о деятельности органов власти в России, позволил сформулировать следующее определение:

право человека и гражданина на информацию о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления представляет собой совокупность возможностей, установленных законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами, локальными правовыми актами органов государственной власти и местного самоуправления по поиску и получению общедоступной информации, перечень и способы предоставления которой устанавливаются собственником информации – органом государственной власти или органом местного самоуправления, а случае необходимости запрашивать информацию ограниченного доступа.

Правовой режим обеспечения доступа к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления предполагает в том числе обеспечение информационной безопасности.

Общие положения по защите информации в России устанавливает Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (ст. 16). Закон рассматривает защиту информации как комплекс «правовых, организационных и технических мер, направленных на:

1) обеспечение защиты информации от неправомерного доступа, уничтожения, модифицирования, блокирования, копирования, предоставления, распространения, а также от иных неправомерных действий в отношении такой информации;

2) соблюдение конфиденциальности информации ограниченного доступа;

3) реализацию права на доступ к информации».

Последняя цель на первый взгляд не имеет отношения к защите информации. Но это не так. Защищать необходимо не только информацию ограниченного доступа, но и открытую информацию, доступ к которой должен быть неограничен. Это также задача государства в отношении информации, предоставляемой для всеобщего сведения органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Следующая категория защищаемой информации – это информация ограниченного доступа, находящаяся в любом режиме конфиденциальности. Но роль государства принципиально различна в обеспечении различных режимов.

Общедоступную информацию следует защищать от блокирования доступа, уничтожения, модификации (искажения). Информацию ограниченного доступа – от уничтожения, модификации, незаконного копирования, разглашения, незаконного доступа, незаконного использования.

Внутренняя структура права на информацию определяется соотношением составляющих его свободы информации и права на конфиденциальность информации. Свобода информации, устанавливаемая ч. 4 ст. 29 Конституции РФ, есть право свободно осуществлять информационные процессы (искать, получать, производить, передавать и хранить информацию).

Как всякое конституционное право, это право имеет свои пределы, нормативным выражением которых служат соответствующие законодательные ограничения.

Наряду со свободой информации каждый человек обладает правом на конфиденциальность, которое также имеет свои пределы. Свобода информации и право на конфиденциальность граничат друг с другом, вследствие чего между ними существует естественно-правовой предел, симметрично ограничивающий оба этих права.

Государство, так же как и гражданин, может быть субъектом информационных отношений, т. е. участвовать в информационных процессах, в том числе устанавливать правовой порядок доступа к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В действующем в настоящее время Федеральном законе от 27 июля 2006 г. «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» информация определена как сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления.

Оборот информации в Российской Федерации регулируется многочисленными правовыми актами, нормы которых образуют особый правовой режим информации.

Как отмечает Л.К. Терещенко, «категория "правовой режим" все шире используется не только в юридической науке, но и в различных отраслях законодательства. Если раньше указанная категория была характерна в основном для административного права, то теперь ее активно "осваивают" и другие отрасли, как публично-правовые, так и частноправовые».

Мы согласны с Д.Н. Бахрахом в том, что при конструировании правового режима информации, во-первых, задействованы нормы конституционного и административного права, а, во-вторых, этот режим затрагивает различные права и обязанности участников правового режима информации, которые устанавливаются и регулируются нормами различных отраслей российского права.

В Российской Федерации согласно Федеральному закону «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» информация может являться объектом публичных, гражданских и иных правовых отношений. Информация может свободно использоваться любым лицом и передаваться одним лицом другому лицу, если федеральными законами не установлены ограничения доступа к информации либо иные требования к порядку ее предоставления или распространения.

Информация, в зависимости от категории доступа к ней, подразделяется на общедоступную информацию, а также на информацию доступ к которой ограничен федеральными законами (информация ограниченного доступа).

Информация, в зависимости от порядка ее предоставления или распространения, подразделяется на:

1) информацию, свободно распространяемую;

2) информацию, предоставляемую по соглашению лиц, участвующих в соответствующих отношениях;

3) информацию, которая, в соответствии с федеральными законами, подлежит предоставлению или распространению;

4) информацию, распространение которой в Российской Федерации ограничивается или запрещается.

Порядок доступа граждан к информации о деятельности органов публичной власти в России регулируется Федеральным законом «Об обеспечении доступа к информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления» от 9 февраля 2009 г. Он закрепил гарантии прав граждан на информацию и порядок доступа к информации о деятельности органов публичной власти в России.

Основными принципами обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов являются:

1) открытость и доступность информации о деятельности государственных органов, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом;

2) достоверность информации о деятельности государственных органов и своевременность ее предоставления;

3) свобода поиска, получения, передачи и распространения информации о деятельности государственных органов любым законным способом;

4) соблюдение прав граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту их чести и деловой репутации, права организаций на защиту их деловой репутации при предоставлении информации о деятельности государственных органов.

