Выступления полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации (2008—2012 годы). Сборник

Необходимо также отметить, что размер так называемого «оборотного» штрафа, за нарушение антимонопольного законодательства Российской Федерации, установленного в данных положениях Кодекса, – а это от 1 до 15 % оборота компании за год, на том товарном рынке, на котором совершено правонарушение, – не является достаточно значительным для соответствующих правонарушителей. И как показывает практика, многие крупные компании накладываемые ФАС РФ штрафы просто включают в свои финансовые планы в раздел «Расходы» и продолжают нарушать по-прежнему.

В связи с этим данные санкции не всегда представляют собой эффективные меры ответственности в отношении крупных компаний и групп компаний, поскольку размер таких штрафов зачастую несоизмеримым с суммами незаконного дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации.

Следует учитывать, что ответственность в виде взыскания в федеральный бюджет всего незаконного дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации, которая установлена в подпункте «к» пункта 2 части 1 статьи 23 Федерального закона «О защите конкуренции», является наиболее эффективным механизмом обеспечения соблюдения антимонопольного законодательства Российской Федерации.

2. Переходя к рассмотрению обращений заявителей, довод ОАО «Газэнергосеть» о том, что Закон о конкуренции и Федеральный закон О защите конкуренции позволяют антимонопольному органу выдавать предписание группе лиц без указания суммы, подлежащей перечислению в федеральный бюджет каждым из входящих в группу лиц лицом опровергается судебными актами. Это решение Арбитражного суда г. Москвы от 08.07.2008 г., постановление Девятого арбитражного суда г. Москвы от 15.09.2008 г. и постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 24.12.2008 г., которыми ФАС России отказано в удовлетворении иска о взыскании с ОАО «Газэнергосеть» 135 022 341 рублей 20 коп. дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства, установленного решением ФАС России от 22.11.2005, поскольку ни в указанном решении антимонопольного органа, ни в предписании ФАС России о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства, не определен размер суммы подлежащей перечислению в федеральный бюджет каждым из участников группы лиц.

Надо сказать, что вывод, к которому пришли судебные органы, полностью поддержан Федеральной антимонопольной службой России, которая также находит недействительным принятые и выданные по данному конкретному делу о нарушениях антимонопольного законодательства свои Решение и Предписание, содержащие указание на общую для всей группы сумму санкции. Такая позиция ФАС России свидетельствует о том, что факт правоприменения по данному вопросу, имел место лишь в конкретном деле заявителя, носит единичный характер и не может рассматриваться как сложившаяся правоприменительная практика этого федерального органа исполнительной власти.

На этом основании полагаем, что дело в части рассмотрения жалобы заявителя подлежит прекращению в связи с тем, что права заявителя не нарушены.

Согласно сохраняющей свою силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, возбуждение в Конституционном Суде Российской Федерации производства о проверке конституционности закона возможно тогда, когда права заявителя нарушаются самой нормой закона и заложенный в ней смысл не допускает такого ее истолкования и применения судами общей юрисдикции и арбитражными судами, при котором права и законные интересы граждан могут быть защищены и восстановлены в обычном порядке (Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 6 марта 2001 года № 59-О; от 18 декабря 2003 года № 507-О; от 19 февраля 2004 года № 72-О и др.)

2.1. Взыскание в федеральный бюджет дохода, полученного в связи с нарушением антимонопольного законодательства, является исключительной мерой ответственности. Оно не носит штрафного характера, государство, в лице антимонопольного органа, не наказывает нарушителя (что характерно для административной или уголовной ответственности), а изымает лишь ту часть дохода, которая необоснованно получена в результате нарушения антимонопольного законодательства.

Поэтому предписание контролирующего органа об изъятии сверхприбыли в доход бюджета направлено не на ущемление имущественных прав нарушителя, а на восстановление справедливого положения имущественной сферы хозяйствующего субъекта посредством лишения правонарушителя тех экономических выгод, которые явились результатом неправомерного использования своего доминирующего положения и, соответственно, нарушения антимонопольного законодательства.

