Законодательная и исполнительная власть субъектов РФ в теории и практике государственного строительства. Монография

Указом Президента «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации» от 22 октября 1993 г.[81] было утверждено Положение об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов РФ на период поэтапной конституционной реформы. Конституция РФ 1993 г. право самостоятельно устанавливать системы органов государственной власти закрепила за субъектом каждого из шести его видов, то есть за республиками, краями, областями, городами федерального значения, автономной областью и автономными округами. Как собирательное некое общее понятие вне конкретизации субъектно-территориального масштаба деятельности термин «система органов государственной власти» используется в п. «н» ст. 72 Конституции Российской Федерации.

Идеи Указа «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации» легли в основу работы Конституционного совещания над проектом Конституции РФ и в дальнейшем были закреплены в тексте Основного закона страны. Всем субъектам Федерации было дано указание провести выборы в представительные (законодательные) органы государственной власти в период с декабря 1993 по март 1994 г., а республикам рекомендовано осуществить реформу органов государственной власти с учетом положений рассматриваемого Указа (п. 3). За это время в большинстве регионов прошли выборы в представительные органы и были сформированы органы исполнительной власти. Началась активная работа по подготовке новых и обновлению действующих конституций в республиках, уставов в иных субъектах Российской Федерации[82].

Как известно, система органов государственной власти – необходимый атрибут любого государственного образования. В условиях федеративного государства, где сталкиваются и переплетаются интересы входящих в него субъектов, особую значимость приобретает умение выявить и обозначить основные направления развития, характер отношений Федерации с ее субъектами, умелого и последовательного применения основных конституционно-правовых принципов и механизма разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов[83]. Политическое значение органов государственной власти субъектов РФ, с одной стороны, определяется особенностями федеративного устройства нашего государства, и с другой – необходимостью обеспечения разделения государственной власти на основе этих особенностей. При этом Конституция РФ содержит ряд принципиальных положений, выражающих концепцию указанного разделения власти. Таким образом, основные направления развития отношений между федеральным центром и субъектами РФ, а также проблематика применения принципиальных положений Конституции, определяющих их предметы ведения и систему полномочий, являются элементом проблематики конституционной реформы в целом. Конституция РФ (ст. 77) формулирует лишь основные подходы к системе органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, которая устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно.[84]

Для федеративного государства, каким является Российская Федерация, характерно наличие нескольких уровней системы власти – федерального, регионального (субъекта федерации) и местного (органов местного самоуправления).

Конституция РФ в ч. 2 ст. 11 устанавливает, что государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти. В Конституции не предусматривается, какие конкретно органы государственной власти должны быть в субъектах федерации. Как справедливо отмечает В. В. Киреев, отсутствие в Конституции РФ положений, определяющих систему и наименование органов государственной власти субъектов РФ, выражает определенную степень их политической свободы. При этом важное значение имеет обеспечение соответствия системы таких органов основам конституционного строя, а также общим принципам организации представительных и исполнительных органов власти, установленных федеральным законом[85]. Исходя из того, что система органов государственной власти субъектов федерации не отнесена ни к ведению Российской Федерации (ст. 71), ни к ее совместному ведению с субъектами федерации (ст. 72), можно сделать вывод о том, что решение этого вопроса отнесено к исключительному ведению самих субъектов Российской Федерации[86]. Аналогичную точку зрения высказывает в своем диссертационном исследовании Е. С. Меркулов. Установление на федеральном уровне общих принципов организации и деятельности органов государственной власти субъектов РФ, – пишет он, – направлено на реализацию провозглашенных принципов федерализма, практическое воплощение в общегосударственном масштабе идей правового государства, создание равных возможностей для осуществления гражданами права на участие в управлении делами государства и осуществления публичной власти, в том числе на региональном уровне. Вместе с тем, по его мнению, необходима корректировка действующего законодательства, результатом которой явилось бы «самоограничение» федеральной власти, проводящей под видом установления общих принципов детальную регламентацию непосредственного порядка формирования и функционирования региональных органов власти. Е. С. Меркулов считает, что «установление общих принципов организации системы органов государственной власти», относящееся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ), предполагает весьма ограниченный объем нормативного регулирования, осуществляемый через закрепление основополагающих начал, которыми следует руководствоваться при организации системы властных органов. В то же время установление системы органов государственной власти субъектов РФ означает ее нормативное закрепление и осуществление ряда конкретных организационно-правовых мероприятий (включая учреждение органов и их непосредственное формирование, а также установление порядка наделения полномочиями их должностных лиц) и относится к исключительному ведению субъектов РФ (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ).[87]

Система региональных органов государственной власти строится на основе принципа единства и разделения властей. Она получила закрепление в конституциях (уставах) субъектов Федерации. В качестве примера можно привести конституции Ингушетии (ст. 6), Кабардино-Балкарии (ст. 10); уставы Камчатского (п. 1 ст. 13), Красноярского (ст. 47) краев; Иркутской (ч. 2 ст. 9), Томской (п. 5 ст. 1) областей. Это предполагает не только распределение властных полномочий между органами различных ветвей государственной власти по горизонтали и вертикали, но и их взаимное уравновешение, невозможность ни одной из ветвей власти подчинить себе другие. Данный принцип не допускает также сосредоточения функций различных ветвей в одном органе.[88]

Согласно ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» систему органов государственной власти субъекта РФ составляют законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ; высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ; иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.

Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Согласно Закону 1999 г. (ст. 1) деятельность органов государственной власти субъекта РФ осуществляется в соответствии со следующими принципами:

а) государственная и территориальная целостность Российской Федерации;

б) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;

в) верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации;

г) единство системы государственной власти;

д) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;

е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ;

ж) самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий;

з) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.

Органы государственной власти субъекта Российской Федерации обеспечивают реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, в том числе путем законодательного закрепления гарантий своевременного назначения даты выборов в органы государственной власти субъекта РФ и органы местного самоуправления и гарантий периодического проведения указанных выборов.

Как справедливо отмечает Е. С. Меркулов, в субъектах РФ используются разные подходы к определению системы органов государственной власти: в одних случаях ее элементами признаются лишь законодательный, исполнительные и судебные органы государственной власти субъектов РФ, что вписывается в конституционно провозглашенную концепцию разделения государственной власти на три ветви; в других случаях в систему органов государственной власти региональным законодательством включаются и иные органы, наделенные определенными властными полномочиями: избирательные комиссии субъектов РФ, региональные уполномоченные по правам человека, контрольно-счетные (счетные) палаты, конституционные собрания.[89]

Схожую точку зрения высказывают И. А. Алешкова и И. А. Конюхова, которые отмечают, что на практике наблюдаются различные подходы к организации элементов системы органов государственной власти субъектов РФ, необходимость учреждения которых непосредственно предусматривается федеральным законодательством. В этом качестве выступают законодательный (представительный) орган и высший исполнительный орган государственной власти, мировые судьи, а также избирательная комиссия. При этом максимальная степень регионального усмотрения наблюдается в выборе модели организации исполнительной власти, что объясняется наличием ряда неоднозначно трактуемых нормативных предписаний, содержащихся в соответствующем федеральном законодательстве. В качестве факультативных элементов органов государственной власти субъектов РФ выступают отраслевые, функциональные и территориальные исполнительные органы, конституционный или уставный суд, конституционное собрание, контрольно-счетная палата и уполномоченный по правам человека. Их введение в систему властных органов на региональном уровне они рассматривают как вариант более детального структурирования системы государственной власти субъектов РФ, отвечающий интересам оптимизации и повышения эффективности реализации властных функций на региональном уровне. При решении вопроса об их учреждении субъекты РФ обладают абсолютной свободой в силу отсутствия жестких императивных требований в федеральном законодательстве[90].

На необходимость сбалансированности полномочий и стабильности федеральной и региональной властей, обеспечения принципиального соответствия организации власти в субъекте Федерации федеральному уровню неоднократно указывал Конституционный Суд РФ[91].

До принятия Федерального закона об общих принципах и последующих поправок к нему субъекты демонстрировали разнообразие в организации государственной власти. В частности, они воспользовались свободой выбора названия органа, определения структуры, срока полномочий и количественного состава[92]. Однако с появлением федеральных стандартов в этой сфере пределы усмотрения субъектов Российской Федерации оказались значительно суженными[93].

Обратимся к Конституции. Согласно п. «г» ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находится установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти.

Вместе с тем согласно п. «н» ст. 72 Конституции в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Из смысла данной нормы можно сделать вывод, что в ней, во-первых, отражается возможность Российской Федерации участвовать в установлении указанных общих принципов для субъектов; во-вторых, закрепляется право субъектов РФ участвовать в установлении общих принципов организации системы федеральной государственной власти и влиять на деятельность различных федеральных органов. В то же время «установление общих принципов организации системы органов государственной власти», относящихся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ), предполагает весьма ограниченный объем нормативного регулирования, осуществляемый через закрепление основополагающих начал, которыми следует руководствоваться при организации системы властных органов. В свою очередь, установление системы органов государственной власти субъектов РФ означает, что нормативное закрепление и осуществление ряда конкретных организационно-правовых мероприятий (включая учреждение органов и их непосредственное формирование, а также установление порядка наделения полномочиями их должностных лиц), относится к исключительному ведению субъекта РФ (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ).[94]

Как видим, в формировании системы органов публичной власти субъектов Федерации, закреплении принципов их организации и деятельности, в определении пределов полномочии и форм конституционной ответственности регионы ограничены Конституцией России и федеральным законодательством.

Конституция и уставы большинства субъектов Российской Федерации закрепляют право субъекта федерации на установление собственной системы органов государственной власти, определение порядка формирования, организации и деятельности этих органов. Так, Конституция Республики Бурятия устанавливает, что «к ведению Республики Бурятия относятся <…> установление системы республиканских органов власти, порядок их организации и деятельности, формирование государственных органов республики…»[95]. Устав Алтайского края провозглашает: «В ведении Алтайского края находятся… установление системы органов государственной власти Алтайского края в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом, а также формирование органов государственной власти Алтайского края».[96] В ряде субъектов РФ имеются разделы или главы, в которых закрепляются общие принципы организации и деятельности органов государственной власти. Это, к примеру, гл. 2 разд. 4 Устава Красноярского края – «Система и правовой статус органов государственной власти края. Государственная гражданская служба края»; гл. 3 Устава Пермского края – «Государственная власть в Пермском крае»; гл. 2 Устава Сахалинской области – «Общие принципы организации государственной власти в Сахалинской области»; разд. 4 Устава Московской области – «Система государственной власти в Московской области». Этот раздел включает несколько подразделов: гл. 4.1 «Московская областная Дума»; гл. 4.2 «Депутат Московской областной Думы»; гл. 4.3 «Губернатор и вице-губернатор Московской области»; гл. 4.4 «Исполнительные органы государственной власти Московской области»; гл. 4.5 «Судебная власть».

Ряд субъектов РФ не ограничивается закреплением системы высших органов государственной власти. Они вводят главы, определяющие их взаимодействие (гл. 6 Устава Архангельской области – «Взаимодействие Областного Собрания и Губернатора Архангельской области, Правительства Архангельской области»; гл. 8 Устава (основного закона) Оренбургской области – «Взаимодействие Законодательного Собрания, Правительства области и органов местного самоуправления»; гл. 6 Устава Псковской области – «Взаимодействие Областного Собрания, администрации области и органов исполнительной власти области»; гл. 8 Устава г. Санкт-Петербурга – «Взаимодействие органов государственной власти Санкт-Петербурга»; гл. 5 Устава (основного закона) Ямало-Ненецкого автономного округа – «Взаимоотношения Законодательного Собрания автономного округа с губернатором автономного округа и администрацией автономного округа».) Хотя к судебной системе субъектов РФ относятся только конституционные (уставные) суды и мировые судьи, в конституциях (уставах) этих субъектов есть главы, посвященные судебно-прокурорской власти. Это Конституции Бурятии (гл. 7), Карелии (гл. 5), Кабардино-Балкарии (гл. 7) – «Судебная власть»; Коми (гл. 7), Татарстана (гл. 4 разд. 4) – «Судебная власть. Прокуратура»; Мордовии (гл. 7 – «Мировые судьи»), Саха (Якутия) (гл. 6 – «Судебная власть, охрана законности и правопорядка») Алтайского (гл. 10 «Судебная власть в Алтайском крае, прокурорский надзор, оказание юридической помощи, нотариат») и Красноярского (гл. 6 разд. 4 «Суды и мировые судьи в крае») краев; городов федерального значения Москвы (гл. 6 «Судебная власть и правоохранительные органы») и Санкт-Петербурга (гл. 7 «Судебная власть Санкт-Петербурга»; Ямало-Ненецкого автономного округа (гл. 6 «Судебная власть в автономном округе») и др.[97]

Конституционный Суд РФ, толкуя положения ст. 77 Конституции о самостоятельности субъектов РФ в установлении системы собственных органов государственной власти, сформулировал следующие правовые позиции: конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты Федерации исходили из федеральной схемы построения взаимоотношений законодательной и исполнительной властей, что, в свою очередь, означает: 1. При построении системы государственной власти необходимо неукоснительное соблюдение принципа разделения и самостоятельности каждой из ветвей власти при обязательном их взаимодействии. 2. Члены законодательного органа субъекта РФ получают свой мандат непосредственно от народа. 3. Должен быть обеспечен баланс полномочий законодательной и исполнительной ветвей власти (постановление от 18 января 1996 г. № 2-П)[98]. Схема построения системы органов государственной власти субъектов РФ и взаимоотношений законодательной и исполнительной власти должна быть в основном аналогична федеральной, но может учитывать особенности тех или иных субъектов РФ. Отклонение от общей схемы допускается в той мере, в какой такие отклонения соответствуют принципам федерализма и самостоятельности деятельности органов государственной власти субъектов Федерации, в определенных законодательством пределах. Так, в частности, решаются вопросы об определении структуры парламента, о его наименовании, количестве избираемых депутатов, в том числе работающих на постоянной основе, наименованиях высших должностных лиц, о существовании или отсутствии Коллегиального органа правительства субъекта РФ о создании или об отказе в создании конституционных (уставных) судов субъектов РФ и т. д.[99]

Конституционный Суд неоднократно рассматривал вопросы, связанные с установлением системы государственных органов власти субъектов РФ; им проверялась конституционность отдельных положений Закона об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ в части детализации регулирования вопросов формирования и деятельности органов государственной власти. Суд указал, что организация власти на уровне субъекта РФ в принципе должна соответствовать организации власти на уровне Российской Федерации, а поэтому установление полномочий законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ не может быть исключительной прерогативой субъектов. По мнению Суда, упомянутый Закон устанавливает лишь основные полномочия, которые в пределах полномочий и компетенции, вытекающей из Конституции, должны осуществлять соответственно законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ или высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ. При этом данный закон не содержит исчерпывающего перечня полномочий органов законодательной и исполнительной власти субъекта РФ и специально предусматривает, что законом субъекта РФ регулируются иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ к ведению и полномочиям субъекта РФ, и что высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ[100].

Ориентируясь на основы конституционного строя Российской Федерации, отраженные в Конституции, а также требования Указа Президента РФ «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации», субъекты Федерации самостоятельно учреждали собственные системы органов государственной власти, которые в результате были представлены разнообразными формами. В республиках высшие должностные лица именовались президентами или главами республик, в других субъектах – губернаторами или главами администраций. Аналогичная ситуация сложилась и в сфере представительной власти. Региональные парламенты, одно- или двухпалатные, имели различные наименования: Законодательное Собрание (в Челябинской области), Государственное Собрание (Ил Тумэн) (в Республике Саха (Якутия)), Совет народных депутатов (в Камчатской области), Дума (в Приморском крае) и т. д.

Преобразование российской государственности, реализация конституционных основ федерализма предполагает двуединый процесс: с одной стороны, сохранение единства и территориальной целостности российского государства, обеспечение интересов федерации в целом, а с другой – децентрализация власти, расширение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, повышение степени ответственности перед населением. Это обусловливает выравнивание реальных прав субъектов Российской Федерации, осуществление мер экономического и правового характера, обеспечивающих сочетание федеральной поддержки тех или иных субъектов со стимулированием их экономической самостоятельности и активности.

Государственное единство центра и регионов России достигается диалектическим сочетанием незыблемости основных начал организации органов государственной власти на всех ее уровнях и инвариантности, свойственной конкретным субъектам[101]. Однако единство организации и деятельности системы органов государственной власти требует закрепления принципиальных основ построения такой системы на федеральном уровне. Эти вопросы регламентируются Законом об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

Рассматривая представительную власть в субъектах, можно сказать, что это необходимый и важнейший элемент системы государственной власти субъекта РФ, порядок организации деятельности, структура которого, основы взаимоотношений с другими органами в системе государственной власти субъекта устанавливаются основными нормативными актами субъектов (конституциями республик, уставами областей и т. п.). Рассматривая право субъектов РФ на собственное правотворчество, в том числе на издание законов, следует обратить внимание на то, что необходимость в собственном правотворчестве возникает у субъектов федераций главным образом из-за неполноты федерального правового регулирования[102].

Законодательная власть федерации распространяется на территорию всего государства, следовательно, она верховна по отношению к власти субъектов федерации. Она действует в субъектах федерации. Законодательная власть субъекта федерации не может исключить действие законодательной власти федерации. Федеральная законодательная власть сверху разграничивает предметы ведения (полномочия, компетенцию) своих и ее субъектов, определяет основы организации органов законодательной власти федерации, ограничивает их права (при введении чрезвычайного положения или федерального принуждения), а иногда без согласия субъектов федерации изменяет их территорию (Индия). Словом, она действует как суверенная власть государства и на территории субъектов федерации[103].

Содержание взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ складывается из взаимодействия, взаимозависимости, отношений в процессе осуществления парламентского контроля и урегулирования возникающих разногласий. Все элементы содержания отражены в федеральном и региональном законодательстве, имеют свои особенности и выражены в различных организационно-правовых формах. Исследуя организационно-правовые формы взаимоотношений органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов РФ, Ю. Ю. Попова под последними предлагает понимать нормативно установленное, характеризуемое определенной процедурой реализации внешнее выражение взаимоотношений названных субъектов. Анализируя положения Федерального закона об общих принципах, а также региональных правовых актов, регулирующих взаимоотношения органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, она предлагает классифицировать их организационно-правовые формы по следующим основаниям: в зависимости от содержания взаимоотношений; в зависимости от субъектного состава взаимоотношений; в зависимости от сферы, в которых складываются взаимоотношения. Проведя такую классификацию, Ю. Ю. Попова делает вывод, что регионы испытывают затруднения в реальном использовании их конституционного права на самостоятельное установление собственных основ организации, деятельности и взаимоотношений органов государственной власти. Вместе с тем, делает вывод она, – Конституция России не содержит положения о полной самостоятельности субъектов Федерации в установлении собственной системы органов государственной власти. В Основном законе страны говорится о совместном участии Российской Федерации и регионов в определении общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти (п. «н» ст. 72). Однако тот факт, что рассматриваемый вопрос должен быть закреплен в федеральном законе (ч. 1 ст. 77), свидетельствует об ограниченных возможностях регионов при его решении[104].