Выступления полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации (2012–2015 годы). Сборник

Конституционный Суд Российской Федерации

Дело о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации

Выступление полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М. В. Кротова (13 ноября 2012 года)

Глубокоуважаемый Высокий Суд!

Прежде чем перейти к существу запроса, я бы хотел обратить внимание уважаемого Суда на порядок оформления запросов, направляемых в Конституционный Суд в порядке абстрактного нормоконтроля от одной пятой части депутатов Государственной Думы. Я полагаю, что просто, поскольку поступило три подобных запроса, у нас была возможность сравнить и некоторые выводы для себя сделать. Я никоим образом не ставлю под сомнение допустимость и приемлемость запросов, но вот несколько предварительных замечаний.

На мой взгляд, Регламентом и Конституционного Суда, и Государственной Думы, наверное, должен быть предусмотрен порядок удостоверения подписей депутатов. Вряд ли Секретариату Конституционного Суда следует сверять полномочия подписей депутатов Государственной Думы, и соответствующий документ должен сопровождать девяносто подписей депутатов – о том, что соответствующие депутаты являются таковыми и подписи их удостоверены. Это первый аспект.

И второй аспект – это вопрос представительства группы депутатов. Поскольку девяносто депутатов не являются какой-либо организационной структурой Государственной Думы, то вопрос о том, кто представляет, наверное, тоже должен решаться на собрании данных депутатов, что должно следовать из прилагаемых документов. Так вот, в одном запросе такой документ прилагается, а в других нет.

Поэтому я полагал бы, если Суд сочтет необходимым, в будущем в Регламент включить подобное положение с тем, чтобы избежать соответствующих вопросов при обсуждении подобного рода проблем.

Дело даже не в сомнениях относительно подлинности подписей в запросе. Но, например, процедура обращения данного запроса: из ста тринадцати подписей, которые стоят в запросе, четыре депутата поставили подпись дважды. Поэтому, например, когда уважаемый судья-докладчик говорил о ста девяти депутатах, то он уже учел, видимо, эти четыре подписи, которые стояли дважды. Я именно в связи с этим и обратил внимание. Я говорю не о подлинности подписей, а о том, что должна быть определенная процедура подтверждения запросов.

Итак, группа депутатов Государственной Думы оспаривает конституционность отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и корреспондирующих им положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 2 мая 2012 года № 40-ФЗ).

Если обратиться к истории принятия закона № 40-ФЗ, то проект этого Федерального закона был внесен в Государственную Думу Президентом Российской Федерации в целях реализации Послания Федеральному Собранию Российской Федерации от 22 декабря 2011 года в части перехода к выборам высшего должностного лица субъекта Российской Федерации гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в целях расширения демократических возможностей участия граждан Российской Федерации в управлении делами государства.

Положения вышеназванных законов, с которыми обратившиеся в Суд депутаты выражают несогласие, предусматривают:

выдвижение кандидата на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации должны поддержать от 5 до 10 процентов депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на выборах глав муниципальных образований субъекта Российской Федерации;

в числе лиц, поддержавших кандидата, должны быть от 5 до 10 процентов депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов и (или) избранных на выборах глав муниципальных районов и городских округов субъекта Российской Федерации, а в городах федерального значения – от 5 до 10 процентов депутатов представительных органов внутригородских муниципальных образований. При этом кандидат должен быть поддержан указанными лицами не менее чем в трех четвертях муниципальных районов и городских округов субъекта Российской Федерации, внутригородских муниципальных образований;

Президент Российской Федерации по своей инициативе может провести консультации с политическими партиями, выдвигающими кандидата на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, а также с кандидатами, выдвинутыми на указанную должность в порядке самовыдвижения.

По мнению заявителей, как это следует из запроса, законодателем определены три неизвестных ранее российскому праву избирательных ценза, которые противоречат принципам всеобщего и равного избирательного права и обосновываются интересами лишь одной политической партии «Единая Россия», имеющей в целом по стране более 65 процентов своих представителей в качестве депутатов представительных органов и глав муниципальных образований.

Полагаем, что позиция заявителей, изложенная в запросе, не имеет под собой достаточных правовых оснований, позволяющих признать оспариваемые положения не соответствующими Конституции Российской Федерации.

Запрос же, скорее, вызван расхождением политических позиций ряда депутатов. Он подписан только лишь группой из 109 депутатов – представителей от Коммунистической партии и партия «Справедливая Россия». Ни большинством депутатов Государственной Думы, принявшим оспариваемый закон, ни Советом Федерации, состоящим из представителей субъектов Российской Федерации и одобрившим этот закон, под сомнение он не поставлен. Полагаю, что группа депутатов, не согласная с принятыми изменениями в законы, касающиеся избрания глав субъектов, используют трибуну Конституционного Суда Российской Федерации для публичного выражения своего несогласия с большинством, а также, как было заявлено представителем сегодня в заседании, в качестве некоей превентивной меры обеспечения интересов своей партии на региональных выборах.