Таким образом, целью предписаний, выдаваемых антимонопольным органом по результатам рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства является обеспечение конкуренции и устранение последствий нарушения антимонопольного законодательства.

Для административного законодательства естественно рассматривать изъятие части дохода как санкцию за нарушение, выразившееся в неисполнении какой-либо прямо закрепленной публично-правовой обязанности, оценивая при этом наличие вины субъекта правонарушения.

В то же время законодатель рассматривает злоупотребления доминирующим положением на рынке как выход за пределы допустимого использования гражданских прав, что предполагает и соответствующее реагирование государства, направленное на восстановление добросовестной конкуренции. Соответственно, изъятие дохода, полученного от осуществления объединением граждан своих прав и свобод в ущерб интересам других лиц и общества в целом, направлено не на их наказание, а на восстановление положения, существовавшего до таких действий, устранение большей рыночной силы, приобретенной хозяйствующими субъектами за счет такого дохода, изъятие денежных средств в федеральный бюджет, позволяющее восстанавливать права потребителей, пострадавших от необоснованного повышения цен.

При таких обстоятельствах обжалуемая норма направлена на реализацию положений статей 8 (часть первая), 34 Конституции Российской Федерации, во взаимосвязи ее со статьями 17 и 55.

Аналогичная правовая позиция содержится в Постановлении Европейского Суда по правам человека от 3 июня 2004 года по поводу приемлемости жалоб № № 69-042, 69-051, 69-054, 69–55, 69–56 против Российской Федерации в связи с привлечением петербургских хозяйствующих субъектов к ответственности за ценовой сговор на рынке нефтепродуктов летом 1999 года. Там говорится: «Нарушители должны подчиняться предписаниям, издаваемым территориальным управлением антимонопольной службы, в соответствии со статьей 12 Закона о конкуренции. Такие предписания варьируются от простого предупреждения прекратить монополистическую деятельность до принудительного раздела компании». По мнению Европейского Суда, эти полномочия ФАС относятся к регулирующей сфере. Сюда же относится и конфискация незаконно полученных доходов, которой были подвергнуты компании-заявители. Европейский Суд считает, что соответствующее постановление в большей степени служит целям получения денежной компенсации за причиненный вред, нежели является наказанием, предупреждающим повторное совершение нарушения. Для сравнения можно посмотреть постановление Европейского Суда по делу «Банденон против Франции» от 24 февраля 1994 года.

Статья 34 (часть 2) Конституции РФ, устанавливая запрет на экономическую деятельность, направленную на монополизацию и недобросовестную конкуренцию, является основой для указанных положений антимонопольного законодательства.

2.2. По мнению заявителей, обжалуемое положение Закона о конкуренции допускает выдачу антимонопольным органом предписания о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства, независимо от времени совершения правонарушения, что приводит к нарушению конституционных прав, предусмотренных статьями 34 (часть 1) и 35 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации.

Следует иметь в виду, что Закон «О защите конкуренции» является комплексным нормативным актом, в зависимости от характера регулируемых Законом отношений в нем выделяются административно-правовые (публичные нормы), процессуальные нормы и нормы гражданско-правовые. Нарушение разных норм влечет применение санкций разной правовой природы: административных, гражданско-правовых, а в соответствии с УК РФ возможна и уголовная ответственность.

Закон «О защите конкуренции» не содержит норм о сроках применения санкций за нарушение антимонопольного законодательства, поэтому можно полагать, что применение срока давности привлечения к той или иной ответственности зависит от правовой природы санкций и характера отношений.

Целью взыскания в бюджет дохода по решению и предписанию антимонопольного органа служит наказание за публичное нарушение, то есть такая санкция носит карательный, а не компенсационный характер. Эти признаки характеризуют такую меру воздействия как административную санкцию.

