Законодательная и исполнительная власть субъектов РФ в теории и практике государственного строительства. Монография

В Конституции получили отражение нормы о разделении властей. Она внесла существенные изменения в систему органов государственной власти. Вместо Съезда и Верховного Совета учредила Федеральное Собрание, коренным образом преобразовала принципы двухпалатного построения представительного органа государственной власти[55].

В Конституции РФ был закреплен в основном механизм взаимоотношений, выработанный в июле 1993 г. Конституционным Совещанием «Федеральное Собрание – Правительство – Президент». Изменения, конечно, были, но несущественные. Они касались вопроса о составе Совета Федерации. Предлагалось, чтобы его членами были представители субъектов Российской Федерации (по два от каждого). Но если в первоначальном варианте проекта речь шла об их избрании населением, то согласно окончательной редакции, которую внес Б. Н. Ельцин, – оказалось, что они входят в Совет Федерации по одному от представительного и исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. По своей сущности эта новелла окончательно проявила особенности облика оригинальной российской модели разделения властей, закрепленной Конституцией 1993 г.

Осмысливая содержание концепции государственной власти Российской Федерации, обратимся прежде всего к ч. 1 ст. 3 Конституции РФ 1993 г., в которой закреплено: «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ». Следовательно, Конституция РФ провозглашает и определяет многонациональный народ России первоносителем и первоисточником государственной власти.

Если субъектом власти в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ч. 1 ст. 3) признается только многонациональный народ, то осуществляется государственная власть народом как непосредственно, так и через органы государственной власти – законодательные, исполнительные, судебные.

В Конституции РФ 1993 г. не предусмотрено права парламента принимать к своему рассмотрению любой вопрос компетенции государства. Статья 10 Конституции РФ 1993 г. гласит: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».

Дальнейшая конкретизация этих общих положений о разделении властей в соответствующих главах Конституции, определяющих статус и полномочия Президента Российской Федерации (гл. 4), Федерального Собрания (гл. 5), Правительства Российской Федерации (гл. 6), судебной власти (гл. 7), свидетельствует о конституционном закреплении своеобразной российской модели президентской республики.

«Существо этого своеобразия, – справедливо отмечает В. С. Нерсесянц, – состоит в том, что система разделения и взаимодействия властей носит в целом асимметричный и несбалансированный характер – с явным перекосом в пользу полномочий Президента и его доминирующей роли в решении государственных дел, с очевидными слабостями других ветвей власти в их соотношении с президентской властью»[56].

Конституция РФ наделяет Президента весьма широким кругом прав, который, по существу, охватывает все сферы и направления организации и осуществления в стране государственной власти. Президент РФ является главой государства и гарантом Конституции. В соответствии с Конституцией и федеральными законами он «определяет основные направления внутренней и внешней политики государства» (п. 3 ст. 80).

Из содержания ст. 10, п. 1 ст. 11, п. 2 ст. 80, п. 1 ст. 110 и других Конституции РФ ясно, что президентская власть как бы выносится за рамки классической триады и конструируется в виде отдельной власти, возвышающейся над этой привычной триадой.

Так, в Конституции РФ (п. 1 ст. 11) содержится положение о том, что «государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации». Здесь уже фигурируют четыре власти. Это представление о четырех властях подкрепляется и другими конституционными положениями, согласно которым Президент «обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти» (п. 2 ст. 80), а «исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации» (п. 1 ст. 110).

Одновременно согласно Конституции РФ (ст. 83, 111–112, 116–117) Президент обладает решающими полномочиями как в сфере исполнительной власти в целом, так и отставки Правительства (в частности, назначение с согласия Государственной Думы Председателя Правительства, право председательствовать на заседаниях Правительства, принятие решения об отставке Правительства и т. д.).

Из содержания и характера конституционной регламентации полномочий Президента и Правительства можно сделать вывод о том, что президентская власть помимо исключительных прав Президента включает в себя весь комплекс решающих полномочий исполнительной власти.