А ведь свое несогласие с принятием Федерального закона от 2 мая 2012 года № 40-ФЗ депутаты, не согласные с его содержанием, могли выразить путем голосования «против». Однако против Закона голосовало только 83 депутата или 18,4 %, тогда как 130 депутатов не пожелали высказать свое отношение к Закону и не голосовали вовсе.

Что касается существа оспариваемых депутатами норм, то, как я уже заметил, нет оснований говорить об их противоречии Конституции Российской Федерации по следующим основаниям.

1. С учетом вытекающего из Конституции Российской Федерации требования о балансе конституционно защищаемых ценностей и общенациональных интересов Российская Федерация на каждом конкретном этапе развития своей государственности самостоятельно корректирует установленный ею государственно-правовой механизм. Вопросы, касающиеся формирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации неоднократно уже являлись предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. Им было отмечено, что порядок формирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации Конституция Российской Федерации непосредственно не регламентирует. Поэтому федеральный законодатель, исходя из смысла и содержания статей 5 (часть 3), 10, 11 (части 1 и 2), 72 (пункт «н» части 1), 77 и 78 (часть 2) Конституции Российской Федерации, вправе избирать эффективные и соразмерные конституционным целям механизмы организации государственной власти. И устанавливая общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, может предусмотреть нормативно-правовую основу порядка формирования этих органов, в частности порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

В целях уравновешивания таких основ российской государственности, как демократия, суверенитет, государственная целостность и федерализм, Конституция Российской Федерации – допускает возможность различных вариантов наделения полномочиями органы и должностных лиц публичной власти, непосредственно не поименованных в Конституции Российской Федерации, и в то же время не рассматривает выборы в качестве единственно допустимого механизма формирования всех органов публичной власти на каждом из уровней ее организации (постановление Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 г.).

Если опять же обратиться к истории, то мы можем отметить, что формирование органов государственной власти, в частности наделение полномочиями высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, в разные периоды развития нашего государства происходило различными способами. И депутатам Государственной Думы, и Конституционному Суду Российской Федерации они хорошо известны, поскольку каждый раз находились несогласные, недовольные установленным законом порядком наделения полномочиями глав субъектов Российской Федерации (избрание, назначение или смешанные формы), и Конституционному Суду Российской Федерации приходилось давать оценку их соответствия Конституции Российской Федерации постановления КС РФ от 18 января 1996 г. № 2-П, от 30 апреля 1996 г. № 11-П, от 21 декабря 2012 г. № 13-П).

В частности постановлением от 21 декабря 2005 года № 13-П Конституционный Суд Российской Федерации признал не противоречащим Конституции Российской Федерации положения Федерального закона от 6 декабря 1999 года № 184-ФЗ, в соответствии с которыми гражданин Российской Федерации наделялся полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации, и которым было исключено из числа правомочий гражданина право избирать и быть избранным на эту должность посредством прямых выборов.

Федеральным законом от 2 мая 2012 года № 40-ФЗ вновь введены прямые выборы высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Предусмотренные в Законе требования к выдвижению кандидатов на выборах высших должностных лиц субъектов Российской Федерации нельзя отнести к избирательным цензам, как это утверждают заявители.

Доктрина определяет избирательный ценз как устанавливаемые конституцией или избирательным законом условия для получения или осуществления избирательного права45 (гражданство, возраст, грамотность, имущественный, образовательный, оседлости, половой, расовый, служебный, языковый и т. д.). В частности, высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации может быть избран гражданин Российской Федерации, обладающий в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным законом пассивным избирательным правом, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание на территории иностранного государства и достигший возраста 30 лет. Вот это цензы.

В нашем случае федеральный законодатель заложил механизмы организации выборов, включающие поддержку кандидата со стороны муниципальных депутатов и выборных лиц местного самоуправления, за которых непосредственно голосовали жители муниципальных образований на территории соответствующего субъекта Российской Федерации. В данном случае эти лица выступают как представители избирателей, как лица сами прошедшие отбор и получившие доверие избирателей. Они знают мнение населения и поэтому вправе оказать поддержку тому или иному кандидату, претендующему на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Условие о поддержке выдвижения кандидата определенным количеством депутатов и глав муниципальных образований субъекта Российской Федерации не является условием возникновения пассивного избирательного права и, следовательно, избирательным цензом. Такая процедура позволяет произвести отсев безответственных кандидатов или, как это образно сказано в заключении профессора В. И. Фадеева «кандидатов-фантазеров», «кандидатов-нарциссов», «кандидатов-экстремистов» и т. п.

