Полная версия
Конституционное право человека и гражданина на информацию о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Монография
З. Р. Гаджиева
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА НА ИНФОРМАЦИЮ О ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Монография
Введение
Как свидетельствуют реалии современной общественно-политической жизни в России, фактическая возможность для граждан получать информацию о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления является важной гарантией повышения доверия со стороны населения к органам публичной власти.
Для того чтобы у граждан появилась эта самая возможность получать информацию о деятельности органов власти, в Российской Федерации в последние годы был принят ряд законодательных и подзаконных актов, которые существенным образом урегулировали рассматриваемую сферу общественно-политической жизни.
Конституционно-правовой институт доступа граждан к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления имеет комплексный характер, включает нормы различных отраслей права, но основан именно на нормах конституционного права.
Конституция России в п. 4 ст. 29 устанавливает, что каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Особо оговаривается перечень сведений, составляющих государственную тайну, правовой режим которой определяется федеральным законом.
Реализация права граждан на информацию, обеспечение свободного доступа к имеющей общественное значение информации, информационная открытость органов власти являются важнейшими условиями и критериями функционирования правового государства. Именно реализация права граждан на информацию обеспечивает реальное, а не только формальное участие граждан в жизни государства.
Законодательство Российской Федерации, ориентируясь на общемировые стандарты демократической организации публичной власти и принимая во внимание принятые в странах Западной Европы и США правовые акты, гарантирующие доступность информации о деятельности государства для граждан, предоставляет в настоящее время населению страны широкие возможности для получения официальной информации.
В правовых актах подробно описываются формы предоставления информации и порядок ее предоставления. Система таких правовых актов строится сверху вниз: от федеральных законов общего характера к правовым актам субъектов Российской Федерации и муниципальным правовым актам, устанавливающим порядок предоставления (размещения) конкретной информации.
Сложность изучения конституционно-правового регулирования доступа граждан к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления обусловлена рядом обстоятельств, среди которых:
– комплексность правового регулирования;
– разнообразие видов информации, подлежащей распространению и ограниченного доступа;
– разнообразие практики обеспечения доступа граждан к информации о деятельности органов публичной власти на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, на фоне жесткой централизации федерального регулирования рассматриваемого конституционно-правового института.
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ И ИСТОРИЧЕСКИЕ ПРЕДПОСЫЛКИ ФОРМИРОВАНИЯ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА НА ДОСТУП К ИНФОРМАЦИИ О ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВЛАСТИ
1.1. Понятие конституционного права гражданина на информацию о деятельности органов власти
Любая информация, находящаяся в обороте, подлежит правовому регулированию. Посредством правовых актов устанавливается правовой режим информации. В зависимости от правового режима информация может находиться в свободном, либо ограниченном, либо закрытом доступе, характер которого определен тем, какое значение придается ей государством.
Для того чтобы определить, какое значение имеет та или иная информация для государства и общества, а также для отдельных лиц, необходимо обратить внимание на то, как понятие информации закрепляется в законодательных актах Российской Федерации.
Прежде всего отметим, что наиболее обобщенное и не отражающее видовых особенностей определение информации дал С.И. Ожегов: информация – это: 1) сведения об окружающем мире и протекающих в нем процессах; 2) сообщения, осведомляющие о положении дел, о состоянии чего-либо1.
В соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2006 г. «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» информация – это сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления2.
На наш взгляд, указанное определение информации практически повторяет определение, даваемое в толковых словарях русского языка, и не позволяет точно определить правовую природу информации без выделения ее видовых особенностей.
Правовой режим отдельных видов информации и способы доступа к ним граждан регламентируются сразу несколькими законодательными актами Российской Федерации. Среди них Законы «О средствах массовой информации», «О государственной тайне», «Об авторском праве и смежных правах», «Об информации, информационных системах и защите информации», «О рекламе», «О персональных данных» и др.
Регулирование права граждан на информацию представляет собой одну из самых трудных для российского законодательства проблем. Только на конституционном уровне это право рассматривается более чем в двадцати конституционно-правовых установлениях, а на более широком – законодательном – уровне, по оценкам специалистов, в этот институт входят нормы свыше трех десятков законодательных актов. Еще в начале 2000-х гг. В.М. Хургин отмечал: «Соответствующие нормы, даже без учета информационных прав СМИ, имеются как минимум в 38 законах, 1 указе Президента, 18 постановлениях и 1 распоряжении Правительства, 30 актах ведомственного уровня, регулирующих вопросы здравоохранения, экологии, транспорта, связи, прав потребителей, деятельности органов внутренних дел, охраны труда, взаимоотношений с таможенными налоговыми органами и других сфер жизни»3.
