В Государственной Думе (12 декабря 1993 г.– 16 января 1996 г.): выступления, статьи, интервью, документы, дневниковые записи

По Регламенту на уровень комитетов фактически выносится вся черновая работа палаты. Предполагается, что в них будет проходить основная работа над законопроектами. На это нацелены многие нормы проекта Регламента. Сужение контрольной функции представительного органа власти и ориентирование его в основном на законодательную деятельность обусловило необходимость акцентирования проекта на такие рычаги возможного контроля за органами исполнительной власти, как парламентские слушания, вопросы членам правительства, утверждение отчета об исполнении бюджета и тому подобное. Их более детальная регламентация в проекте Регламента является также одной из отличительных черт концепции этого документа.

И наконец, созданию четкой процедуры прохождения законопроектов, т. е. технологической цепочки нашей деятельности, уделено главное внимание в концепции проекта. Здесь мы стремились учесть все положительное из нашего прошлого опыта, в то же время как-то упростить процедуру, освободиться от чрезмерно рутинных, многочасовых обсуждений поправок на заседании самой Думы, поставить определенные препоны необдуманным, непрофессиональным и ничем не подкрепленным поправкам. Поэтому в проекте четко определяются содержание понятия «законодательная инициатива», перечень документов, сопровождающих эту инициативу.

Мы стремились освободить парламент от тех многочисленных так называемых законодательных предположений, которые, как показывает практика, впоследствии являются достоянием архива в лучшем случае, а в худшем – урны для бумаг.

Устанавливается четкая процедура, разграничивающая первое, второе и третье чтения законопроекта. Но в то же время предполагается, что у Государственной Думы должен быть широкий диапазон действия, а следовательно, возможность отказа от второго либо третьего чтения и сокращение процедуры. Таковы основные положения концепции проекта Регламента.

А теперь кратко о содержании самого Регламента. Он состоит из 7 разделов, 25 глав, 258 статей. Разделы в основном обозначают те главные вопросы деятельности Государственной Думы, которыми она занимается. В разделе I мы регламентируем внутреннее устройство и органы Государственной Думы. В разделе II дается попытка регламентации общего порядка работы Государственной Думы. Раздел III посвящается законодательной процедуре. В разделе IV приводится процедура решения Государственной Думой отнесенных только к ее компетенции, к ее ведению вопросов. В разделе V мы прописываем процедуру решения внешнеполитических вопросов и международного сотрудничества, в разделе VI – порядок обращения Государственной Думы в Конституционный Суд Российской Федерации. Как вы знаете, Дума является субъектом такого обращения. И в разделе VII мы прописываем заключительные переходные положения. Это обусловлено тем, что аналогичная статья имеется в Конституции, и особенностями продолжительности деятельности Государственной Думы первого созыва.

Естественно, одним из емких разделов является раздел о внутреннем устройстве и органах Государственной Думы. Он включает в себя пять глав и 54 статьи. Здесь мы решаем проблемы, касающиеся в основном порядка и принципов деятельности Государственной Думы. Имеются нормы, посвященные Председателю Государственной Думы и его заместителям, их избранию, их компетенции. Здесь же предусматривается создание Совета Государственной Думы для предварительной подготовки организационных решений по вопросам распорядка деятельности палаты, четко прописываются порядок формирования Совета Государственной Думы и его функции.

В этом же разделе много места уделяется комитетам и комиссиям Государственной Думы, порядку их формирования, численности, общей компетенции комитетов Государственной Думы и специальной компетенции комитетов Государственной Думы.

И наконец, здесь, пожалуй, впервые в нашей регламентарной деятельности регулируются проблемы образования депутатских объединений в виде фракций и групп депутатов. Мы здесь опираемся на те правила, которые уже приняты вами: фракция формируется из депутатов, избранных от избирательного объединения, а депутатская группа формируется на основе объединения 35.

Я хочу сразу оговориться, что в Регламенте в двух местах освещается этот вопрос. И вот в одном из них вместо цифры 35 ошибочно напечатано 25. Эту оплошность мы заметили и поправим.

В разделе II Регламента закрепляется порядок работы Государственной Думы. Здесь устанавливается обязанность депутата участвовать в заседаниях палаты, отсутствие депутата возможно только по уважительной причине. Предусматривается ответственность депутата за отсутствие на заседании Государственной Думы без уважительной причины. Если депутат отсутствовал без уважительной причины более чем на 10 заседаниях в течение одной сессии, то по представлению Комитета по организации работы Государственной Думы тайным голосованием Государственная Дума может принять решение о лишении такого депутата денежного вознаграждения за дни отсутствия на заседании.