Если исходить из реальности, то лицо, претендующее на должность высшего должностного лица субъекта должно обладать соответствующими опытом, знаниями и организаторскими способностями, что позволит ему консолидировать деятельность всех органов власти на территории субъекта Российской Федерации, в том числе и органов местного самоуправления, независимо от партийной принадлежности входящих в них лиц, для решения экономических, социальных и других вопросов. Для того, как сказал Президент Российской Федерации В. В. Путин, чтобы «служить людям»46. Поэтому поддержка перечисленными в Федеральном законе лицами необходима высшему должностному лицу для надлежащего исполнения своих полномочий.

Кроме того, в результате предусмотренной Законом процедуры, партии, выдвинувшие своего кандидата, освобождаются от обязанности собирать многочисленные подписи избирателей в его поддержку. Как это было раньше и больше всего не нравилось партиям. В результате недобора установленной численности подписей избирателей, многие не могли быть зарегистрированными в качестве кандидатов на выборах различного уровня.

С учетом конкретных социально-политических и правовых условий, характеризующих современный этап реформирования законодательных основ политической жизни страны, полагаю, что предложенный Законом механизм поддержки кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, является эффективным и соразмерным конституционным целям, провозглашенным в статьях 1 (часть 1), 3, 32 (части 1 и 2), 11 (части 2), 77 (части 1) Конституции Российской Федерации. Такой механизм вписывается в общую тенденцию политической модернизации страны, включающей поэтапную демократизацию политической системы.

2. Заявители, не соглашаясь с порядком, установленным оспариваемым им Федеральным законом от 2 мая 2012 года № 40-ФЗ, усматривают в нем нарушение конституционных принципов всеобщности и равенства избирательного права, закрепленных в Конституции Российской Федерации.

В связи с этим следует заметить, что общественные отношения, формирующиеся в процессе функционирования в Российской Федерации избирательной системы, избирательного права и процесса, весьма разнообразны. В условиях сложного по форме устройства федеративного многонационального государства, они варьируются под воздействием дополнительных факторов социального и правового характера.

Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях также отмечал, что законодатель обладает достаточно широкой дискреций при регламентировании условий реализации конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, поскольку Конституцией Российской Федерации не определяется непосредственно порядок его осуществления.

В данном случае Закон предусматривает возврат к выборам глав субъектов Российской Федерации, устанавливая лишь участие органов местного самоуправления в поддержке кандидатов, выдвинутых на эту должность партиями или в порядке самовыдвижении.

В запросе также утверждается, что включение указанных лиц в процесс по выборам высшего должностного лица субъекта Российской Федерации противоречит их статусу и полномочиям, ограниченным решением вопросов местного значения и осуществлением переданных государственных полномочий. С таким подходом нельзя согласиться. Участие органов местного самоуправления в формировании органов государственной власти субъектов Российской Федерации во-первых, укрепляет их статус, повышает значимость местного самоуправления как формы осуществления народом своей власти. Во-вторых, обеспечивает общественную поддержку наиболее подготовленным и ответственным кандидатам. Поэтому нельзя рассматривать такое участие органов местного самоуправления как наделение их государственными полномочиями, как это утверждают заявители. Поддержка кандидата депутатами представительных органов и главами муниципальных образований является их правом, а не полномочием. Нереализация этого права, в отличие от неисполнения полномочий, не влечет за собой каких-либо правовых последствий для депутата или главы муниципального образования.

Кроме того, надо иметь ввиду, что в соответствии с частью 1 статьи 32 Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, в том числе – депутатов органов местного самоуправления.

Как отмечается в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 7 февраля 2012 года № 252-О-О в отношении главы муниципального образования, законодательство не дает оснований считать, что любые действия лица, замещающего указанную должность, когда бы они не совершались, следует квалифицировать как относящиеся к деятельности органа местного самоуправления. То же самое можно сказать и о депутатах. Например, депутат вправе по собственному желанию уйти в отставку, осуществлять свои полномочия на постоянной либо на непостоянной основе (если ему предоставлен такой выбор), уйти в отпуск. Реализация этих прав не связана ни с решением представительным органом муниципального образования вопросов местного значения, ни с осуществлением им отдельных государственных полномочий, которыми наделяется представительный орган в целом, а не каждый его депутат в отдельности.

В связи с этим участие органов местного самоуправления в выдвижении кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта РФ не противоречат и конституционной норме статьи 12 Конституции РФ о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти.