Давность привлечения к административной ответственности установлена КоАП РФ, Налоговым Кодексом и другими актами.

Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 14 июля 2005 года № 9-П указывал, что в целях достижения стабильности правопорядка, правовой определенности, устойчивости сложившейся системы правоотношений при юридически обеспеченной возможности сбора и закрепления доказательств правонарушения – законодатель ввел институт давности привлечения к налоговой ответственности за совершение налоговых правонарушений.

Давность привлечения к налоговой ответственности – институт, общий для правовых систем государств-участников Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Европейский Суд по правам человека рассматривает ее как право, предоставляемое законом лицу, совершившему налоговое правонарушение, не быть преследуемым по истечении определенного срока с момента совершения деяния, с тем чтобы достигалась правовая защищенность, и не подвергалось посягательствам право на защиту, которое было бы скомпрометировано, если бы суды выносили решения, основываясь на неполной в силу истекшего времени доказательственной базе (постановление от 22 июня 2000 года по делу «Коэм и другие против Бельгии» (Coeme and others v. Belgium).

Кроме того, Конституционный Суд в Постановлении от 27 апреля 2001 г. № 7-П указал, что применение меры публичной ответственности независимо от времени совершения или обнаружения нарушения может привести к дестабилизации экономических отношений, нарушению гарантий свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности, а также к ограничению равенства субъектов этих отношений перед законом и судом, права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной деятельности, права частной собственности (статья 8, часть 1; статья 19, часть 1; статья 34, часть 1; статья 35, часть 1 Конституции Российской Федерации). Это не согласуется также с вытекающим из статьи 1 (часть 1) Конституции Российской Федерации и обязательным в демократическом правовом государстве требованием справедливости при применении ответственности за правонарушение и противоречит статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, не допускающей несоразмерное указанным в ней конституционно-значимым целям ограничение прав и свобод человека и гражданина.

Вместе с тем, на нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренные Законом о конкуренции и впоследствии Законом о защите конкуренции распространяются сроки давности, установленные законодательством Российской Федерации.

В зависимости от характера совершенного нарушения антимонопольного законодательства (гражданский деликт, административное правонарушение или преступление), сроки давности привлечения к ответственности предусмотрены, в том числе, гражданским, административным и уголовным законодательством.

Законодатель при установлении оснований и порядка привлечения к юридической ответственности, процедур рассмотрения данной категории дел, определяя вид ответственности и ее пределы (размер), учитывает специфику правоотношений, регулируемых антимонопольным законодательством, характер правонарушений и их последствия, необходимость эффективного восстановления нарушенных прав.

Нарушения антимонопольного законодательства носят, как правило, длящийся характер, его участники умышленно используют сложившуюся на рынке товара экономическую ситуацию в ущерб своим конкурентам и потребителям, получая от этого доход, прибыль не соответствующие экономическим интересам, затратам и издержкам. При этом данный вид правонарушения отличается высоким уровнем латентности.

В этой связи на рассматриваемую меру публичной ответственности, исходя из специфики правоотношений, регулируемых антимонопольным законодательством, не могут быть применены положения о давности привлечения к административной ответственности по норме, установленной пунктом 1 статьи 4.5 КоАП РФ.

Обратившись к международной практике, которая также исходит из специфики правоотношений, регулируемых антимонопольным законодательством, можно сопоставить подходы законодателя к этому вопросу, например, в США срок давности по участию в картеле составляет пять лет со дня прекращения деятельности картеля. Департамент антитраста Министерства юстиции США должен предъявить обвинение участникам картеля в течение пять лет после окончания участия ответчика в сговоре.

В этой связи полагаем, что особая природа такой санкции, как изъятие незаконного дохода в бюджет, именно как отрицательного экономического последствия для лица, нарушившего требования антимонопольного законодательства, должна быть учтена российским законодателем при уточнении срока привлечения к ответственности за нарушение антимонопольного законодательства, который должен быть определен непосредственно в административном законодательстве.