Заседания Государственной Думы проводятся открыто, гласно и освещаются в печати, по радио, телевидению. На них приглашаются представители государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, средств массовой информации, независимые эксперты, ученые-специалисты, которые дают необходимые заключения по рассматриваемым вопросам.

Особо регламентируется порядок проведения закрытых заседаний Государственной Думы. Они могут проводиться только по специальному решению Думы, по предложению Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации, по требованию одной пятой от числа депутатов. Как правило, это вопросы, касающиеся государственной тайны и безопасности нашего государства.

Заседание Государственной Думы проводится в соответствии с общей программой, которую принимает Совет Государственной Думы. В рамках этой программы принимается календарь рассмотрения вопросов на две недели. Регламент предписывает возможность внеочередного рассмотрения некоторых вопросов. К таковым относятся послание и обращение Президента Российской Федерации, проекты законов и других нормативных актов, внесенные в качестве срочных Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации, а также вопросы о выражении доверия правительству и некоторые другие.

Регламент устанавливает принцип обеспечения строгого порядка и дисциплины в Государственной Думе. В связи с этим он предполагает наделить председательствующего на заседании Государственной Думы определенными полномочиями по контролю за соблюдением Регламента. При нарушении Регламента председательствующий может предупредить депутата, а при повторном нарушении – лишить его слова. Кроме того, председательствующий вправе применять к нарушителям другие установленные санкции, удалять из зала приглашенных лиц, которые мешают работе палаты.

Никто не вправе выступать на заседаниях палаты без разрешения председательствующего. Нарушивший это правило депутат лишается слова без предупреждения. Регламент не разрешает депутату зачитывать текст выступления. (Поскольку Регламент пока не принят, я придерживаюсь текста выступления.) Это, безусловно, будет способствовать формированию навыков ораторского искусства у каждого депутата Государственной Думы.

В этом же разделе Регламента определяется порядок проведения парламентских слушаний. Они проводятся по инициативе Совета Государственной Думы, комитетов Государственной Думы или группы не менее 50 депутатов. Парламентские слушания могут проводиться с целью обсуждения важнейших законопроектов, международных договоров, представленных на ратификацию, федерального бюджета, важнейших проблем внутренней и внешней политики государства.

Глава 9 Регламента посвящена обеспечению деятельности Думы. Организационное, информационное, документальное и правовое обслуживание возлагается на аппарат Государственной Думы.

Здесь возникал вопрос о том, относится ли аппарат комитетов и фракций к аппарату Государственной Думы. Он, в принципе, решен в Регламенте, где четко записано, что аппарат комитетов и комиссий, аппарат фракций и групп является составной частью аппарата Государственной Думы. Деятельность фракций, групп и блоков (если они создаются) также обеспечивается соответствующим аппаратом. Фракции и группы пользуются широкой автономией и самостоятельностью при формировании своего аппарата.

Для оказания помощи депутату проектом предусматривается право депутата иметь помощников. Помощники принимаются по инициативе депутата и работают под его непосредственным руководством. Но в проекте подчеркивается, что для помощи в работе депутату непосредственно в самой Государственной Думе принимается на работу один помощник.

Раздел III проекта посвящен законодательной процедуре. Как и раздел I, он включает тоже пять глав, 45 статей, в которых представлены порядок внесения проектов законов в Государственную Думу и их предварительного рассмотрения, порядок рассмотрения и принятия федеральных законов, процедура повторного рассмотрения Государственной Думой федеральных законов, отклоненных Советом Федерации, порядок повторного рассмотрения федеральных законов, отклоненных Президентом Российской Федерации, а также порядок рассмотрения предложений о пересмотре положений Конституции Российской Федерации и внесения в нее поправок.

Статьей 117 проекта (акцентирую ваше внимание) установлено, что право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения проектов новых законов Российской Федерации, проектов законов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации, а также в форме внесения проектов постановлений по вопросам, относящимся к ведению Государственной Думы. В данном разделе проекта Регламента установлены и требования, предъявляемые к оформлению проекта закона или постановления и материалов к ним, определены порядок регистрации рассмотрения и обсуждения законопроектов и принятия решений Государственной Думой по результатам обсуждения законопроекта.

Статьей 125 установлено, что законопроекты по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в обязательном порядке направляются субъектам Российской Федерации для дачи замечаний и предложений. Проектом Регламента определено, что рассмотрение проектов законов Российской Федерации, внесенных в Государственную Думу, осуществляется в трех чтениях, если Государственной Думой применительно к конкретному законопроекту не будет принято другое решение о более сокращенной процедуре рассмотрения законопроекта.