3. Помимо сказанного ранее, такое участие можно обосновать необходимостью достижения результата успешного развития региона, которое во многом зависит от эффективности деятельности его органов исполнительной власти.

Выявляя конституционно-правовую природу института высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 21 декабря 2005 г. № 13-П подчеркнул, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации является, по существу, главой исполнительной власти субъекта Российской Федерации и одновременно звеном в единой системе исполнительной власти в Российской Федерации. В связи с этим указанное лицо ответственно за обеспечение высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации исполнения на территории субъекта Российской Федерации не только его конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов, но и Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

В этих целях Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наделяет его правом вносить в законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации проект закона о роспуске представительного органа муниципального образования, обратиться в представительный орган муниципального образования с инициативой об удалении главы муниципального образования в отставку, издать акт о его отрешении от должности в случае принятия ими актов, противоречащих законодательству, нарушения прав и свобод граждан. Кроме того, для содействия достижению наилучших значений показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления, что во многом определяет эффективность деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, актами высшего должностного лица субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено выделение грантов муниципальным образованиям из средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Следует также добавить, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации как глава исполнительной власти субъекта Российской Федерации ответственно и за эффективность деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации, оценка которой осуществляется на основании соответствующих показателей. Данный вывод базируется, в том числе, на положениях статьи 26.3.2 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительны) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», предусматривающей, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации представляет Президенту Российской Федерации доклады о фактически достигнутых и планируемых значениях показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Таким образом, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, осуществляющее полномочия на всех уровнях публичной власти, является, по существу, ее ключевым звеном.

Исходя из этого, для кандидатов на указанную должность оправданы, предусмотренные Федеральным законом специальные избирательные действия в форме их поддержки депутатами представительных органов и избранными на выборах главами муниципальных образований, а также возможность проведения Президентом Российской Федерации консультаций с кандидатами и политическими партиями. В целях исключения локального характера поддержки (что нивелировало бы ее значимость) законодатель установил требования о наличии среди лиц, поддержавших кандидата, от 5 до 10 процентов депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов и (или) избранных на выборах глав муниципальных районов и городских округов не менее чем в трех четвертях указанных видов муниципальных образований субъекта Российской Федерации. Схожие требования предусмотрены и в отношении кандидатов на должность высшего должностного лица города федерального значения.

Здесь же, принимая во внимание, что в соответствии с абзацем восьмым пункта 3 статьи 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» число лиц, необходимое для поддержки кандидата, определяется законом субъекта Российской Федерации в установленных федеральным законодательством пределах от 5 до 10 процентов, следует заметить, что большинство – 56 субъектов Российской Федерации установили усредненный 7-процентный и 8-процентный уровень и даже 5- и 6-процентные требования, соответственно.

Требование о поддержке кандидата не менее чем в трех четвертях муниципальных районов и городских округов вопреки утверждению заявителей не дает оснований для его неоднозначного понимания. Речь идет не о трех четвертях каждого из названных видов муниципальных образований, в этом случае указывалось бы «в трех четвертях муниципальных районов и трех четвертях городских округов», а об их общем количестве. Кроме того, требование о поддержке не менее чем в трех четвертях в каждом из видов муниципальных образований неосуществимо, поскольку в отдельных субъектах Российской Федерации не имеется городских округов.

Действующее избирательное законодательство уже давно знает в качестве своего института сбор подписей в поддержку выдвижения кандидатов в депутаты.

В Определении от 7 февраля 2012 года № 233-О-О Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что не выходит за рамки дискреционных полномочий Федерального Собрания, право предусмотреть в интересах избирателей специальные предварительные условия, позволяющие исключить из избирательного процесса тех его участников, которые не имеют достаточной поддержки избирателей (постановления от 17 ноября 1998 года № 26-П и от 11 июня 2002 года № 10-П, Определения от 25 марта 1999 года № 32-О, от 6 июля 2010 года № 1087-О-О, от 24 февраля 2011 года № 202-О и др.). Соответственно, требование закона, возлагающее на кандидата обязанность сбора подписей избирателей в поддержку выдвижения, при условии, что необходимое количество таких подписей является разумным и не приводит к чрезмерному обременению кандидата, не препятствует реализации пассивного избирательного права граждан и само по себе не может рассматриваться как нарушающее конституционные права и свободы.

Оспариваемые заявителями положения Федерального закона согласуются с такой правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации. Несмотря на то, что эта позиция сформулирована в отношении поддержки избирателей, она может быть в полной мере распространена на депутатов представительных органов и избранных на выборах глав муниципальных образований, получивших свой мандат непосредственно от народа и являющихся его представителями в наиболее приближенных к населению органах публичной власти.