Выступления полномочного представителя Президента РФ в Конституционном суде (2004-2005 гг)

Поскольку у граждан, имеющих необходимую для назначения пенсии выслугу на военной и (или) правоохранительной службе, сохраняется равенство возможностей в выборе (продолжить службу или оставить ее и получать полагающуюся им пенсию), связанные с таким свободным выбором различные правовые последствия, обусловленные дифференциацией в правилах выплаты пенсии за выслугу лет лицам, уволившимся с военной службы или службы в правоохранительных органах, и вновь поступившим (вернувшимся) на службу после увольнения, в части, касающейся права на получение назначенной пенсии за выслугу лет, не могут рассматриваться как нарушающие равноправие, гарантированное статьей 19 Конституции Российской Федерации, и ограничивающие право на свободу труда, закрепленное статьей 37 (часть 1) Конституции Российской Федерации. Не являются в данном случае дискриминационными по своему характеру и обусловленные спецификой военной и правоохранительной службы и особым статусом лиц, ее несущих, различия в условиях реализации гражданами права на получение трудовой пенсии по старости и пенсии за выслугу лет.

Предоставление лицам, проходившим военную и (или) правоохранительную службу, права получать пенсию за выслугу лет, которая назначается и выплачивается им независимо от возраста при условии прекращения службы, направлено в том числе на защиту от риска утраты или снижения профессиональной трудоспособности в результате длительной службы; пенсия за выслугу лет назначается без ограничения каким-либо сроком и выплачивается в полном размере в период любой иной трудовой деятельности, как и всем другим пенсионерам. В силу этого оспариваемое положение не может рассматриваться и как ограничивающее конституционное право таких лиц на социальное обеспечение (статья 39, часть 1, Конституции Российской Федерации).

5. Рассматриваемый Закон, как следует из его наименования и содержания, определяет условия и порядок пенсионного обеспечения лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и именно этими категориями граждан – по буквальному смыслу статьи 1 данного Закона – ограничивается круг лиц, на которых распространяется его действие.

Вместе с тем рядом законодательных актов действие рассматриваемого Закона распространено на граждан, проходивших службу в иных правоохранительных органах. Так, Федеральными законами «О прокуратуре Российской Федерации» (пункт 2 статьи 44) и «О службе в таможенных органах Российской Федерации» (пункт 1 статьи 50) предусматривается, что пенсионное обеспечение прокуроров и следователей, сотрудников таможенных органов и членов их семей осуществляется на условиях и по нормам, которые установлены законодательством Российской Федерации для лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, и их семей. Аналогичное правило закреплялось статьей 17 Закона Российской Федерации «О федеральных органах налоговой полиции» (признан утратившим силу Федеральным законом от 30 июня 2003 года в связи с упразднением Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации) в отношении сотрудников налоговой полиции.

Предписания названных Федеральных законов, касающиеся пенсионного обеспечения сотрудников таможенных органов, прокуроров и следователей прокуратуры, сотрудников налоговой полиции, отсылают не к отдельным положениям рассматриваемого Закона, а к установленным им нормам и условиям в совокупности, т. е. к Закону в целом, причем какие-либо изъятия из закрепленного его статьей 6 общего правила назначения и выплаты пенсий для указанных лиц не предусматриваются. То обстоятельство, что после принятия этих Федеральных законов в рассматриваемый Закон не были внесены соответствующие изменения и дополнения и что в его статье 6 (как и в других статьях) отсутствует упоминание о лицах, проходивших службу в иных правоохранительных органах, пенсионное обеспечение которых также осуществляется по нормам данного Закона, не означает, что в отношении пенсионеров из числа лиц, которые проходили службу в налоговой полиции, таможенных органах, учреждениях и органах прокуратуры, либо в отношении пенсионеров, поступивших на службу в эти правоохранительные органы, правило о приостановлении выплаты назначенной пенсии за выслугу лет не действует, – оно в равной мере распространяется на всех граждан, проходивших службу в правоохранительных органах, включая органы налоговой полиции, таможенные органы, органы и учреждения прокуратуры.

Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 79, 87, 100 и 104 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации постановил:

1. Признать положение части второй статьи 6 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 года «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» (с последующими изменениями и дополнениями), согласно которому пенсионерам из числа лиц, указанных в статье 1 данного Закона, при поступлении их на военную службу или на службу в органы внутренних дел, в Государственную противопожарную службу, в органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, или учреждения и органы уголовно-исполнительной системы (в том числе в любых других государствах) выплата назначенных пенсий за выслугу лет на время службы приостанавливается, не противоречащим Конституции Российской Федерации.

2. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

3. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации». Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».

Конституционный Суд Российской Федерации

Дело о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 87 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации и Постановления Правительства Российской Федерации от 17 июля 2001 года № 538 «О деятельности негосударственных организаций по лоцманской проводке судов» в связи с жалобой международной общественной организации «Ассоциация морских лоцманов России» и автономной некоммерческой организации «Общество морских лоцманов Санкт-Петербурга»

Выступление полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М. А. Митюкова

24 февраля 2004 года

Уважаемый Высокий Суд!

Мне, видимо, посчастливилось в том плане, что мои коллеги, представители палат Федерального Собрания, почти изложили все суждения, аргументацию и доводы, и, к сожалению, мне остается весьма малое.

Если бы вы приняли позицию предшествующего оратора, то негосударственные лоцманские организации вообще остались бы вне правового поля. На чем бы они основывали свою деятельность?

Это так, как бы в качестве реплики, сказанной Юрию Афанасьевичу (постоянный представитель Совета Федерации. – Ред.). Надо сказать, я буду часто цитировать Юрия Афанасьевича, поскольку он сослался на Постановление от 27 января 2004 года, на основе которого происходит сегодня рассмотрение дела в порядке конкретного нормоконтроля, проверка конституционности и Федерального закона, и Постановления Правительства.

Да, в соответствии с этим Постановлением Конституционного Суда такие акты теперь могут проверяться, если они имеют прямую нормативную связь и эти акты применены в конкретном деле. Видимо, в такой взаимосвязи мы и должны выявлять конституционноправовой смысл пункта 2 статьи 87 Кодекса торгового мореплавания Российской Федераций и Постановления Правительства Российской Федерации от 17 июля 2001 г. № 538 «О деятельности негосударственных организаций по лоцманской проводке судов». Но при этом мы, естественно, исходным моментом для нашей позиции видим положение Конституции (пункт «м» статьи 71), которое определяет, что регулирование проблем безопасности является функцией Российской Федерации, что государство определяет те пределы и направления, в которых обеспечивается безопасность, будь ли это государственная, экономическая, экологическая и иная безопасность, в том числе и безопасность на море.

Из этого исходили и палаты Федерального Собрания, и Президент Российской Федерации, когда подписывал Кодекс торгового мореплавания.

Я хочу процитировать депутата Злобина из стенографического отчета Государственной Думы № 249 за 1999 год. Здесь прямо объясняется, почему Кодекс торгового мореплавания в той редакции, которая была принята во втором чтении, не удовлетворил депутатов. «Однако при обсуждении повестки дня депутаты Госдумы Штакаев, Зацепина и Гамза заявили о том, что в стране не обеспечивается экономическая безопасность морских портов».

Таким образом, основания принятия этой нормы очевидны. Одно из оснований я процитировал.

Противоречат ли статьям 8, 34, 37 Конституции положения названных актов, в которых определяется перечень морских портов, допускающих деятельность негосударственных организаций по лоцманской проводке судов? Ограничивают ли эти акты деятельность этих негосударственных организаций? На наш взгляд, ни в коем случае.