Основными требованиями при обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов являются:

1) достоверность предоставляемой информации о деятельности государственных органов;

2) соблюдение сроков и порядка предоставления информации о деятельности государственных органов;

3) изъятие из предоставляемой информации о деятельности государственных органов сведений, относящихся к информации ограниченного доступа;

4) создание государственными органами в пределах своих полномочий организационно-технических и других условий, необходимых для реализации права на доступ к информации о деятельности государственных органов, а также создание государственных информационных систем для обслуживания пользователей информацией;

5) учет расходов, связанных с обеспечением доступа к информации.

Доступ к информации о деятельности государственных органов ограничивается в случаях, если указанная информация отнесена в установленном федеральным законом порядке к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну.

Перечень сведений, относящихся к информации ограниченного доступа, а также порядок отнесения указанных сведений к информации ограниченного доступа устанавливается федеральным законом.

Согласно закону доступ к информации о деятельности государственных органов может обеспечиваться следующими способами:

1) обнародование (опубликование) государственными органами информации о своей деятельности в средствах массовой информации;

2) размещение государственными органами информации о своей деятельности в сети Интернет;

3) размещение государственными органами информации о своей деятельности в помещениях, занимаемых указанными органами, и в иных отведенных для этих целей местах;

4) ознакомление пользователей информацией с информацией о деятельности государственных органов в помещениях, занимаемых указанными органами, а также через библиотечные и архивные фонды;

5) присутствие граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов, на заседаниях коллегиальных государственных органов, а также на заседаниях коллегиальных органов государственных органов;

6) предоставление пользователям информацией по их запросу информации о деятельности государственных органов;

7) другими способами, предусмотренными законами и (или) иными нормативными правовыми актами.

Информация о деятельности государственных органов может предоставляться в устной форме и в виде документированной информации, в том числе в виде электронного документа.

Форма предоставления информации о деятельности государственных органов субъектов Российской Федерации может устанавливаться также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В случае если форма предоставления информации о деятельности государственных органов не установлена, она может определяться запросом пользователя информацией. При невозможности предоставления указанной информации в запрашиваемой форме информация предоставляется в том виде, в каком она имеется в государственном органе.

Информация о деятельности государственных органов в устной форме предоставляется пользователям информацией во время приема. Указанная информация предоставляется также по телефонам справочных служб государственного органа либо по телефонам должностных лиц, уполномоченных государственным органом на ее предоставление.

Информация о деятельности государственных органов может быть передана по сетям связи общего пользования.

Пользователь информацией имеет право:

1) получать достоверную информацию о деятельности государственных органов;

2) отказаться от получения информации о деятельности государственных органов;

3) не обосновывать необходимость получения запрашиваемой информации о деятельности государственных органов, доступ к которой не ограничен;

4) обжаловать в установленном порядке акты и (или) действия (бездействие) государственных органов, их должностных лиц, нарушающие право на доступ к информации о деятельности государственных органов и установленный порядок его реализации;

5) требовать в установленном законом порядке возмещения вреда, причиненного нарушением его права на доступ к информации о деятельности государственных органов.

Доступ к информации о деятельности государственных органов обеспечивается в пределах своих полномочий государственными органами.

Государственные органы в целях организации доступа к информации о своей деятельности определяют соответствующие структурные подразделения или уполномоченных должностных лиц. Права и обязанности указанных подразделений и должностных лиц устанавливаются регламентами государственных органов и (или) иными нормативными правовыми актами, регулирующими деятельность соответствующих государственных органов.

Организация доступа к информации о деятельности государственных органов осуществляется с учетом требований законодательства Российской Федерации.

Права и свободы человека и гражданина, связанные с обращением информации, определены Конституцией Российской Федерации и включают право доступа к информации, затрагивающей права, свободы и обязанности человека и гражданина право на тайну частной жизни (ст. 23 и 24), тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений (ст. 23), право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ст. 29), свобода слова (ст. 29).

Эти права могут быть ограничены только «в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства» (ст. 55).

Государство обязано обеспечить реализацию этих прав и свобод с учетом установленных условий их ограничения, в том числе оно вправе ограничивать право свободного обращения информации режимом государственной тайны, а право тайны частной жизни ограничивать в рамках проведения оперативно-розыскных мероприятий и следственных действий.

Каким образом государство может обеспечить выполнение этих функций? На этот вопрос должны были бы ответить ст. 12 «Государственное регулирование в сфере применения информационных технологий» и ст. 16 «Защита информации» Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации». Однако положения этих статей сформулированы недостаточно конкретно и полно29.

