Источники конституционного права Российской Федерации

По нашему мнению, наиболее предпочтительна позиция С.Ю. Марочкина. Дело в том, что правовая система Российской Федерации – это система, созданная и действующая как проявление суверенитета России, использующей и защищающей свое право в собственных целях. Правовая система России отражает особенности национального правосознания и культуры, правопонимания и предназначена для регулирования специфических политических и социально-экономических задач. Она включает правопонимание (правовые взгляды, правосознание, правовую культуру, правовые теории и концепции и т. д.); правотворчество (познавательный и процессуально оформленный способ подготовки и принятия законов и иных правовых актов); правовой массив (структурно оформленную совокупность официально принятых и взаимосвязанных правовых актов); правоприменение (способы реализации правовых актов и обеспечение законности)[102].

Включение норм международного права в правовую систему России, несомненно, изменяет ее содержание и структуру, «пополняя» нормативный массив правовой системы Российской Федерации, оказывает существенное влияние на взаимодействие ее элементов, превращает правовую систему России из суверенно-замкнутой, изолированной «объективными границами», в сосуществующую и взаимодействующую с международной правовой системой[103]. Однако все это не означает, что нормы международного права, выполняя совместную с нормами внутреннего права регулирующую функцию, становятся частью права Российской Федерации[104]. Они сохраняют свой международно-правовой характер. В тех же случаях, когда под их влиянием принимаются нормы внутреннего права, дублирующие международно-правовые нормы, эти нормы рассматриваются исключительно как нормы внутреннего права и действуют параллельно с аналогичными нормами международного права.

Один из центральных вопросов общей проблемы, связанной с местом норм международного права в правовой системе России, касается возможности их непосредственного действия во внутригосударственной сфере. Этот вопрос неоднократно вызывал споры в правовой литературе, в процессе которых одни признавали такую возможность, другие ее отрицали.

В соответствии с Федеральным законом от 15 июля 1995 г. «О международных договорах Российской Федерации»[105] положения официально опубликованных международных договоров в Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. Для реализации иных положений международных договоров РФ принимаются соответствующие правовые акты.

Согласие Российской Федерации на обязательность для нее международного договора (ст. 6) может выражаться путем: подписания договора; обмена документами, образующими договор; ратификации договора; утверждения договора; принятия договора; присоединения к договору; применения любого другого способа выражения согласия, о котором условились договаривающиеся стороны. Решение о согласии на обязательность для Российской Федерации международных договоров принимается органами государственной власти Российской Федерации в соответствии с их компетенцией, установленной Конституцией Российской Федерации, а также другими актами законодательства Российской Федерации.

В Законе о международных договорах (п. «а» ч. 1 ст. 15) перечислены виды международных договоров, подлежащих ратификации. К ним отнесены, в частности, договоры, устанавливающие «иные правила, чем предусмотрены законом». Ратификация международных договоров осуществляется путем принятия федеральных законов (ст. 14, 17).

Не вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры, признанные Конституционным Судом РФ не соответствующими Конституции РФ, не подлежат введению в действие и применению (ст. 34).

Все это говорит о том, что в силу суверенитета государства в его правовой системе юридическое значение имеют только те нормы, действие которых санкционировано им. Для непосредственного применения международных договоров на территории России нужны правовые основания, т. е. ее санкции[106]. В этом смысле можно утверждать, что непосредственное действие норм международного права во внутригосударственной сфере, безусловно, есть опосредованное действие.

Таким образом государственный суверенитет был и остается тем щитом, который защищает государство от внешнего давления. Это особенно важно в современных условиях, когда благодаря все большему осознанию людьми разных стран необходимости действовать сообща и жить в мире, росту значения общих гуманитарных, нравственных принципов усиливается доминанта мирового сообщества, а вместе с ней и стремление обосновать право сообщества вмешиваться в решение внутригосударственных вопросов во имя более высоких интересов мирового сообщества и его ценностей. При этом наиболее распространенными поводами для такого вмешательства являются защита прав человека, контроль за производством оружия массового уничтожения, сохранение планетарной среды и т. д.[107]

Видимо, с этим в определенной мере связана и бытующая в отечественной литературе точка зрения о том, что существуют объективные границы международного права, за которые не распространяются его регулирующие возможности, что международное право действует на территории государства как его субъекта, а не во внутригосударственной сфере[108].