Почему? Я попытаюсь привести аргументацию. Пунктом 2 статьи 87 Кодекса о торговом мореплавании установлено, что морской лоцман является работником лоцманской службы государственной организации. Негосударственные организации по лоцманской проводке судов создаются с учетом особенностей, определяемых Постановлением Правительства Российской Федерации, Кодексом торгового мореплавания и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Перечень портов, в которых допускается деятельность негосударственных организаций по лоцманской проводке судов, как уже говорилось, устанавливается Правительством. В жалобе указывается, что пункт 2 статьи 87 Кодекса и Постановление Правительства противоречат статье 8 Конституции, гарантирующей единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности и признание и защиту равным способом всех форм собственности. С этим утверждением вряд ли можно согласиться. Во-первых, не трудно заметить, что оспариваемые положения вообще не регулируют какие-либо отношения собственности и частноправовые аспекты, в том числе возникающие в процессе лоцманской проводки судов.

Во-вторых, пунктом 3 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации предусматривается, что ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей! Очевидно, что это принципиальное положение Гражданского кодекса основывается, в свою очередь, на конституционной норме, а именно на части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации.

Авторы жалобы считают, что оспариваемое ими положение противоречит части 2 статьи 34 Конституции, так как, по их мнению, приводит к нарушению принципов равенства экономических условий для всех хозяйствующих субъектов, монополизации лоцманскими службами государственных организаций деятельности по лоцманской проводке судов и недобросовестной конкуренции. Это утверждение не учитывает, что деятельность по осуществлению лоцманской проводки судов, определяемая законодательством Российской Федерации как коммерческая деятельность по оказанию услуг, имеет свою специфику. В чем эта специфика? В соответствии со статьей 86 Кодекса целью лоцманской проводки судов является обеспечение безопасности плавания судов и предотвращение происшествий с судами, защита морской среды.

Статьей 92 Кодекса определены выполняемые лоцманами обязанности, носящие публично-правовой характер. То есть лоцманская деятельность предопределяется главным образом двумя моментами: безопасностью и публично-правовыми действиями.

Представляется, что приведенные положения Кодекса дают достаточные основания для ограничения деятельности негосударственных организаций в сфере лоцманской проводки судов. Основой для этого опять же служит часть 3 статьи 55 Конституции, которая допускает ограничение отдельных прав граждан федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности государства.

Такой позиции придерживался и Конституционный Суд по ряду дел. В его Постановлениях от 1 и 21 апреля 2003 г. по делам о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона об аудиторской деятельности и пунктов 1 и 2 статьи 167 Гражданского кодекса указывается на возможность ограничения федеральным законом свободы предпринимательской деятельности исходя из необходимости защиты, публичных прав и конституционно значимых ценностей. А здесь конституционно значимая ценность одна – безопасность. Положение пункта 2 статьи 87 Кодекса и Постановление Правительства соответствуют и гражданскому законодательству, которым в случаях и в порядке, предусмотренном законом, допускается ограничение прав юридических лиц (пункт 2 статьи 49 Гражданского кодекса).

Пунктом 2 статьи 87 Кодекса о торговом мореплавании лишь установлено, что негосударственные организации по лоцманской проводке создаются с учетом особенностей, определяемых Постановлением Правительства Российской Федерации, и требований, установленных Кодексом и иными правовыми актами Российской Федерации.

Постановлением Правительства установлен перечень, в котором допускается такая деятельность негосударственных организаций, причем анализ этого установления позволяет сказать, что не включены лишь те порты, в которых осуществляется базирование стратегических сил Военно-Морского Флота, либо те порты, которые сами по себе представляют стратегическое значение для всей страны, – Калининград, Мурманск, Новороссийск, Санкт-Петербург. По существу именно это является единственным ограничением деятельности названных организаций. Единственным ограничением.