Я еще раз хочу подчеркнуть следующую мысль. Да, наверное, давность привлечения к ответственности должна существовать. Но она не может быть ограничена годом с момента обнаружения. Эти правонарушения требуют анализа достаточно большого количества информации и развития ситуации на рынке: действительно ли это привело к получению необоснованной выгоды или нет. Выводы о результатах хозяйственной деятельности большинства компаний в Российской Федерации с учетом особенностей налогообложения мы можем сделать, как минимум, через год после начала деятельности. А обычно эти действия гораздо более длительны. И какой бы законодатель не установил срок, он вряд ли будет годичным. Скорее всего, пять, может быть, четыре года, но не годичный, однозначно.

2.3. Довод заявителей о том, что Закон о конкуренции и Федеральный закон «О защите конкуренции» позволяют антимонопольному органу выдавать предписание о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства, без установления вины лица при признании его действий (бездействия) нарушением антимонопольного законодательства несостоятелен.

Публично-правовой характер ответственности в виде взыскания дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства, предполагает наличие вины правонарушителя в качестве необходимого условия применения такой ответственности в рамках ФЗ «О защите конкуренции».

Данный вывод подтверждается позицией Конституционного Суда о наличии вины как элемента публично-правовой ответственности. В Постановлении от 15 июля 1999 г. № 11-П Конституционный Суд указал, что принцип соразмерности, выражающий требование справедливости, предполагает установление публично-правовой ответственности лишь за виновное деяние и ее дифференциацию в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обуславливающих индивидуализацию при применении взыскания. Указанные принципы привлечения к ответственности в равной мере относятся к физическим и юридическим лицам.

Конституционный Суд Российской Федерации также неоднократно отмечал, что наличие вины – общий и общепризнанный принцип юридической ответственности во всех отраслях права, и всякое исключение из него должно быть выражено прямо и недвусмысленно, то есть закреплено непосредственно (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 11 марта 2008 года № 4-П, 15 марта 2005 года № 3-П, от 25 января 2001 года № 1-П, от 27 апреля 2001 года № 7-П и от 30 июля 2001 года № 13-П).

Непосредственно из текста пунктов 2 и 4 статьи 12, статей 22.1 и 23.1 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» и статей 23, 37 и 51 Федерального закона «О защите конкуренции» следует, что данные положения могут быть применены только в отношении лица, нарушившего антимонопольное законодательство.

Процессуальная форма установления факта нарушения антимонопольного законодательства, помимо положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, закреплена в статьях 39–52 главы 9 «Рассмотрение дел о нарушении антимонопольного законодательства» Федерального закона «О защите конкуренции». В частности, глава 9 Закона определяет основания для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства, порядок создания комиссии для рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, устанавливает круг лиц, участвующих в деле о нарушении антимонопольного законодательства, определяет права лиц, участвующих в деле о нарушении антимонопольного законодательства, регламентирует порядок рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Таким образом, установленная Законом о защите конкуренция процедура, предусматривающая выдачу предписания о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства, только по результатам рассмотрения комиссией антимонопольного органа дела о нарушении антимонопольного законодательства с соблюдением прав лиц, в отношении которых такое дело возбуждено, позволяет антимонопольному органу выдать такое предписание лишь при условии установления виновного нарушения антимонопольного законодательства и обеспечивает лицу, в отношении которого ведется производство по делу, возможность доказать свою невиновность.

Кроме того, довод заявителя в этой части обращения опровергается нормативными правовыми актами, регламентирующими процедуру рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства, принятия по ним решений и выдачи предписаний. Это Правила рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства, утвержденные Приказом ФАС России от 02.02.2005 № 12; Приказ ФАС России от 22.12.2006 № 337 «Об утверждении форм актов, принимаемых комиссией по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства»; Административный регламент Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденный Приказом ФАС России от 25.12.2007 № 447, которые также гарантируют ответчикам право участвовать в рассмотрении уполномоченным государственным органом дел о нарушениях требований и запретов антимонопольного законодательства, представлять доказательства о правомерности совершенных ими действий, сделок на рынке обращения продукции, товаров, услуг, участвовать в исследовании доказательств.