В России право человека и гражданина на информацию впервые было закреплено в Декларации прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г.4 в виде права на охрану личной, персональной информации и права на получение общедоступной информации (ст. 9 и 13). Право на информацию закреплено в ныне действующей Конституции РФ 1993 г.
Основополагающей нормой, центральным, системообразующим звеном в регулировании права граждан на информацию в России является ст. 29 Конституции Российской Федерации:
«1. Каждому гарантируется свобода мысли и слова.
2. Не допускаются пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду. Запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства.
3. Никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них.
4. Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом.
5. Гарантируется свобода массовой информации. Цензура запрещается»5.
Как отмечает С.А. Авакьян, в ст. 29 Конституции РФ предусмотрена возможность широкой реализации права на информацию в обществе, государстве6.
Свободу мысли и слова каждому гарантирует ч. 1 ст. 29 Конституции РФ. Мысль как результат, продукт мышления человека отражает познание им окружающего мира и самого себя в этом мире и воплощается в его представлениях, взглядах, мнениях, убеждениях. Мышление, мысль лежат в основе любой деятельности человека, обусловливают его социальную активность, взаимоотношения его с другими людьми, обществом и государством7.
Свобода слова – это гарантированная государством возможность беспрепятственно выражать свои мнение и убеждения по самым различным вопросам общественного, государственного, иного характера посредством устного или печатного слова, на собраниях, митингах, другими средствами.
Мы можем сделать вывод, что Конституция Российской Федерации в ч. 1 ст. 29 гарантирует свободу слова в любой его ипостаси – в устной ли, в письменной или цифровой (электронной)8.
Конституционная свобода мысли и слова означает не только возможность беспрепятственно выражать свои мысли и убеждения, свое мнение, но и недопустимость принуждения к их выражению или отказу от них. Этот запрет, предусмотренный ч. 3 ст. 29 Конституции РФ, обязаны соблюдать все – государственные органы, органы местного самоуправления, политические партии и другие общественные объединения, их должностные лица, все члены общества. Тем самым охраняется внутренний мир человека, гарантируется свободное развитие личности, в том числе право менять свои убеждения, но не по принуждению, а по собственному выбору в процессе познания реальности9.
Право на свободу мысли и слова, на свободное выражение своего мнения неотделимо от права свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, закрепленных в ч. 4 ст. 29 Конституции РФ. Прежде всего это право реализуется через средства массовой информации, так как они в настоящее время являются наиболее значимыми и влиятельными источниками информирования личности и общества.
Право на информацию органически встроено в систему основных прав и свобод человека.
Основываясь на историческом подходе, современные российские ученые выделяют три поколения прав человека в зависимости от времени их признания и провозглашения10. В правовой науке европейских стран также широко используется классификация, согласно которой права человека подразделяются на три поколения: 1) гражданские и политические права; 2) социально-экономические права; 3) коллективные (солидаристские) права11.
Первое поколение прав включает провозглашенные буржуазными революциями гражданские и политические права, которые получили закрепление в первых конституционных актах: французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г., Декларации независимости США 1776 г. Именно в этих документах были закреплены основополагающие на тот момент права: жизни, свободы, собственности, стремления к счастью, на сопротивление угнетению. Эти права получили название «негативных», т. е. выражающих независимость личности в определенных действиях от власти государства, обозначающих пределы невмешательства государства в область свободы и самовыражения индивида12.
Второе поколение прав связано с социальными, экономическими и культурными правами, которые утвердились как таковые к середине XX столетия под влиянием борьбы народов за улучшение своего социально-экономического положения, повышение культурного статуса, под воздействием социалистических идей.
Третье поколение прав человека начало формироваться после Второй мировой войны на фоне освобождения многих стран от колониальной зависимости, усугубления экологических и гуманитарных проблем. Процесс их формирования до сих пор не окончен. Это поколение коллективных (солидарных13) прав, вызванное глобальными проблемами человечества, и потому они принадлежат не столько каждому индивиду, сколько целым нациям, народам. К ним, например, относятся право на развитие, мир, благоприятную окружающую среду, самоопределение и т. д.
Как отмечается в литературе, «на рубеже XXI в. ярко проявились такие проблемы, разрешение которых, несомненно, положит начало формированию четвертого поколения прав человека – прав человека в постиндустриальном обществе. Формирование глобальной сети Интернет, развитие компьютерной техники, глобализация экономики и связанные с этим изменения в жизни общества приведут к возникновению новых прав и видоизменению прав существующих. Так, должно измениться право на сохранение национальной самобытности, право на защиту частной жизни, право на сохранение в тайне персональных данных и т. д.»14.