Следовательно, нельзя согласиться с жалобой о том, что установленные ограничения устраняют с рынка лоцманских услуг негосударственные организации по лоцманской проводке судов и что лоцманские службы государственных организаций по проводке судов монополизируют этот рынок в отдельных морских портах. Интересно, что этот аспект подчеркивали и депутаты Государственной Думы, обсуждая пункт 2 статьи 27 Кодекса торгового мореплавания при возвращении ко второму чтению. Они так воспринимали ту редакцию, которая сейчас существует. Цитирую депутата Никифорова из того же Бюллетеня Государственной Думы № 249 за 1999 г.: «Эта поправка нужна как раз для того, чтобы если вдруг когда-нибудь это вот ленивое Министерство транспорта захочет проводить политику по повышению конкурентной способности портов, если оно захочет когда-нибудь думать о том, чтобы привлечь грузы в российские порты из портов-конкурентов, у него была бы такая возможность, у него должны быть возможности снизить административные расходы, ликвидировать дублирование в работе различных администраций, тем самым повысить привлекательность порта».

Уважаемый Высокий Суд!

Думаю, что нельзя согласиться и с тем, что невозможность осуществления деятельности по лоцманской проводке судов для государственных лоцманских организаций в некоторых морских портах лишает граждан этих организаций права свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род занятий и профессию, т. е., по мнению заявителей, нарушает часть 1 статьи 37 Конституции Российской Федерации. Указанное в этой статье право граждан может быть ограничено федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо, опять-таки повторяю, в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. В последнем случае ограничение связано с особенностями правового статуса отдельных граждан и возлагаемых на них законом функций.

Особенности функций, возлагаемых на морских лоцманов, определяются тем, что морской лоцман должен знать границы района проводки судна, систему навигационных ограждений, применяемых в указанном районе, значения курсов и расстояний, глубины, направления и скорости течения, якорной стоянки, средства связи, сигнализации, порядок получения и использования навигационной информации. Эти особенности и специфичность требований к данному виду труда определили перечень портов, в которых осуществляется лоцманская проводка судов негосударственными организациями. Правительство Российской Федерации, утверждая указанный перечень, руководствовалось необходимостью обеспечения обороны страны и безопасности государства, учитывалось базирование стратегических сил Военно-Морского флота, экономическая и техническая безопасность проводки судов в таких столь важных портах. Помимо этого надо иметь в виду, что часть 1 статьи 37 Конституции Российской Федерации не закрепляет права на получение работы по избранной профессии, роду деятельности и не гарантирует гражданину право на занятие той или иной должности в конкретном населенном пункте, в конкретной организации.

Как указано в Определении Конституционного Суда Российской Федерации № 4–0 от 19 февраля 1996 г. по жалобе Павлова Бориса Михайловича, право на выбор определенного рода деятельности не должно отождествляться с правом на занятие конкретной должности, связанной с такой деятельностью.

Подводя итог своему выступлению, полагаю, что не имеется оснований для удовлетворения жалобы Международной общественной организации «Ассоциации морских лоцманов России» и Автономной некоммерческой организации «Общество морских лоцманов Санкт-Петербурга» на нарушение их конституционных прав пунктом 2 статьи 87 Кодекса торгового мореплавания и Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2001 г.

Спасибо за внимание.

Заключительное слово

Надо сказать, что статья 87 (часть 2) не вводит запрета для негосударственных организаций по лоцманской проводке. Наоборот, здесь закрепляется принцип сочетания лоцманской проводки и государственных организаций и негосударственных, лишь указывается, что вторые создаются с определенными особенностями. И главная особенность в том, что перечень портов для них определяется Постановлением Правительства. Здесь пытаются подвести под то, что якобы статья 55 (часть 3) делегируется для решения в Постановлении правительства. Нет, она решается в этом законе. Поэтому прошу жалобу оставить без удовлетворения, а соответствующие спорные пункты нормативных актов признать соответствующими Конституции.