В разделе подробно излагается процедура преодоления возникших разногласий по закону, отклоненному Советом Федерации, описан порядок рассмотрения федеральных законов, возвращенных Президентом Российской Федерации для повторного рассмотрения.

В разделе IV регламентируется порядок решения Государственной Думой вопросов, отнесенных к ее ведению Конституцией Российской Федерации. Тут регламентируется процедура дачи согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации. Есть и специальная глава о том, в каком порядке Государственная Дума объявляет амнистию, и другие вопросы.

Раздел V определяет порядок рассмотрения палатой внешнеполитических вопросов и вопросов международного сотрудничества. В частности, специальная глава отведена порядку ратификации международных договоров Российской Федерации. В разделе VI, как я уже говорил, регулируется порядок обращения Госдумы с ходатайствами в Конституционный Суд Российской Федерации.

Естественно, что в проекте имеются недостатки, некоторые из них видны, как говорят, невооруженным глазом. Требуют проработки, допустим, процедуры консультации в комитетах по поводу назначения дипломатических представителей в зарубежные государства и организации. Предложения об этом уже поступили от Комитета по международным делам. Они будут рассматриваться. Нуждается проект и в солидной статье, регламентирующей статус Комитета по делам женщин, семьи и молодежи. Со дня на день ждем предложений от соответствующего комитета. Имеются и отдельные противоречия, несогласованности, которые видны и могут быть устранены в порядке подготовки проекта ко второму чтению.

Заканчивая свое выступление, хочу отметить, что мы осуществляем первое чтение проекта, когда мы должны высказаться по концепции Регламента, по основным положениям Регламента и принять решение – принимаем ли мы за основу этот проект или отклоняем. А основная же работа по замечаниям и предложениям будет осуществляться в ходе подготовки ко второму чтению. Я думаю, что для подготовки ко второму чтению понадобится минимум 7—10 дней, чтобы работа могла бы быть завершена.

Благодарю за внимание.

[…]

Председательствующий [Рыбкин И. П.]. Спасибо. Слово для ответов на вопросы и комментариев – Михаилу Алексеевичу.

Митюков М. А. Я бы хотел начать с выступления уважаемого депутата Траспова. Он, видимо, полагает, что из двух лет нам отпущено полгода на первое, второе слушания, потом парламентское слушание по поводу Регламента Государственной Думы.

Регламент – основной закон, без которого мы работать не можем, о который мы «спотыкаемся» всегда. Что касается статуса депутата и Регламента, то испокон веков сначала принимался Регламент, потом закон о статусе депутата. Да, эти акты в какой-то мере взаимосвязаны. Но если посмотреть п. 4 ст. 101 Конституции, то Регламент принимается только палатой. Я очень огорчен, когда крупные ученые, такие как Анатолий Иванович Лукьянов, говорят о том, что он должен приниматься законом. Нет, он принимается постановлением и только одной палатой, что и сделал Совет Федерации. Поэтому закон выше, чем принятый акт – постановление. Значит, никаких проблем соотношения закона о статусе с Регламентом не возникает. Эта тема надумана, чтобы затянуть процесс принятия Регламента.

Да, многие, видимо, явно не готовы сейчас принимать Регламент, поэтому заявляют, что там 30 нарушений Конституции. При этом не приводится ни одного примера такого нарушения. Когда же нет примеров, то все выступление – просто красивая фраза.

Давайте дальше ваш пример. На вашем примере остановимся. Здесь формулировка взята из Конституции. (Шум в зале.) Ну, дайте мне возможность ответить! По Конституции Государственная Дума избирается на основе федерального закона. Но наша Дума избрана на основе Положения, утвержденного указом Президента. Следовательно, есть заключительные переходные моменты, которые отражают особенность: эта Дума избирается на два года. Там же должна быть отражена особенность, что Дума первого созыва избирается именно на основании Положения, утвержденного указом Президента.

Мы же Регламент подготавливаем не только для Государственной Думы первого созыва – у нас Регламент постоянный. Я оставляю «за бортом» некоторые выражения о неграмотности. Для того чтобы обвинять кого-то в неграмотности, надо быть самому юридически грамотным, тогда есть основа для такого обвинения.

И, наконец, о том, чтобы принять к сведению. «Принять к сведению» – хорошая формулировка, вытекающая из уставов многих партий. Партийный документ на партийной конференции можно принять к сведению. А здесь либо принимаем, одобряем концепцию, либо отвергаем, либо откладываем рассмотрение.