Однако представляется, что упомянутые «объективные границы» международного права нельзя рассматривать в качестве непереходных. «Ничто не мешает государству, – подчеркивает С.Ю. Марочкин, – в силу его суверенитета распространить действие им же согласованных и принятых норм международного права в сфере внутреннего права для регулирования отношений с участием организаций и индивидов. Воля государства, выраженная иным (не законодательным, а договорным) путем, в равной мере может быть обязательной в сфере внутренней юрисдикции с санкции государства»[109].

Думается, что такое регулирование зачастую экономичнее и эффективнее, чем преобразование этих норм во внутренние и изменение законодательства в соответствии с ними, в частности, в ситуациях, когда внутригосударственный закон создает один и общий для всех режим, а серия двусторонних договоров с рядом государств создает специальный режим, отдельный для каждого из них[110].

Следует заметить, что после принятия Конституции РФ проблема действия норм международного права в правовой системе Российской Федерации рассматривается главным образом в плоскости практических вопросов их применения[111].

В юридической литературе высказаны различные рекомендации по поводу обеспечения государством выполнения норм международного права в национальном праве, указываются и способы (меры) согласования норм внутригосударственного права с международным правом, которые сложились в практике разных государств. Такими методами являются: 1) отсылка; 2) рецепция; 3) унификация; 4) преобразование; 5) создание специального правового режима; 6) отмена внутригосударственных актов, противоречащих международным обязательствам[112].

Использование отсылки заключается в том, что законодатель, регулируя внутригосударственные отношения, не воспроизводит норму международного права, а отсылает к ней заинтересованных лиц. При отсылке модель поведения формулируется в международной правовой системе, а в национальной системе права лишь указывается источник, где с этой моделью можно ознакомиться.

В отличие от отсылки, где законодатель ссылается на источник международного права, при рецепции он заимствует модель поведения из международного права и придает ей юридическую силу для субъектов внутригосударственного права. В результате одна и та же модель поведения оказывается содержащейся и в международном, и во внутригосударственном праве.

При унификации разрабатываются единые с международными нормы внутригосударственного права. Так унифицируют свои правовые системы целые регионы, союзы и сообщества государств.

В тех случаях, когда в законодательство нужно внести некоторые изменения в соответствии с международным правом, используется метод преобразования. При его использовании норма внутригосударственного права остается и лишь уточняется.

В определенных случаях государство в рамках национального законодательства создает специальный правовой режим с целью согласованного внутригосударственного законодательства с международно-правовыми предписаниями. Создание такого режима возможно, в частности, в государствах СНГ по таким правовым вопросам, как гражданство, семейно-брачные отношения и др.

Наконец, в тех случаях, когда нормы национального законодательства противоречат международно-правовым актам, практикуется отмена внутригосударственных актов.

Однако независимо от того, какому из рассмотренных методов отдается предпочтение в тех или иных случаях, совершенно очевидно, что в условиях, когда общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, необходимость согласования национального права с международным при их противоречии друг другу становится одной из наиболее актуальных проблем нашей правовой системы.

Включение международно-правовых норм в правовую систему России порождает вопрос о принадлежности актов, содержащих эти нормы, к числу источников внутреннего права Российской Федерации.

В правовой литературе на этот счет высказаны различные точки зрения. Так, С.Л. Зивс полагал, что источники международного права образуют свою собственную систему, автономную по отношению к системе источников национального права. Вместе с тем он подчеркивал, что для всех норм международного права, предназначенных для реализации в сфере внутреннего права, необходимо их превращение в нормы национального права, в том числе для «унифицированных норм» международного права, а также для актов международного права, которые могут быть целиком преобразованы в акты национального права[113].

М.С. Студеникина включает в число источников права в Российской Федерации договоры нормативного содержания, среди которых важное место занимают международные договоры[114].

«Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, – пишет А.В. Мицкевич, – являются составной частью ее правовой системы. Таким образом, указанные источники международного права также в определенном аспекте являются источниками российского права…»[115].

Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры рассматривает в качестве источников российского права и B.C. Нерсесянц[116].

Однако если среди специалистов в области общей теории права большинство высказывается в пользу признания актов международного права источником российского права, то среди специалистов по международному праву на этот счет существуют значительные разногласия. Так, одни исследователи рассматривают источники международного права как один из видов источников внутреннего права. Другие, признавая источники международного права одним из видов источников внутреннего права, при этом оговаривают «автономное положение таких норм и договоров во внутренней правовой системе». Наконец, третьи полностью исключают возможность наделения источников международного права качествами источников внутреннего права[117].

Например, С.Ю. Марочкин полагает, что договоры не объявляются Конституцией РФ источником права России. «Более того, – указывает он, – называя их частью правовой системы, она вообще не обозначает их места в ряду источников внутреннего права, помещает их как бы вне такого ряда. Иными словами, источники МП (международного права. – O.K.) занимают обособленное положение в нормативной части правовой системы Российской Федерации, соседствуя и действуя совместно с источниками внутреннего права, но не «вливаются» в общий массив»[118].

Конституция РФ достаточно обстоятельно характеризует систему источников права Российской Федерации: называет их виды; определяет иерархию, в том числе между федеральным и региональным уровнями; условия применения; соотношения с правами человека; конкретную форму выражения тех или иных норм; некоторые правила действия во времени, в пространстве и по кругу лиц; сферу федерального и регионального законодательства; компетенцию высших органов государственной власти в отношении принятия и действия нормативных актов; полномочия судебной власти по обеспечению действия законодательства; исходные начала правотворчества местного самоуправления. Во всех этих случаях законодатель имеет в виду только те источники права, на которые распространяется односторонняя компетенция государственной власти или местного самоуправления, т. е. источники внутреннего права. Вместе с тем Конституция включает в российскую правовую систему и источники международного права, определяя общий принцип их соотношения с внутригосударственными источниками, вопросы, решаемые в соответствии с нормами международного права, некоторые полномочия государственных органов по заключению договоров.

Конечно, нормы и источники международного права занимают обособленное положение в нормативном массиве правовой системы Российской Федерации, функционируя наряду с российским правом. Они толкуются и применяются в соответствии с целями и принципами международного права и конкретного договора, с установленными в нем временными, пространственными и субъектными пределами действия, в контексте значения используемых в нем терминов, а не с точки зрения ориентиров внутреннего права. Однако при этом они остаются источниками российского права как части российской правовой системы. Иными словами, источники права в правовой системе Российской Федерации являются внешней формой норм как российского, так и международного права, действующих в стране с санкции государства.

Надо сказать, что подобной точки зрения придерживаются специалисты, занимающиеся вопросами конституционного права. Так, М.И. Кукушкин относит к числу источников конституционного права «некоторые международно-правовые акты»[119].

«После принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. в числе источников государственного (конституционного) права, – полагает В.Г. Стрекозов, – появился еще один вид актов. Статья 15 Конституции РФ впервые в истории конституционного законодательства устанавливает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы»[120]. Правда, он считает, что в такого рода международно-правовых актах содержатся нормы, являющиеся составной частью внутригосударственного права[121].

«Возрастание роли внешних факторов, – указывает Е.В. Колесников, – интеграционные процессы привели к тому, что к числу источников права относятся и общепризнанные принципы, и нормы международного права, и международные договоры (ст. 15 Конституции РФ)»[122].

В число источников конституционного права М.В. Баглай включает ратифицированный международный договор[123].

К договорам Российской Федерации, являющимся источниками конституционного права, относятся, в частности, Соглашение о создании Содружества Независимых Государств[124]; Договор о Союзе Беларуси и России и Устав Союза Беларуси и России[125]; Соглашение между Российской Федерацией и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства[126]; Договор между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан об урегулировании вопросов двойного гражданства[127] и др. Особое место среди них принадлежит Договору о создании Союзного государства, заключенному между Российской Федерацией и Республикой Беларусь и вступившему в силу 26 января 2000 г.[128]

Договор юридически закрепляет создание Россией и Беларусью Союзного государства, которое знаменует собой новый этап в процессе единения народов двух стран в демократическое правовое государство, целями которого являются:

обеспечение мирного и демократического развития братских народов государств-участников, укрепление дружбы, повышение благосостояния и уровня жизни;

создание единого экономического пространства для обеспечения социально-экономического развития на основе объединения материального и интеллектуального потенциала государств-участников и использования рыночных механизмов функционирования экономики;

неуклонное соблюдение основных прав и свобод человека и гражданина в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права;

проведение согласованной внешней политики и политики в области обороны;

формирование единой правовой системы демократического государства;

проведение согласованной социальной политики, направленной на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека;

обеспечение безопасности Союзного государства в борьбе с преступностью;

укрепление мира, безопасности и взаимовыгодного сотрудничества в Европе и во всем мире, развитие Содружества Независимых Государств.

Согласно Договору Союзное государство базируется на принципах суверенного равенства государств-участников, добровольности, добросовестного выполнения ими взаимных обязательств. Оно основано на разграничении предметов ведения и полномочий между Союзным государством и государствами-участниками. Для реализации целей Союзного государства создаются Высший Государственный Совет, Парламент, Совет Министров, Суд, Счетная палата Союзного государства. Государственная власть в государствах-участниках осуществляется образованными ими в соответствии с их конституциями государственными органами.

В Договоре установлено, что Союзное государство является светским, демократическим, социальным, правовым государством, в котором признаются политическое и идеологическое многообразие.

Каждое государство-участник сохраняет с учетом добровольно переданных Союзному государству полномочий суверенитет, независимость, территориальную целостность, государственное устройство, Конституцию, государственный флаг, герб и другие атрибуты государственности.

Союзное государство имеет свой герб, флаг, гимн и другие атрибуты государственности, единую денежную единицу (валюту). Граждане государств-участников являются одновременно гражданами Союзного государства. Никто не может стать гражданином Союзного государства без приобретения гражданства государства-участника.

Договор о создании Союзного государства, являющийся одним из международных договоров Российской Федерации, стал после вступления его в силу составной частью внутренней правовой системы нового Союзного государства, источником конституционного права этого государства.

Наряду с этим Договором такими источниками являются также содержащие конституционно-правовые нормы законы, Основы законодательства, декреты, постановления, директивы и резолюции, принятие которых органами Союзного государства предусмотрено данным Договором.

Конституция РФ не только включает акты международного права в число источников российского права, но и определяет их место в иерархии. Согласно Конституции (ч. 4 ст. 15), если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Таким образом, в иерархии источников права, включая источники конституционного права, ратифицированный международный договор стоит выше, чем национальный закон, поскольку нормы последнего не могут ни противоречить нормам международного договора, ни отменять их. Тем самым Конституция закрепляет примат международного права над внутригосударственным.

Вместе с тем необходимо заметить, что международный договор не может действовать в противоречии с Конституцией РФ. Согласно Федеральному закону о международных договорах Российской Федерации (ст. 22), если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции РФ, решение о согласии на его обязательность для Российской Федерации возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию РФ или пересмотра ее положений в установленном порядке.

Проблема примата международного права над национальным (внутригосударственным) имеет длинную историю, уходящую своими корнями в предшествующие столетия. Однако наиболее четко она обозначилась к XIX в., когда утвердилось суверенное равенство государств и размежевание между международным и внутригосударственным правом[129].

Идея примата международного права над внутригосударственным получила отражение в работах многих русских юристов-международников, написанных в конце XIX и в начале XX в. «Понятно, – писал, например, П.Е. Казанский, – что постановления права международного и постановления права внутригосударственного должны находиться в согласии между собою. Внутригосударственное право не может противоречить международному. Если же подобные противоречия окажутся почему-либо, государство обязано не только нравственно, но и юридически согласовывать свои внутренние порядки с принятыми им на себя обязательствами. Международное право должно быть выполнено. Находится или не находится с ним в согласии внутреннее право страны, это с международно-правовой точки зрения безразлично. Если не находится, оно должно быть изменено. Это юридически обязательно для государства, но фактически международное право влияет при этом не только на так называемое внешнее государственное право, но и вообще на внутренние порядки страны, заставляя государства принимать в свои законы новые начала, – например, относительно своих подданных, – подобные тем, которые они обязались признавать в международных отношениях»[130].

В советской юридической науке примат международного права над внутригосударственным не признавался, хотя и имелись работы, в которых говорилось о примате международно-правовых договоров по отношению к внутригосударственным законам[131].

В постсоветский период примат международного права над внутригосударственным получил практически всеобщее признание. Обычно обосновывается тем, что в современном мире, во-первых, наблюдается процесс интернализации материального производства, углубляется международное общественное разделение труда, вызывающее необходимость активизации обмена продукцией; на этой основе происходит установление фактических экономических отношений. Все это вызывает необходимость в соответствующем правовом оформлении.

Во-вторых, складывается новое правопонимание, которое дает возможность по-иному оценить, переосмыслить старые подходы и принципы рассмотрения проблем приоритета общечеловеческих ценностей. Оно включает идеи примата права над государством, идеи естественных прав и свобод человека и т. д. Из такого правопонимания вытекает идея примата международного права над внутригосударственным.

В настоящее время исследователи все больше склоняются к тому, что международное право, международное сообщество и международные организации могут и должны вмешиваться во внутригосударственные дела, если власть грубо нарушает права и свободы человека, национальных меньшинств.

Наконец, примат международно-правовых норм основывается на том, что в этих нормах закреплены общечеловеческие ценности[132].

Перечисленные обстоятельства и послужили основанием для закрепления в Конституции РФ принципа примата международного права.

Однако нельзя не признать, что в использовании этого принципа таится определенная опасность. Как показывает опыт, международные организации, основываясь на принципе примата международного права, организуют вмешательство во внутригосударственные дела, основанное на субъективном представлении о положении дел в том или ином государстве, как правило, под давлением тех или иных государств, порой даже с нарушением элементарных норм международного права.

В этих условиях принцип примата международного права не может иметь ничем не ограниченный характер. Он должен пониматься в том смысле, что примат международного права распространяется только на те нормы международного права, которые действуют в стране с санкции государства.

Кроме того, необходимо обратить внимание еще на один аспект этой проблемы. Как отмечал Н.В. Миронов, в практике большинства государств в случае коренной коллизии договора и закона фактическое преимущество имеет закон[133], поскольку при расхождении с нормой закона данная договорная норма не отменяет ее, а делает из нее исключение для отдельного случая, сохраняя ее силу для всех остальных случаев. Правда, возможны ситуации, когда договорная норма делает законодательную норму неприменимой во всех случаях. В этих условиях речь уже будет идти не о недействительности такой нормы или ее отмене, а о неприменимости данной нормы. Однако после прекращения действия договора, договорной нормы законодательная норма применяется снова.

И.И. Лукашук в этой связи считает более правильным вести речь о приоритете применения договорных норм, а не об их примате. Он также полагает, что в подобных случаях приоритет договора имеет по существу характер приоритета специального закона над общим законом (lex speciales)[134].