Конституционный Суд Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ от 6 апреля 2004 г. № 7-П

По делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 87 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации и Постановления Правительства Российской Федерации от 17 июля 2001 года № 538 «О деятельности негосударственных организаций по лоцманской проводке судов» в связи с жалобой Международной общественной организации «Ассоциация морских лоцманов России» и автономной некоммерческой организации «Общество морских лоцманов Санкт-Петербурга»25

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего А. Я. Сливы, судей Н. С. Бондаря, Г. А. Гаджиева, A. Л. Кононова, Л. О. Красавчиковой, Ю. Д. Рудкина, В. Г. Стрекозова, Б. С. Эбзеева, В. Г. Ярославцева, с участием представителей стороны, обратившейся в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой, – президента международной общественной организации «Ассоциация морских лоцманов России» и лоцманского командира автономной некоммерческой организации «Общество морских лоцманов Санкт-Петербурга» B. И. Егоркина, доктора юридических наук А. П. Сергеева, адвокатов И. А. Макарова и К. В. Иванова, а также постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации Е. Б. Мизулиной, полномочного представителя Совета Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации Ю. А. Шарандина, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М. А. Митюкова и полномочного представителя Правительства Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М. Ю. Барщевского, руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, пунктом 3 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 87 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации и Постановления Правительства Российской Федерации от 17 июля 2001 г. № 538 «О деятельности негосударственных организаций по лоцманской проводке судов».

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба международной общественной организации «Ассоциация морских лоцманов России» и автономной некоммерческой организации «Общество морских лоцманов Санкт-Петербурга». Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые в жалобе нормативные положения.

Заслушав сообщение судьи-докладчика А. Л. Кононова, объяснения представителей сторон, мнение специалиста – доктора юридических наук Г. Г. Иванова, выступление приглашенного в заседание представителя от Министерства транспорта Российской Федерации А. А. Лещенко, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации установил:

1. В октябре 2001 года международная общественная организация (МОО) «Ассоциация морских лоцманов России» и автономная некоммерческая организация (АНО) «Общество морских лоцманов Санкт-Петербурга» обратились в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании незаконным Постановления Правительства Российской Федерации от 17 июля 2001 г. № 538 «О деятельности негосударственных организаций по лоцманской проводке судов», поскольку полагали, что данным Постановлением, устанавливающим перечень морских портов, в которых допускается деятельность негосударственных организаций по лоцманской проводке судов, неправомерно ограничивается сфера деятельности этих организаций в пользу государственных лоцманских служб. Решением Верховного Суда Российской Федерации, оставленным без изменения Кассационной коллегией Верховного Суда Российской Федерации, в удовлетворении заявленного требования было отказано на том основании, что Постановление Правительства Российской Федерации издано в соответствии с пунктом 2 статьи 87 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации, не противоречит действующему законодательству, а ограничения деятельности негосударственных лоцманских служб обоснованы интересами обороны страны и безопасности государства.

В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации МОО «Ассоциация морских лоцманов России» и АНО «Общество морских лоцманов Санкт-Петербурга» оспаривают конституционность пункта 2 статьи 87 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации, согласно которому морской лоцман является работником лоцманской службы государственной организации; негосударственные организации по лоцманской проводке судов создаются с учетом особенностей, определяемых Правительством Российской Федерации; перечень портов, в которых допускается деятельность негосударственных организаций по лоцманской проводке судов, устанавливается Правительством Российской Федерации.

По мнению заявителей, указанные нормативные положения необоснованно ограничивают деятельность негосударственных организаций по лоцманской проводке судов, дискриминируют их по критерию принадлежности к негосударственной собственности, направлены на монополизацию деятельности государственных лоцманских служб, умаляют свободу предпринимательской и иной экономической деятельности и право лоцманов свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, т. е. противоречат требованиям статей 8, 34, 37 и 55 Конституции Российской Федерации.

По тем же основаниям в жалобе оспаривается конституционность Постановления Правительства Российской Федерации «О деятельности негосударственных организаций по лоцманской проводке судов». Данное Постановление принято Правительством Российской Федерации во исполнение полномочия, возложенного на него Кодексом торгового мореплавания Российской Федерации, т. е. федеральным законом, и находится с данным Кодексом в нормативном единстве, а следовательно, данная жалоба в этой части может быть признана допустимой в силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 27 января 2004 года по делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 ГПК Российской Федерации.