Из перечисленных в Конституции России прав и свобод несколько можно отнести к информационным:
– право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени (ч. 1 ст. 23 Конституции РФ);
– право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений (ч. 2 ст. 23);
– свобода мысли и слова (ч. 1 ст. 29);
– свобода массовой информации (ч. 5 ст. 29);
– право на свободу выражения своих мнений и убеждений (ч. 3 ст. 29);
– право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ч. 4 ст. 29);
– право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33);
– право каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды (ст. 42);
– свобода всех видов творчества (ч. 1 ст. 44);
– свобода преподавания (ч. 1 ст. 44);
– право на доступ к культурным ценностям (ч. 2 ст. 44);
– право на получение квалифицированной юридической помощи (ст. 48)15.
Этот перечень можно дополнить также такими правами, как:
– право каждого знакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ч. 2 ст. 24); в данной норме установлено право на доступ к информации путем закрепления обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления по подготовке и предоставлению запрашиваемой информации;
– право на доступ к информации о фактах и обстоятельствах, создающих угрозу для жизни и здоровья людей (ч. 3 ст. 41).
Соответственно право на информацию является конституционным правом человека и гражданина, состоящим из ряда правомочий, каждое из которых является самостоятельным правом. При этом в чистом виде право на информацию в Конституции Российской Федерации не закрепляется.
Несмотря на отсутствие прямого закрепления рассматриваемого права человека в Конституции России, А.В. Малько подчеркивает самостоятельность конституционного права гражданина на информацию16. При этом, по его мнению, право гражданина на информацию состоит из целого ряда юридических возможностей и включает следующие правомочия:
1) право на беспрепятственное ознакомление с любым законом, с любым нормативно-правовым актом;
2) право знать о создании и функционировании всех конкретных информационных систем, которые в какой-либо степени затрагивают сферу личной жизни гражданина;
3) право давать согласие на сбор личностной информации;
4) право проверять достоверность такой информации;
5) право доступа к ней;
6) право на достоверную информацию о состоянии окружающей природной среды;
7) право на достоверную финансовую информацию; и др.
Право на информацию о деятельности органов государственной власти является частью конституционного права на информацию, т. е. охватывается его содержанием. Органы государственной власти и местного самоуправления – это органы публичной власти, призванные упорядочивать общественную жизнь и управлять общественными процессами в интересах граждан. Соответственно их деятельность должна быть открытой и прозрачной для тех, в интересах кого они работают – для граждан.
Право на доступ к информации об их деятельности вытекает еще из целого ряда конституционных положений.
Так, согласно ч. 2 ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Согласно ч. 1 ст. 32 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Но для этого они должны обладать информацией о деятельности органов государственной власти.
Согласно ч. 2 ст. 24 Конституции РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом.
Указом Президента РФ от 31 декабря 1993 г. о дополнительных гарантиях права граждан на информацию17 было установлено, что деятельность государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц должна осуществляться на принципе доступности для граждан информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей их личные интересы.
В течение долгого периода времени фактическое регулирование доступа граждан к информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в нашей стране осуществлялось на основе Закона РФ от 19 декабря 1991 г. «О средствах массовой информации»18, Федеральных законов от 20 февраля 1995 г. «Об информации, информатизации и защите информации», от 14 июня 1994 г.
«О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»19, от 13 января 1995 г. «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации»20.
В частности, в самом законе о СМИ норм о доступе к информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления нет. Однако ряд его положений имеет непосредственное отношений к рассматриваемой сфере. В частности, в соответствии со ст. 35 Закона редакция средства массовой информации, учредителями (соучредителями) которых являются государственные органы, обязана опубликовать бесплатно и в предписанный срок по требованию этих органов их официальные сообщения в порядке, регулируемом уставом редакции или заменяющим его договором, а равно иные материалы, публикация которых в данных средствах массовой информации предусмотрена законодательством Российской Федерации.
Кроме того, эта же статья Закона обязывает государственные средства массовой информации публиковать сообщения и материалы федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Федеральным законом «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации».
Нужно отметить, что в течение продолжительного времени основным законодательным актом, регулировавшем не столько порядок доступа к информации о деятельности органов, сколько распространение информации о деятельности государственных органов, являлся Федеральный закон «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации» от 13 января 1995 г.
Этот Закон посвящен отношениям, связанным с распространением государственными средствами массовой информации материалов, сообщений о деятельности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.