Законодательство о защите конкуренции не исключает право ответчика доказывать отсутствие его вины в нарушении антимонопольных требований и запретов, объективной обусловленности его действий, условий сделок экономическими интересами, условиями функционирования конкретного рынка и обращения на нем товаров, работ, услуг данного вида, а также обязанность уполномоченного федерального органа исполнительной власти учитывать все доводы ответчика о его невиновности в случае установления объективной стороны правонарушения. При этом, закрепленная законом процедура рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, основывается на принципе презумпции невиновности и требует установления вины лица в отношении которого ведется производство по делу о нарушении антимонопольного законодательства при установлении факта правонарушения.

Кроме того, решения и предписания о перечислении полученного в федеральный бюджет дохода вследствие нарушения антимонопольного законодательства как ненормативные акты антимонопольного органа могут быть обжалованы в судебном порядке; в этом случае их исполнение приостанавливается до вступления решения суда или арбитражного суда в законную силу часть 2 статьи 28 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности»; статья 52 Федерального закона «О защите конкуренции»).

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, право на судебную защиту служит необходимой гарантией осуществления всех других прав и свобод, которые, являясь непосредственно действующими, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (статья 18 Конституции Российской Федерации) и признание, соблюдение и защита которых, согласно статье 2 Конституции Российской Федерации, – обязанность государства (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2002 года № 4-П).

Указанное свидетельствует о том, что положения антимонопольного законодательства, предусматривающие право антимонопольных органов выдавать предписания о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства, обеспечены необходимой процедурой, гарантирующей лицу, в отношении которого возбуждено производство по делу, презумпцию невиновности и позволяющей установить вину лица или ее отсутствие в совершенном правонарушении. В связи с этим оспариваемые нормы антимонопольного законодательства соответствуют статьям 1, 17 (части 1 и 3), 18, 45, 46, 49, 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации.

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 24 июня 2009 года № 11-П

по делу о проверке конституционности положений пунктов 2 и 4 статьи 12, статей 221 и 231 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» и статей 23, 37и 51 Федерального закона «О защите конкуренции» в связи с жалобами ОАО «Газэнергосеть» и ОАО «Нижнекамскнефтехим»37

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего – судьи Ю.М. Данилова, судей В.Д. Зорькина, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, Н.В. Мельникова, Н.В. Селезнева, В.Г. Стрекозова,

с участием представителей ОАО «Газэнергосеть» – адвокатов П.А. Посашкова и С.Э. Цыганкова, представителей ОАО «Нижнекамскнефтехим» – адвокатов Э.А. Гатауллина, М.Г. Раскина и А.Р. Султанова, постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации А.Н. Харитонова, представителя Совета Федерации – доктора юридических наук Е.В. Виноградовой, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В. Кротова,

руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, пунктом 3 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности положений пунктов 2 и 4 статьи 12, статей 221 и 231 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» и статей 23, 37 и 51 Федерального закона «О защите конкуренции».

Поводом к рассмотрению дела явились жалобы ОАО «Газэнергосеть» и ОАО «Нижнекамскнефтехим». Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителями законоположения.

Поскольку обе жалобы касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», соединил дела по этим жалобам в одном производстве.

Заслушав сообщение судьи-докладчика М.И. Клеандрова, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных в заседание представителей: от Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации – И.М. Стрелова, от Генерального прокурора Российской Федерации – Т.А. Васильевой, от Министерства юстиции Российской Федерации – А.А. Смирнова, от Министерства экономического развития Российской Федерации – М.П. Гороховой, от Федеральной антимонопольной службы – И.Ю. Артемьева и С.А. Пузыревского, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации