Источники конституционного права Российской Федерации

В.Г. Стрекозов и Ю.Д. Казанчев включают в систему источников российского конституционного права Конституцию РФ, конституции и уставы субъектов Федерации; законы РФ; указы Президента Российской Федерации; акты палат Федерального Собрания; постановления, распоряжения и заключения Правительства РФ; законы, указы, постановления правительств и исполнительных органов в субъектах Федерации; международно-правовые акты; акты, издаваемые чрезвычайными государственными органами[58].

По мнению М.И. Кукушкина, все источники конституционного права подразделяются на следующие виды: Конституция РФ; федеральные конституционные законы; федеральные законы; постановления палат Федерального Собрания; указы Президента РФ; декларации; некоторые международно-правовые акты; конституции и уставы субъектов Федерации; законы субъектов Федерации; акты глав республик, глав администраций других субъектов Федерации; акты органов местного самоуправления; договоры, заключенные внутри Российской Федерации[59].

Е.В. Колесников включает в систему источников конституционного права Конституцию РФ и конституционные законы как основу правовой системы; акты Федерального Собрания; иные виды источников конституционного права (указы Президента РФ; акты Правительства РФ, акты субъектов Федерации, акты местного самоуправления), а также нетрадиционные источники конституционного права (внутригосударственный договор и обычай в конституционном праве).

М.В. Баглай рассматривает в качестве источников конституционного права естественное право; конституции; законы; договоры и соглашения; декларации; регламенты палат Федерального Собрания; указы и распоряжения Президента РФ; постановления Правительства РФ; судебные решения; правовые акты СССР и РСФСР; акты органов местного самоуправления[60].

В.Ф. Коток полагал, что среди источников конституционного права должны быть названы не только известные действующие правовые акты, но и исторические памятники конституционного права. К их числу он относил «Декреты Октября», первую Конституцию РСФСР 1918 г. и первые конституции других советских республик, постановления и декреты Всероссийского съезда Советов, ВЦИК и СНК и Совета труда и обороны РСФСР, постановления ВСНХ, наркомата по делам национальностей и другие акты первых народных комиссариатов РСФСР; декреты и постановления органов советской власти других независимых республик, Договоры между РСФСР и советскими республиками в период до образования Союза ССР; первую Конституцию СССР и конституции союзных республик, принятые на основе союзной Конституции; постановления Всесоюзных съездов Советов, ЦИК, СНК и СТО Союза ССР, нормативные акты наркоматов и центральных ведомств СССР, постановления съездов Советов и их исполнительных комитетов, постановления городских Советов. «Хотя перечисленные акты, – отмечал В.Ф. Коток, – как правило утратили юридическую силу, они сохраняют свое определенное значение и теперь, поскольку содержащиеся в них нормы в своем обобщенном выражении воплотились в основных принципах советского конституционного права. В этих актах выражены наиболее общие закономерности развития социалистических государств, и в этом состоит их большое познавательное значение. Изучение этих актов позволяет сделать вывод о том, что существует определенная преемственность между советскими конституциями. Принятие новой конституции не означает, что прежняя полностью утратила свое значение. Например, содержащиеся в Конституции СССР 1924 г. «Декларация об образовании Союза Советских Социалистических Республик» и «Договор об образовании Союза Советских Социалистических Республик» и после принятия Конституции СССР 1936 г. не перестали быть одним из источников советского конституционного права»[61].

Нет особой необходимости анализировать эту, как и ряд других своеобразных точек зрения на состав источников конституционного права. Следует лишь подчеркнуть, что подавляющее большинство авторов классифицируют источники конституционного права по видам правовых актов, содержащих конституционно-правовые нормы. Между тем имеются и другие подходы к классификации этих источников.

Так, Е.И. Козлова полагает, что при классификации источников конституционного права следует в первую очередь выделить нормативные правовые акты, действующие на всей территории Российской Федерации, и акты, действующие только на территории конкретного субъекта Федерации или муниципального образования. К числу актов первого вида она относит Конституцию РФ; федеральные конституционные законы, федеральные законы, а также федеральные законы о поправках к Конституции РФ; указы и другие нормативные правовые акты Президента РФ, постановления палат Федерального Собрания, постановления Правительства РФ; декларации и договоры. Акты второго вида включают конституции и уставы субъектов Федерации; законы, постановления и иные нормативные правовые акты, принимаемые органами законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации; правовые акты представительных органов местного самоуправления.

К числу источников конституционного права Е.И. Козлова относит и некоторые законы бывшего Союза ССР, действующие в той части, в которой они не противоречат Конституции РФ и другим ее законам[62].

Думается, что в условиях федеративного государства, а равно учитывая иерархию нормативных актов – источников конституционного права, классификация этих источников по их территориальному признаку, т. е. распространению действия на территорию того государства, государственно-территориального образования и т. д., органами которых издан соответствующий нормативный акт, представляется наиболее удачной.

С этой точки зрения все источники конституционного права России можно разделить на федеральные, федерально-региональные, региональные, регионально-местные и местные.

Следует подчеркнуть, что различные формы выражения норм права не в одинаковой степени служат источниками конституционного права. Некоторые из них в полном объеме являются источниками этой отрасли права (например, конституции, уставы, законы о выборах и т. д.), тогда как другие содержат лишь отдельные нормы, устанавливающие дополнительные гарантии существования конституционных принципов, реализации других основополагающих норм конституционного права. Поэтому только эти нормы, а не акты в целом, относятся к числу источников конституционного права[63].

Правда, это не исключает включения отдельных норм, содержащихся в актах и являющихся в полном объеме источниками конституционного права, в состав источников других отраслей права. Например, любой закон о выборах содержит норму об уголовной, административной или иной ответственности, которая в соответствии с федеральным законодательством предусмотрена в отношении лиц, препятствующих путем насилия, обмана, угроз, подлога или иным способом свободному осуществлению гражданами Российской Федерации права избирать и быть избранными[64].

Глава II

ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ИСТОЧНИКИ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА

§ 1. Конституция Российской Федерации – основной источник конституционного права России

Среди федеральных источников конституционного права особое место занимает Конституция РФ. Ее роль как основного источника конституционного права определяется прежде всего тем, что в ней устанавливаются конституционно-правовые нормы, являющиеся основополагающими для всех других источников конституционного права, которые исходят из конституционных норм и обеспечивают их детализацию.

Конституционные нормы признают и юридически оформляют важнейшие социально-экономические и политические институты общества. Они обеспечивают устойчивость системы общественных отношений, сохранение и упрочение основополагающих начал организации общества и государства.

Конституционные нормы придают важнейшим общественным отношениям правовую форму. Именно такую роль играют, в частности, нормы, закрепляющие основы конституционного строя (гл. 1). В ряде случаев они выполняют роль фактического и правового учредителя. Например, в соответствии с нормами Конституции РФ были созданы такие новые государственные органы, как Федеральное Собрание (гл. 5), Уполномоченный по правам человека (п. «д» ст. 103), Счетная палата (п. «г» ст. 103) и др.; введены новые элементы в такие институты конституционного права, как основные права и свободы человека и гражданина (ч. 1 и 2 ст. 17, ст. 18, 24, ч. 1 ст. 26, ст. 27, 31, ч. 1–3 ст. 35, ч. 1 ст. 36, ч. 3 ст. 46), местного самоуправления (ст. 132 и 133) и др.

Конституционные нормы не ограничиваются установлением системы и основных видов государственных органов. Они определяют также предметы их ведения, основные права и обязанности, важнейшие направления их взаимоотношений.

Конституционные нормы играют важную роль в деле защиты основ конституционного строя, а также имеющихся в обществе и государстве институтов. Они устанавливают объекты, охраняемые и защищаемые ими, в качестве которых выступают такие высшие социальные ценности, как человек, его права и свободы (ст. 2 и 18), народовластие (ст. 3), суверенитет Российской Федерации, целостность и неприкосновенность ее территории (ст. 4), земля и другие природные богатства (ст. 9), идеологическое и политическое многообразие (ст. 13) и др.

Конституционные нормы закрепляют принцип законности, придавая ему всеобщий, универсальный и обязательный характер.

Творческие, стимулирующие, созидательные свойства конституционных норм проявляются в установлении ими целей и задач развития общества и государства. В результате содержащая их Конституция выступает как высший политико-правовой ориентир такого развития, как средство и способ социальной ориентации[65].

Конституционные нормы, как правило, не предусматривают исчерпывающе определенных прав и обязанностей конкретных субъектов. Они имеют всеобщий, универсальный характер и обращены ко всем либо ко многим видам субъектов.