Председательствующий. Уважаемые коллеги, есть ли еще к Михаилу Алексеевичу вопросы? Пожалуйста. Первый микрофон.

Вишняков В. Г. По поводу перечисления тех недостатков или нарушений Конституции, которые содержатся в моем перечне. Все то, что говорилось мною, это не «красивая фраза». Я бы хотел в связи с этим подойти к вам и передать все эти 30 нарушений, они здесь четко обозначены.

Митюков М. А. Давайте посмотрим.

(Государственная Дума приняла мое сообщение к сведению и направила проект Регламента в Комитет по организации работы Госдумы для учета поступивших замечаний и предложений.)

Отклики, комментарии, краткое изложение:

Турбанов А. Как сделать новый парламент работающим и профессиональным? // Экономика и жизнь. М., 1994. № 2. С. 2.

О проекте федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс РСФСР и Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР».

Доклад Первого заместителя Председателя Государственной Думы (11 февраля 1994 г.)9

Митюков М. А. Уважаемые коллеги! Вашему вниманию представлен проект федерального закона о внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс и Уголовно-процессуальный кодекс. Этот проект в свое время был разработан и внесен на рассмотрение бывшего Верховного Совета Российской Федерации четырьмя субъектами: Правительством Российской Федерации, Генеральным прокурором Российской Федерации и двумя комитетами Верховного Совета Российской Федерации – Комитетом по законодательству и Комитетом по законности, правопорядку и борьбе с преступностью. Законопроект был принят в первом чтении Верховным Советом Российской Федерации и подготовлен ко второму чтению, но по известным причинам не увидел свет. Он был доработан с учетом новой Конституции Российской Федерации в Комиссии законодательных предположений.

Сейчас уже всем ясно, что современное уголовное законодательство не соответствует ни политическим, ни экономическим реалиям, ни нынешней криминогенной ситуации. Кроме того, уголовное законодательство противоречит во многом действующей Конституции и не учитывает многие новеллы из действующего законодательства, в частности, из законодательства о собственности, таможенного законодательства и других.

В основу этого законопроекта положены следующие аспекты. Первый. Унификация ответственности за преступления против собственности. Как вы знаете, ст. 8 Конституции Российской Федерации провозгласила принцип равной защиты всех форм собственности независимо от того, кому принадлежит эта собственность. Но до сих пор проблемы ответственности за преступления против собственности регулировались по-разному. Ответственность за преступления против государственной и общественной собственности влекла более строгие санкции, а ответственность за преступления против собственности граждан – менее суровые.

Второй аспект. Вы знаете, что в современных условиях организованная преступность стала бичом нашего государства. В связи с этим в проекте предусматривается: во-первых, усиление ответственности за преступления, совершенные организованными группами, преступными сообществами; во-вторых, теоретически определяется наконец-то понятие, что такое организованная группа при совершении преступлений, что такое преступное сообщество. До недавнего времени в ныне действующем Уголовном кодексе, к сожалению, «организованная группа» как термин встречается без расшифровки (ст. 39), где приводятся обстоятельства, влияющие на повышенную ответственность.

Третий аспект. Мы приводим Уголовный кодекс в соответствие с Таможенным кодексом, учитываем также необходимость усиления ответственности за ряд преступных проявлений, таких как терроризм, рэкет, преступления, связанные с памятниками культуры, истории, археологическим наследием. Эти аспекты в основном затрагиваются в проекте нового федерального закона.

Естественно, при желании этот проект можно критиковать, причем критиковать усиленно, поскольку он не затрагивает все аспекты, все проблемы усиления борьбы с преступностью, укрепления правопорядка. Но это проблема будущего Уголовного кодекса. Сейчас же одним махом мы не в состоянии принять новый Уголовный кодекс, над которым идет интенсивная работа. В свое время в Комитете по законодательству был подготовлен проект. После того как Верховный Совет прекратил свою деятельность, проработка нового проекта Уголовного кодекса перешла к Государственно-правовому управлению Президента Российской Федерации. Новый Уголовный кодекс – это, видимо, проблема середины или конца 1995 г., но мы не можем оставлять нынешнее уголовное законодательство без каких-то изменений. То есть реформа должна идти в двух направлениях: по пути создания нового Уголовного кодекса в соответствии с концепцией судебной реформы и по пути внесения необходимых изменений и дополнений в действующий Уголовный кодекс.

В таком аспекте и выполнен представленный вам проект. Кроме того, изменения в Уголовном кодексе, появление в нем новых статей об ответственности за ряд преступлений обусловливают необходимость внесения ряда изменений в Уголовно-процессуальный кодекс, особенно по вопросам определения подследственности, подсудности, порядка дознания и расследования отдельных дел.