«Отсутствие необходимой четкости в этом вопросе, – справедливо считает В. С. Нерсесянц, – неизбежно порождает противоречия в системе разделения властей и ведет к дублированию и параллелизму в деятельности Правительства и президентских структур (Администрация Президента, Совет Безопасности и т. д.)»[57].

Неопределенность самой конструкции исполнительной власти (Президент, Правительство) дополняется отсутствием надлежащего баланса в ее отношениях с российским парламентом (Федеральным Собранием), который, по Конституции РФ (ст. 94), является «представительным и законодательным органом Российской Федерации».

Федеральное Собрание согласно положениям Конституции РФ вообще не участвует в формировании Правительства, за исключением того, что в отношении назначаемого Президентом Председателя Правительства требуется согласие Государственной Думы. Причем «после трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы» (п. 4 ст. 111).

К полномочиям Президента относится и представление кандидатур на должности, назначение которых относится к компетенции Совета Федерации (должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда) или Государственной Думы (должность Председателя Центрального банка Российской Федерации).

В области контрольных функций парламент обладает правом контроля за исполнением Правительством федерального бюджета (п. 5 ст. 101). Дополнением Конституции РФ в 2008 году Государственной Думе прямо предоставлено право слушать отчет Правительства. В ФКЗ о Правительстве предусмотрены правительственный час, парламентские запросы. Это средства также парламентского контроля.

Государственная Дума может выразить недоверие Правительству. При этом Президент вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением Государственной Думы. Если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, Президент вправе объявить об отставке Правительства либо распустить Государственную Думу (п. 3 ст. 117).

Если вопрос о доверии Правительству поставлен Председателем Правительства, а Государственная Дума в таком доверии отказывает, Президент имеет право в течение семи дней принять решение об отставке Правительства или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов (п. 4 ст. 117).

Согласно Конституции РФ (ст. 93) «Президент может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого против него Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда Российской Федерации о наличии в действиях Президента признаков преступления и заключением Конституционного Суда Российской Федерации о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения». Но процедура эта сложна и практически нереализуема.

В отношениях между президентской и законодательной властями особого внимания заслуживает конкуренция между актами Президента Российской Федерации и федеральными законами. Согласно Конституции РФ (ст. 90) обязательные для исполнения на всей территории Российской Федерации указы и распоряжения Президента Российской Федерации «не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам». Здесь, отчасти ввиду больших пробелов в законодательстве, – верно отмечает В. С. Нерсесянц, – явно нарушен принцип иерархии источников права (Конституция – закон – указ и т. д.) в рамках правового государства. Данный принцип требовал иной формулировки, а именно: «Указы и распоряжения Президента Российской Федерации издаются на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации и федеральных законов»[58]. Об этом подробно мы будем говорить в третьем параграфе первой главы нашего исследования.

Сегодня наряду с горизонтальным разделением власти на законодательную, исполнительную и судебную в России идет не менее сложный процесс разделения власти по вертикали между федеральными властями, органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

И, конечно, для того чтобы современная Россия смогла поступательно идти по пути общественного прогресса, нужно всегда учитывать, что ни в одном федеративном государстве нет такого большого количества субъектов, как в Российской Федерации. Все они по Конституции равноправны, интересы ни одного субъекта РФ не могут быть ущемлены ни при каких обстоятельствах даже в малейшей степени. «Анализируя их юридическую природу, – резюмирует А. С. Саломаткин, – можно прийти к выводу, что все они наделяются Конституцией статусом государственных территориальных образований, о чем свидетельствует наличие у них элементов учредительной власти, собственного законодательства, территориального верховенства, предметов ведения особого характера взаимоотношений с федеральной властью и другими субъектами»[59].