Важной чертой, характеризующей Конституцию как основной источник конституционного права, является широта содержания ее норм. Если все другие источники конституционного права связаны с регулированием какой-либо одной сферы общественных отношений, то Конституция воздействует на все сферы жизни общества: политическую, экономическую, социальную, духовную.

Конституция является важнейшим политическим документом, Ее политическая направленность – одно из важнейших свойств, обусловливающих ее особую роль в правовой системе[66]. В Конституции, как ни в каком другом правовом акте, политико-правовые устои общества получают широкое и четкое законодательное выражение. Из общесоциологических категорий они переводятся в юридические, причем на самом высоком уровне. Конституция не только закрепляет сложившееся соотношение политических сил, но и определенным образом организует его, переводя в ряд политико-правовых конституционных отношений.

Конституция включает целый ряд положений, имеющих ярко выраженную политическую направленность, в том числе положения, закрепляющие принципы народовластия (ст. 3), политическое многообразие и многопартийность (ч. 3 ст. 13), политические права и свободы граждан (ст. 30, 31, 33) и др.

Таким образом, Конституция представляет собой правовой акт, в котором социально-политические и правовые характеристики общества настолько тесно переплетены между собой, что образуют органически целостную политико-правовую структуру.

Конституция РФ содержит достаточно подробную характеристику экономической основы конституционного строя России. Она гарантирует единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции и свободу экономической деятельности (ст. 8). В конституционных нормах закреплены формы собственности, которые признаются и гарантируются государством (ст. 8, 9, 36).

В Конституции установлено (ст. 8), что в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности, что право частной собственности охраняется законом (ст. 35). В ней также указывается, что в России иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами вправе каждый, и никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда, а принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения.

Таким образом, конституционные нормы регулируют важнейшие общественные отношения, выражающие основные принципы организации общества в экономической сфере.

Важным объектом конституционного воздействия выступает и социальная сфера. Способы конституционного воздействия на социальные процессы имеют свои особенности, что объясняется их спецификой, местом в структуре общественных отношений. Оно осуществляется путем закрепления определенных социальных преобразований и посредством установления основных целей деятельности государства в этой сфере.

Объявляя Российскую Федерацию социальным государством (ч. 1 ст. 7), Конституция закрепляет право каждого свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, а также право на защиту от безработицы (ч. 1 и 3 ст. 37).

Наиболее характерные черты социального государства отражаются в его социальной политике, которая в соответствии с Конституцией (ч. 1 ст. 7) направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В число основных направлений социальной политики государства входят: охрана труда и здоровья людей (ст. 37, 41); обеспечение государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан (ч. 1 ст. 38, ст. 39); установление государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты (ч. 2 ст. 39); установление гарантированного минимального размера оплаты труда (ч. 3 ст. 37).

В Конституции также указывается (ч. 3 ст. 39), что в стране поощряются создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность.

Конституция активно воздействует и на духовную сферу жизни общества. Это воздействие осуществляется прежде всего через идеологию. Идеология является сложным духовным образованием, включающим определенную теоретическую основу, которая представляет собой систему политических, правовых, религиозных, философских взглядов на социальную действительность, общество и отношения людей между собой, а также связанные с этой системой программы действий и механизмы распространения идеологических установок среди населения.

Конституция обладает большим идеологическим потенциалом. Она способна оказывать воспитательное воздействие на граждан, основанное на гуманизме и справедливости. Конституционные нормы закрепляют важнейшие демократические ценности и создают необходимые условия для активного использования их гражданами, направляют развитие образования и культуры на формирование свободной личности (ст. 43, 44, 68, 69). Конституция рассматривает основные права и обязанности не только в правовом аспекте, но и в плане их нравственного долга (например, ч. 3 ст. 17, ч. 2 и 3 ст. 38, ст. 39).

Важное значение в этом отношении имеет тот факт, что Конституция закрепляет как одну из основ конституционного строя страны принцип идеологического многообразия. Этот принцип прежде всего исключает возможность существования в России государственной или обязательной идеологии (ст. 13). Закрепление в Конституции принципа идеологического многообразия является одним из важнейших демократических завоеваний народов России.

Принцип идеологического многообразия тесно связан с другим проявлением духовного многообразия, свойственного современной России. В ч. 1 ст. 14 Конституции указывается, что Россия является светским государством. Как светское государство Российская Федерация характеризуется тем, что в ней религиозные объединения отделены от государства и никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной.

Несмотря на многосторонность и разнохарактерность общественных отношений, закрепленных нормами Конституции, все ее нормы относятся к одной отрасли права – к конституционному праву. Это является важной особенностью Конституции как источника конституционного права.

Надо сказать, что в свое время некоторые советские государствоведы возражали против такой постановки вопроса. Например, Г.С. Гурвич писал: «Не все то, что заключается в Конституции, может и должно составить предмет и содержание государственного права»[67]. Позднее ту же мысль развивал и пытался обосновать в своих работах А.И. Лепешкин.

«Конечно, было бы серьезной ошибкой, – писал он, – недооценивать значение Конституции для советского государственного права и тем более противопоставлять ее государственному праву. Советская Конституция не только является главнейшим источником для государственного права (как и для всех других отраслей права), но и непосредственно определяет содержание его важнейших институтов и норм…

Однако при всем этом было бы неправильным, на наш взгляд, отождествлять Конституцию с советским государственным правом: во-первых, потому, что не все правовые нормы, содержащиеся в Советской Конституции, являются нормами государственного права, и, во-вторых, потому, что к государственному праву наряду с соответствующими нормами Конституции относятся и многочисленные правовые нормы, установленные в порядке текущей нормотворческой деятельности…

В этой связи необходимо обратить внимание на такие нормы, как ст. 4, 5, 6 и последующие статьи гл. 1 Конституции СССР, которые, по нашему мнению, являются исходными для всех отраслей социалистического права, в том числе и прежде всего для права государственного.

Например, в ст. 4 Конституции СССР указывается, что экономическую основу СССР составляют социалистическая система хозяйства и социалистическая собственность на орудия и средства производства, утвердившиеся в результате ликвидации капиталистической системы хозяйства, отмены частной собственности на орудия и средства производства и уничтожения эксплуатации человека человеком. Следовательно, в этой статье Основного закона закрепляется тот исторический факт, что в нашей стране безраздельно господствует социалистическая система хозяйства, основанная на социалистической собственности.

Это положение Конституции имеет огромное значение для всего советского права, в том числе и для государственного права, ибо в указанной статье закреплена материальная база социализма, являющаяся экономической основой нашего общества. Но что же здесь специфического для государственного права? Почему нормы об экономической основе Советского государства (экономическая структура СССР, формы собственности, их соотношение и т. д.) должны относиться именно к предмету такой отрасли права, как государственное?

Ссылка на то, что, поскольку ст. 4 Конституции СССР закрепляет материальную базу осуществления власти трудящимися, вопрос об экономической основе СССР должен быть целиком отнесен к предмету государственного права, является, по нашему мнению, неубедительной: положение ст. 4 имеет основополагающее значение не только для государственного права, но и для всех других отраслей советского права…

Таким образом, многие правовые нормы, содержащиеся в гл. 1 Конституции СССР, несмотря на их огромное принципиальное значение по содержанию регулируемых ими отношений, не могут быть отнесены именно к нормам государственного права как отрасли. Это обстоятельство не только не наносит ущерб содержанию советского государственного права, а, напротив, освобождает его от различных наслоений, более четко ограничивает от других отраслей социалистического права»[68].

Итак, очевидно, что в основе позиции А.И. Лепешкина лежит довод, согласно которому Конституция является юридической базой всего советского права, и поэтому в ней должны содержаться нормы его различных отраслей. Думается, однако, что его нельзя признать убедительным.

«Действительно, – писал по этому поводу B.C. Основин, – Конституция является юридической базой всего советского права. Но из этого еще не следует, что в ней должны содержаться нормы всех отраслей права, ибо тогда она была бы сводом законов, а не Конституцией. В Конституции содержатся лишь исходные положения для других отраслей права…

С мнением А.И. Лепешкина нельзя согласиться еще и по следующим мотивам. Во-первых, отнесение конституционных норм к различным отраслям права нарушило бы установившийся порядок систематизации правовых актов, порядок, по которому в каждой отрасли имеется свой основной акт, вокруг которого группируются все нормы этой отрасли права… В государственном праве таким актом является Конституция СССР, вокруг которой группируются нормы государственного права. Отнесение конституционных норм к различным отраслям права привело бы к усложнению систематизации правовых норм.

Во-вторых, А.И. Лепешкин допускает некоторую непоследовательность. Заявляя, что не все нормы Конституции относятся к государственному праву, он в то же время не отрицает, что государственное право дает исходные основные положения для других отраслей права, играет ведущую роль в общей системе права. Но если нормы Конституции, дающие исходные положения для других правовых отраслей, не относятся к государственному праву, то в чем тогда состоит ведущая роль именно государственного права по отношению к другим правовым отраслям?»[69].

Наличие в Конституции общих положений, принципов, дефиниций вызвало в литературе оживленную дискуссию относительно принадлежности некоторых ее норм к нормам правового характера.

Полагая, что каждая норма права должна устанавливать конкретные права и обязанности участников регулируемых ею общественных отношений, многие ученые утверждали, что некоторые статьи конституции не содержат норм права. «Конституция СССР, – указывал

А.Ф. Шебанов, – имеет ряд статей, которые не содержат в себе какого-либо конкретного правила поведения, а являются законодательным закреплением основных политических и правовых принципов советского строя»[70]. Аналогичное мнение по этому вопросу высказывал и Н.Г. Александров: «Некоторые правоположения в области государственного права не являются нормами права в собственном смысле, поскольку они сами по себе не предписывают какого-либо варианта поведения, а юридически оформляют и закрепляют самые устои общественного и государственного строя (например, ст. 1 Конституции СССР), определяя тем самым сущность и характер других статей закона, содержащих конкретные юридические нормы»[71].

Отдельные конституционные положения не признавались нормами и рядом других авторов[72]. При этом некоторые из них считали, что эти конституционные положения являются правоположениями, «которые лишь через посредство других правовых норм и лишь в сочетании с ними определяют поведение участников общественных отношений…»[73].

Однако с такой позицией соглашались далеко не все исследователи. Например, B.C. Основин подчеркивал, что основные политические и правовые принципы общественного строя, закрепленные рассматриваемыми нормами, должны быть общеобязательными для всех граждан. Законодатель для того и закрепил эти принципы в конституции, чтобы придать им общеобязательный характер. Кроме того, считал B.C. Основин, хотя предписание государства в такого рода нормах и не выражено в виде правила с четким указанием на права и обязанности субъектов, это указание все же имеется, поскольку законодатель в общей форме предписывает определенное поведение и, следовательно, налицо правовая норма, оказывающая определенное реализующее воздействие на поведение людей[74]. «В противном случае пришлось бы признать, что большинство статей нашего основного закона – Конституции не содержат в себе правовых норм, что, конечно, было бы неправильным»[75].

Вот почему «утверждения некоторых авторов о том, что норма права может быть лишь строго конкретным правилом поведения, на деле обедняет и сужает механизм воздействия права на общественные отношения. Жизнь так сложна и многообразна, что государство использует в своих актах различные способы воздействия на поведение людей. В одних случаях оно прямо устанавливает права и обязанности, в других – закрепляет общий принцип, соблюдение которого считает важным. Во всех этих случаях налицо будут нормы права, устанавливающие определенный вариант поведения, хотя степень определенности и форма содержащихся в них предписаний будут различными»[76].

Аналогичной точки зрения придерживается и В.О. Лучин. «Действительно, – указывает он, – далеко не все конституционные положения устанавливают точно определенные права и обязанности участников регулируемых отношений. Но означает ли это, что они не обладают качеством нормативности? С учетом специфики юридической природы Конституции и ее роли в механизме правового регулирования ответ, видимо, должен быть отрицательным: нет, не означает»[77].

Аргументируя свою позицию, В.О. Лучин отмечает, что всеобщность воли, выраженной в праве, выступает как нормативность правовой формы общественного регулирования. «Обязательность и властность характеризуют выраженную на референдуме и закрепленную в Конституции Российской Федерации в качестве государственной волю народа. Это один из важнейших признаков Конституции как закона. В Конституции, и в праве в целом, мера (масштаб) поведения в силу социальной обоснованности и социальной необходимости, а также возможности государственного принуждения становится обязательной для соответствующих лиц и организаций. При этом нормативность права, а следовательно, и Конституции проявляется в единстве таких свойств правил поведения, как обобщенность и обязательность»[78].