Я изложил все основные положения этого проекта. Вам передано заключение Комитета по законодательству и судебно-правовой реформе. Видимо, этот комитет в своем содокладе даст соответствующую оценку и критику этому проекту.

[…]

Братищев И. М. Михаил Алексеевич, вы любите слово «концепция». Так вот в чем состоит концепция тех изменений, которые вы предлагаете в Уголовный кодекс? Вы изъяли гл. 2 Особенной части и вместе с водой, как мне кажется, выплеснули ребенка. Вы изъяли статьи, определяющие наказание за все должностные преступления, за все преступления, которые связаны с хищением государственной собственности. Таким образом, не подлежит уголовному наказанию все то, что творится в ходе преступной приватизации.

Митюков М. А. Уважаемый коллега! Я огорчен вашим вопросом, поскольку ответственность за должностные преступления регулируется в гл. 7, начиная со ст. 170, а мы ее вообще не затрагиваем. Не исключаем и не прибавляем ничего. Суть концепции в том, чтобы ответственность за все преступления против всех форм собственности сделать одинаковой и свести все в гл. 5. Там определяется ответственность за преступления против всех форм собственности. Суть в этом.

И еще одна задача – усилить ответственность и сделать, наконец, решающей ответственность за организованную преступность, преступные сообщества, мафиозные группы.

[…]

Севастьянов В. И. Уважаемый Михаил Алексеевич! У меня вопрос близкий к тому, который только что был задан. У меня тоже большие сомнения: защищена ли государственная собственность теми изменениями, которые мы вносим в Уголовно-процессуальный кодекс?

Председательствующий. Михаил Алексеевич, «да» – «нет».

Севастьянов В. И. Нет, нет, минуточку. Выброшены ст. с 89 по 103, которые раньше защищали государственную собственность. Вы хотите сказать, что по ряду наказаний (типа кражи) статьи оставлены, а вот по государственным хищениям выброшены. Это ведь не ключ украли, а утащили танк с завода.

Митюков М. А. Пять минут у нас. Я удивляюсь вашему вопросу, потому что вы были в числе тех, кто голосовал за этот законопроект в Верховном Совете, где он был принят единогласно в первом чтении.

Севастьянов В. И. Но там не эти поправки были.

Митюков М. А. Дело в том, что сейчас ответственность за любое хищение (танк ли украли, автомобиль ли) идет по статьям гл. 5, все унифицировано. Причем ответственность за это более суровая. Кроме того, есть статья, предусматривающая ответственность за хищения в особо крупных размерах. Раньше это была ст. 93, а теперь это ст. 1472 Уголовного кодекса.

[…]

Егоров А. К. Михаил Алексеевич, на странице 11 есть – ст. 68 «Диверсия». Предлагается вообще исключить данное понятие. В тех поправках, которые есть, я не нашел трактовки понятия, скажем, «теракт». Мы что, вообще…

Митюков М. А. Уважаемый коллега! Террористический акт против деятеля нашего государства и против деятеля иностранного государства мы не упоминаем. Это ст. 65, 66 Уголовного кодекса. Мы их никак не затрагиваем. Почему мы вынуждены исключать ст. 68? Откройте ту статью, где устанавливается ответственность за терроризм. Теперь объективная сторона преступления, которая охватывалась понятием «диверсия», охватывается понятием. «терроризм».

[…]

Заключительное слово

Митюков М. А. Уважаемые коллеги! Позвольте поблагодарить за все те замечания и предложения, которые необходимы при доработке проекта, и в то же время высказаться по ряду аспектов. Валентин Алексеевич [Ковалев] обвиняет авторов в социальном заказе при подготовке этого законопроекта, анализируя статью о завладении транспортным средством, лошадью или иным ценным имуществом. Особенно напирает на лошадь. Как появилась в нашем проекте лошадь, я вам расскажу. Когда проект был разослан в республики, то Тува, Калмыкия и другие республики, где лошадь представляет определенную ценность, внесли такую поправку в эту статью. Вот суть социального заказа.

Дальше: вопросы, касающиеся автотранспорта, угона, хищения, уничтожения. Это стало в полном смысле бичом нынешней ситуации, и поэтому была предусмотрена новая редакция ст. 1481 Уголовного кодекса.

Статья 13 Уголовного кодекса достаточно расширяет необходимую оборону и условия необходимой обороны по сравнению с той старой редакцией, и поэтому здесь говорить, что ст. 13 не учитывает новые реалии в криминогенной ситуации, было бы весьма опрометчиво.