В литературе распространена точка зрения о стремлении властей к равнозначности и равноправию[60]. Как справедливо отметил А. Д. Керимов, сторонники теории равенства властей выдают желаемое за действительное, необоснованно полагая, что существует некое идеальное состояние государственного механизма, практически реализованное в странах Запада, при котором обеспечено фактическое, а не формальное равенство всех властей, к которому надо стремиться, но которое не достигнуто нигде в мире и, более того, недостижимо в принципе.[61] Разделяя эту точку зрения, согласимся с К. А. Ишековым, что арифметическое равенство властей вряд ли возможно. В реальности можно говорить только о стремлении к приблизительному равновесию ветвей государственной власти. С определенной долей условности, рассматривая данную проблему в институциональном (организационном) аспекте, можно допустить только равенство ветвей государственной власти перед законом,[62] которое, по мнению Л. П. Волковой, должно проявляться в неотвратимости ответственности, в свободе выбора средств и методов, соответствующих природе властей и целесообразных именно в данный момент их применения.[63]

При рассмотрении принципа разделения власти некоторые ученые склонны утверждать приоритет одной ветви государственной власти над другой. Так, В. Н. Хропанюк полагает, что принцип разделения власти «…определяет, с одной стороны, верховенство законодательной власти, а с другой – подзаконность исполнительной и судебной властей»[64]. Сходную с ним позицию занимает И. В. Гранкин, который пишет: «Право на соответствующие приоритеты по отношению к исполнительным органам у представительных, законодательных органов обусловлено их природой»[65]. Рассуждая на эту тему, Л. М. Энтин считает, что даже если и допустить приоритет одной ветви власти перед другими, то им должна обладать не законодательная власть, а судебная[66], так как никто с полной уверенностью не может ответить на вопрос: всегда ли гарантировано обществу «самоограничение государственной власти»[67], т. е. застраховано ли общество от нарушения законов самой законодательной властью и всегда ли законодательная власть следует праву? На наш взгляд, высказанное опасение не лишено определенного смысла. Представляется, что нужно говорить не о верховенстве или приоритете одной ветви власти над другой, а о том, какие механизмы должны быть заложены для того, чтобы ветви власти взаимно уравновешивали друг друга.

Принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную конкретизируется в главах и статьях Конституции, определяющих полномочия и характер взаимодействия Президента РФ, Федерального Собрания РФ и его палат, Правительства РФ и судов Российской Федерации, а также разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в федеральных конституционных и федеральных законах, законах субъектов РФ.

В связи с этим правоприменители должны основывать свои решения не на абстрактной формуле разделения властей, выработанной конституционно-правовой доктриной, а на том видении этого принципа, которое отражено в действующей Конституции, как это установлено более чем в 200 решениях конституционного Суда РФ. Иными словами, закрепленный в ст. 10 Конституции РФ принцип не может быть истолкован в отрыве от положений, содержащихся в последующих главах и статьях Конституции; в свою очередь, последующие положения Конституции не могут быть истолкованы и применены в отрыве от принципа разделения государственной власти и иных принципов конституционного строя, закрепленных в гл. 1 Конституции РФ.

В отличие от ст. 10 Конституции РФ, где имеется указание лишь на одну из сторон рассматриваемого конституционного принципа – самостоятельность органов государственной власти, в подп. «д» п. 1 ст. 1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» определяются цели разделения государственной власти: обеспечение сбалансированности полномочий и исключение сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица.

Федеративное устройство России предопределяет еще один аспект принципа разделения властей, выводимый из его взаимосвязи с принципом федерализма: раздельное осуществление функций государственной власти на двух уровнях отечественной федеративной системы. Иными словами, принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную предопределяет а этом смысле не только организацию государственной власти в субъектах РФ, но и взаимодействие двух уровней единой федеративной системы – Федерации и ее субъектов в лице соответствующих органов. Речь при этом идет не только о разграничении предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов и об обязанности субъектов РФ при определении организации государственной власти и ее функционирования исходить из указанного принципа, но и о системном единстве государственной власти в Российской Федерации, из которого, если такое единство не сводить к соподчинению образующих указанную систему органов, вытекает признание единства системы народного представительства, единства исполнительной власти и единой судебной системы.[68]

В субъектах РФ механизм сдержек и противовесов реализуется посредством взаимного участия в процедурах наделения полномочиями некоторых должностных лиц, относящихся к другим ветвям государственной власти, отрешения их от должности; во взаимодействии органов при осуществлении основных функций (ветвей) государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной.