Как отмечает М.С. Трофимов, «обращает на себя внимание то, что многие положения, касающиеся деятельности данных СМИ в этой области, носят ярко выраженный жесткий, обязательный характер. Определенную опасность, в частности, представляет содержащееся в ст. 11 Закона "О порядке освещения…" требование "предусматривать в иных публицистических, информационных и информационно-аналитических программах всестороннее и объективное информирование телезрителей и радиослушателей о работе федеральных органов государственной власти… позиции депутатских объединений в Государственной Думе, депутатов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы". Заметим, что всесторонность, объективность – категории оценочные, достаточно абстрактные. В связи с этим данная норма может быть использована в борьбе с журналистами, которые критически настроены к тем или иным депутатам и их фракциям»21.
Такой стиль российского Закона не вполне соответствует Резолюции Парламентской Ассамблеи Совета Европы (ПАСЕ) 820 (1984). В ней обязательные позиции в сфере освещения деятельности органов государственной власти касаются лишь их самих. В отношении СМИ используются рекомендательные положения22.
Отметим тот факт, что Закон «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации» понимает под государственным федеральным средством массовой информации средство массовой информации, учредителем которого выступает федеральный орган государственной власти; под государственным региональным средством массовой информации – средство массовой информации, учредителями которого выступают федеральные органы государственной власти совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации либо только органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
Информация о деятельности органов государственной власти, согласно Закону, распространяется исключительно посредством государственных федеральных аудиовизуальных средств массовой информации.
Соответственно рассмотренный Федеральный закон «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации» регулировал лишь часть общественных отношений по обеспечению доступа граждан к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Принятый 20 февраля 1995 г. Федеральный закон № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации»23 не содержал норм, непосредственно регулирующих доступ граждан к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, но у же в большей степени, чем Законы «О средствах массовой информации» и «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации» очерчивал границы и содержание права на доступ к информации о деятельности органов власти.
Так, этим законодательным актом закреплялось понятие информатизации, под которых предлагалось понимать «организационный социально-экономический и научно-технический процесс создания оптимальных условий для удовлетворения информационных потребностей и реализации прав граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений на основе формирования и использования информационных ресурсов». Трактовать эту норму можно следующим образом: в государстве создаются технические, научные и правовые условия удовлетворения потребностей физических и юридических лиц в информации.
Фактически Закон «Об информации, информатизации и защите информации» определил, что, во-первых, граждане имеют право получать информацию о деятельности органов власти; во-вторых, государство должно создать условия для удовлетворения права гражданина на официальную информацию; в-третьих, органы государственной власти должны определить объем доступной информации о своей деятельности и создать условия доступа к ней граждан.
27 июля 2006 г. был принят Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»24, который заменил Закон об информатизации и существенно усовершенствовал правовое регулирование сферы поиска и распространения информации в России.
Этим законодательным актом впервые было определено, что доступ к информации – возможность получения информации и ее использования (п. 6 ст. 2 Закона). В свою очередь, предоставление информации – это действия, направленные на получение информации определенным кругом лиц или передачу информации определенному кругу лиц (п. 8 ст. 2 Закона).
В число основных принципов правового регулирования отношений в сфере поиска, получения и распространения информации, согласно Закону, вошли, во-первых, открытость информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и свободный доступ к такой информации, кроме случаев, установленных федеральными законами, во-вторых, достоверность информации и своевременность ее предоставления.
Ключевое значение с точки зрения изучения содержания права на доступ к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления имеет ст. 8 «Право на доступ к информации» Закона: «1. Граждане (физические лица) и организации (юридические лица) вправе осуществлять поиск и получение любой информации в любых формах и из любых источников при условии соблюдения требований, установленных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами.
2. Гражданин (физическое лицо) имеет право на получение от государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, информации, непосредственно затрагивающей его права и свободы».
В этой же статье Закона закреплена корреспондирующая праву гражданина обязанность органа власти: «Государственные органы и органы местного самоуправления обязаны обеспечивать доступ, в том числе с использованием информационно-телекоммуникационных сетей, в том числе сети Интернет, к информации о своей деятельности на русском языке и государственном языке соответствующей республики в составе Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Лицо, желающее получить доступ к такой информации, не обязано обосновывать необходимость ее получения». Статья 13.27 КоАП РФ предусматривает ответственность за нарушение требований к организации доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и ее размещению в сети Интернет. Так, нарушение требований к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальными сайтами государственных органов и органов местного самоуправления влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей, в свою очередь неразмещение в сети Интернет информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в случаях, если обязанность по размещению такой информации в сети Интернет установлена федеральным законом, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей25.