В Доктрине информационной безопасности Российской Федерации указывается на необходимость разработки «основных направлений государственной политики в области обеспечения информационной безопасности Российской Федерации, а также мероприятий и механизмов, связанных с реализацией этой политики», развития и совершенствования «системы обеспечения информационной безопасности Российской Федерации, реализующей единую государственную политику в этой области, включая совершенствование форм, методов и средств выявления, оценки и прогнозирования угроз информационной безопасности Российской Федерации, а также системы противодействия этим угрозам».

Утвержденная Президентом Российской Федерации 7 февраля 2008 г. Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации вопросы обеспечения информационной безопасности ставит как задачу «обеспечения национальной безопасности в информационной сфере», но не предлагает никаких решений. Вопросы координации деятельности органов государственной власти решаются недостаточно эффективно, строго говоря, и координирующего органа не существует. Функции распределены по органам исполнительной власти, каждый из которых реализует свою политику, свои подходы. Это особенно очевидно проявляется при подготовке проектов федеральных законов, концепции которых существенно различаются в общих моментах, когда их готовят разные министерства. Процедура согласования проектов в Правительстве РФ, к сожалению, эти различия не устраняет. Так было при внесении в Государственную Думу проектов федеральных законов «О персональных данных», «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и «Об обеспечении доступа к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления».

Каждый орган государственной власти обязан обеспечивать режим информационной безопасности в отношении той информации, которая находится в его обороте.

В соответствии со ст. 5 Федерального закона от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности органов государственных органов и органов местного самоуправления» доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления ограничивается в случаях, если указанная информация отнесена в установленном федеральным законом порядке к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну. При этом перечень сведений, относящихся к информации ограниченного доступа, а также порядок отнесения указанных сведений к информации ограниченного доступа устанавливается федеральным законом.

В частности, режим обеспечения информационной безопасности напрямую связан с определением сведений, которые в органе государственной власти будут рассматриваться в качестве конфиденциальных.

В том случае, если должностным лицам органа государственной власти доступны сведения конфиденциального характера, он должен принять меры к нераспространению этих сведений, т. е. обеспечить информационную безопасность.

Поводя итог исследованию вопроса о понятии конституционного права граждан на информацию о деятельности органов государственной власти, можно сформулировать следующее положение:

право на доступ к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления имеет сложную комплексную структуру и, не являясь закрепленным непосредственно в Конституции Российской Федерации, состоит из конституционных правомочий по поиску и получению информации, обращению в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Право на доступ к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления является частью более объемного субъективного права – права на информацию.

1.2. Становление конституционного права на информацию о деятельности органов власти в Российской Федерации

История развития законодательства России об информации и обеспечении доступа к информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления является достаточно непродолжительной.

В советский период отдельно такое право, как право на доступ к информации о деятельности органов власти, не закреплялось ни в Конституциях СССР и РСФСР, ни в законодательных актах.

Это утверждение не означает отрицания советским правоведением данного права, оно предполагалось в системе политических прав и свобод, которые закреплялись и в Конституции СССР, и в Конституции РСФСР: свобода слова, печати, собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций. Как отмечает А.А. Задков, «опосредованно право на информацию конституционно фиксировалось в контексте конституционных гарантий права на образование, пользование достижениями культуры; права на участие в государственном управлении, на внесение предложений в государственные и общественные органы об улучшении их деятельности. Кроме того, конституционно охранялись права на тайну переписки, телефонные переговоры и телеграфные сообщения. Законодательное признание упомянутых гарантий права на информацию советским правоведением игнорировать нельзя»30.

Однако только того, что в Конституциях СССР и РСФСР рассматриваемое право человека и гражданина подразумевалось, совершенно недостаточно для признания факта его нормативного существования.

Анализируя появление и становление в Российской Федерации законодательства о доступе граждан к информации о деятельности органов государственной власти, И.Ю. Павлов пишет: «Первый в мире Закон о свободе доступа к правительственной информации был принят парламентом Швеции в 1766 г. В России право на доступ к информации юридически впервые было оформлено в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным Советом РСФСР в ноябре 1991 г. Согласно ст. 13 Декларации каждому предоставлялось право свободно искать и получать информацию любым законным способом. Позднее эта норма вошла в текст новой Конституции РФ, ее ст. 29. В 1991 г. был принят Закон РФ "О средствах массовой информации", который в том числе был призван регулировать правоотношения в сфере доступа журналистов к информации о деятельности органов власти»31.

На международном уровне право на информацию закрепляется в нескольких правовых актах. Например, в ст. 10 «Свобода выражения мнения» Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 апреля 1950 г.:

«1. Каждый имеет право свободно выражать свое мнение. Это право включает свободу придерживаться своего мнения и свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны публичных властей и независимо от государственных границ. Настоящая статья не препятствует государствам осуществлять лицензирование радиовещательных, телевизионных или кинематографических предприятий.