Основываясь на результатах анализа закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», можно выделить следующие формы взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти регионального уровня:

организационное взаимодействие, которое проявляется в возможности участия в формировании иных органов государственной власти (п. 1, 3 ст. 5; п. 1, 2, 7 ст. 18; п. 3 ст. 20; ст. 24 указанного закона);

взаимодействие при осуществлении правотворчества (ст. 5–8 указанного закона);

взаимодействие в сфере государственного управления (п. 7 ст. 18; ст. 21 указанного закона);

осуществление взаимного контроля и применение мер конституционной и политической ответственности (ст. 3. 1; п. 9 ст. 4; п. 1 ст. 5; п. 1–3 ст. 9; п. 1–5 ст. 19 указанного закона);

взаимодействие органов законодательной и исполнительной власти при разрешении споров между ними (подп. «е» п. 3 ст. 5; ст. 25 указанного закона)[69].

Государственная власть должна быть единой по своему социальному характеру, иметь единые принципиальные цели и направления деятельности, обладать структурным, организационно-правовым и функциональным единством, что, однако, не должно вести к слиянию органов, ее осуществляющих.[70] Единство государственной власти означает также «обладание ею на всех уровнях осуществления одинаковыми сущностью, формами и методами деятельности, причем между всеми органами государственной власти должны быть связь, распределение полномочий (разделение властей), дисциплина, субординация, взаимообусловленность»[71]. В то же время такое единство системы не исключает, а предполагает наличие и определенную степень автономности ее элементов, что является гносеологической основой концепции разделения властей.

§ 2. Становление системы органов законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации

Ранее действовавшие Конституции СССР и Российской Федерации не только закрепляли федеральную структуру государственной власти, но и регулировали вопросы организации системы, а в ряде аспектов – полномочия и отдельные элементы порядка работы органов государственной власти в субъектах Федерации[72]. Так, в ст. 85 Конституции РСФСР 1978 г. было закреплено: «Советы народных депутатов – Верховный Совет РСФСР, Верховные Советы автономных республик, краевые, областные Советы народных депутатов, Советы народных депутатов автономных областей и автономных округов, районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские Советы народных депутатов – составляют единую систему органов государственной власти». Вполне понятно, что государственные органы, должностные лица, осуществляющие государственную власть, должны составлять определенную систему, обеспечивающую все потребности реализации государственной власти. Только в этом случае исключаются как пробелы в осуществлении властных полномочий, так и функционирование дублирующих, подменяющих друг друга структур власти. Конечно, следует иметь в виду, что не всякая совокупность государственных органов образует систему. Общими признаками системы являются целостность, приоритет общего над частным, взаимосвязь и взаимозависимость. Поэтому под системой органов государственной власти следует понимать целостную, внутренне взаимосвязанную и сбалансированную, оптимально необходимую совокупность органов государственной власти, призванных обеспечить все потребности осуществления государственной власти[73].

Как известно, в царской России источником власти и ее носителем считался император. Он, естественно, не мог осуществлять лично всю государственную власть, поэтому в центре и на местах существовали государственные органы, составляющие в совокупности аппарат самодержавной власти. Вряд ли при таком подходе можно говорить о наличии в России начала ХХ века системы органов государственной власти. Отсутствие таковой системы сыграло свою отрицательную роль в 1917 г.[74] Обратимся немного к истории.

Процесс организации региональной власти протекал нелегко. 5 марта 1992 г. был принят Закон РФ «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации»[75] (далее – Закон о краевом, областном Совете), назвавший краевой, областной Совет народных депутатов представительным, а краевую, областную администрацию – исполнительным органом государственной власти (государственного управления) края, области.

Анализируя Закон о краевом, областном Совете, можно сделать вывод о том, что во взаимоотношениях органы государственной власти субъектов обладали относительно сбалансированными полномочиями. В ст. 39 было установлено, что краевая, областная администрация подотчетна соответствующему краевому, областному Совету. Руководители таких структур, как органы управления финансами и социальной защиты населения, назначались и освобождались от должности главой краевой, областной администрации с последующим утверждением представительным органом региона.

Кроме того, вышеназванным законом устанавливался жесткий контроль Совета за законностью актов администрации (ст. 62). Это заключалось в праве представительного органа отменить акты высшего исполнительного органа или обязать главу администрации отменить акты руководителей структурных подразделений администрации, противоречащие Конституции РСФСР, законам Российской Федерации, актам, принимаемым Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации, решениям краевого, областного Совета, принимаемым в пределах их полномочий.

Региональная администрация участия в досрочном прекращении полномочий Совета не принимала, а Совет не обладал правом отправлять орган исполнительной власти в отставку. Законодательство учитывало природу полномочий и представительного, и исполнительного органа, поэтому оставляло право решать данный вопрос вышестоящим органам власти либо населению. Так, согласно закону решение о роспуске краевого, областного Совета принимал Верховный Совет Российской Федерации на основании заключения Конституционного Суда РСФСР (п. 1 ст. 67). Что касается полномочия главы администрации, то они досрочно прекращались в случаях отзыва его избирателями либо освобождения от должности Президентом Российской Федерации на основании заключения Конституционного Суда РСФСР (ст. 68).

Как видим, организационная структура системы власти в Российской Федерации функционировала на принципе жесткого централизма.[76]

В Конституции РФ (редакция 1992 г.) имелись предписания о конкретных органах власти республик в составе России, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. В республиках Федерации предусматривалось наличие съездов народных депутатов и Верховных Советов, институтов исполнительной власти республик (президентов), советов министров республик, закреплялась компетенция правительств республик, взаимоотношений с исполкомами местных советов.

На формирование концепции, в соответствии с которой была установлена современная система органов государственной власти в субъектах РФ, значительное влияние оказал Федеративный договор от 31 марта 1992 г., состоящий из трех взаимоувязанных документов:

1) Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации;

2) Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации;

3) Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации.

В договорах установлены системы органов государственной власти субъектов Федерации[77].

Федеративный договор официально признал территориальные единицы субъектами РФ, установил статус отдельных групп субъектов (республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов), ознаменовал начало укрепления федеративных связей во внутренних отношениях и закрепил систему органов региональной власти.

И все же предпринятые меры можно назвать первым шагом на пути перехода от централизованного государства, где каждая территориальная единица была лишена самостоятельности в решении вопросов местного значения, к государству федеративному. Реформа государственного устройства России привела к тому, что субъектами Российской Федерации стали не только единицы, в которых учитывался национально-этнический признак – автономные республики, автономные области, автономные округа, но и территориальные единицы – края, области, города федерального значения. С объявлением этих единиц субъектами Российской Федерации принципиально изменился статус их органов – местные органы государственной власти стали органами государственной власти субъектов Российской Федерации[78].

Незадолго до принятия Конституции Российской Федерации Указом Президента от 9 октября 1993 года № 1617[79] было объявлено о начале реформы органов представительной власти краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения. Указом устанавливались полномочия представительных органов субъектов РФ: принятие нормативных правовых актов, утверждение соответствующего бюджета и отчета о его исполнении, осуществление контрольных функций и др. Указом было определено, что до начала работы новых органов представительной власти исполнительно-распорядительные функции, закрепленные законодательством РФ за региональными Советами народных депутатов, должны осуществляться администрацией соответствующего субъекта Российской Федерации (п. 4). Бюджеты субъектов РФ должны утверждаться Советами народных депутатов с согласия главы администрации. В случае самороспуска Совета народных депутатов или невозможности выполнения Советом своих полномочий из-за отсутствия необходимого кворума, функции органа представительной власти временно передавались соответствующей администрации (п. 5).[80]