В Государственной Думе (12 декабря 1993 г.– 16 января 1996 г.): выступления, статьи, интервью, документы, дневниковые записи

Что касается ветеранов. Проблема неоднозначна. Эту проблему надо решать, но, я думаю, решать не столько специальным законом о ветеранах, сколько через совершенствование пенсионного законодательства, законодательства о социальных льготах. Проблемы, которые возникли в связи с работой над законом о ветеранах, оказались экономически во многом неподъемными. Беда бывшего Верховного Совета была в том, что он популистски «выплескивал» массу законов о благах и раздаче подарков, которые экономически не подкреплялись, экономически были инфляционными и экономически осложняли ситуацию. Поэтому многие из проектов не нашли своего отражения.

Председательствующий. Пожалуйста, четвертый микрофон.

Сеславинский М. В., Дзержинский избирательный округ, Нижегородская область.

Уважаемый Михаил Алексеевич! Два коротких вопроса. Первый, каким образом предполагается строить работу с указами президента, изданными за последние три месяца, которые вторгаются в сферу законодательства и должны быть рассмотрены Федеральным Собранием? И второй вопрос: почему не вошел в перечень документов ряд законов, которые уже прошли первое чтение в Верховном Совете и которые важны (я имею в виду в первую очередь социальную сферу)? Это фундаментальный закон для всей социальной сферы о некоммерческих организациях, закон о библиотечном деле, об обязательном экземпляре документов и так далее.

Митюков М. А. Так, задают столько много вопросов, что забываешь уже по старости лет первый вопрос.

Сеславинский М. В. Указы президента…

Митюков М. А. Уважаемый коллега! На ваш вопрос надо ответить с точки зрения Конституции: Государственная Дума может рассмотреть указ, если вопрос об этом будет поставлен, но Государственная Дума не вправе ни приостановить действие указа, ни отменить действие указа президента. Если Государственная Дума засомневалась в законности и обоснованности указа президента, она должна обратиться в Конституционный Суд. Но закон о Конституционном Суде Указом Президента от 24 декабря 1993 г. признан утратившим силу в связи с несоответствием нынешней Конституции. Да, изменилась компетенция Конституционного Суда, изменился его состав. Отсюда вытекает проблема. Прежде чем поднимать проблему о конституционности или неконституционности указов президента, надо, уважаемые коллеги, в число первоочередных включить федеральный конституционный закон о Конституционном Суде, принять этот закон, а потом уже дебатировать…

И другое. Президентом издано 68 указов, которые должны рассматриваться, вернее, могут рассматриваться Государственной Думой (не должны, а могут; это дело Государственной Думы: рассматривать – не рассматривать). И если мы начнем рассматривать сейчас эти указы, то погрязнем на два года, как та муха в сметане. Нам нужно идти по другому пути – по пути законодательного регулирования тех сфер, которые были затронуты президентом, и в перспективе указ президента будет заменен законом. Вот, допустим, нужно принять новый Земельный кодекс Российской Федерации, который должен решить в соответствии с Конституцией все проблемы земельных отношений, – тогда начнет действовать кодекс, а не указы президента.

Что касается благотворительных некоммерческих организаций, законопроекты есть, они рассмотрены в первом чтении и над ними можно продолжать работу. Ну а в отношении обязательного экземпляра, направляемого в библиотеки, – это важный, конечно, вопрос с точки зрения библиотечного дела, но мы решили сэкономить на этом законе в законопроектной деятельности.

Председательствующий. Первый микрофон.

Шевелуха B. C., избирательное объединение «Коммунистическая партия Российской Федерации».

А по существу мой вопрос заключается в следующем. Я детально изучил предлагаемый перечень вопросов по всем разделам, и у меня вызывает огромное недоумение: каким образом вы сумели совершенно не учесть ситуацию, которая сложилась в стране, и предложения комитетов – не потому ли, чтобы предложить нам вопросы малозначащие, не имеющие того значения, на которое мы рассчитываем? Я могу доказать это на примере раздела, включающего аграрную сферу, и спрашиваю вас: почему в этом и других разделах отсутствуют важнейшие, фундаментальные вопросы для развития законодательства, например о науке и научно-техническом прогрессе или политике, о земле, государственной поддержке аграрной сферы? Как это могло произойти? Пожалуйста, ответьте мне на этот вопрос.

Митюков М. А. Уважаемый депутат! Что касается последнего вашего предложения о земле, о поддержке фермерства, то это проблема Земельного кодекса Российской Федерации. В нем должны быть заложены основополагающие принципы политики в области земельных отношений. Это раз. Что касается науки, тут я вам честно скажу: в раздел 12, касающийся науки, заложены только названия проектов законов. Поставить мы можем много вопросов, а разрешить, к сожалению, можем мало. Практика показала, что и бывший Верховный Совет ставил в своих планах «громадье» вопросов, но почти ничего не решалось. Записать можно много.

Председательствующий. Благодарю вас. Второй микрофон.

Сарычев А. Н., Барнаульский избирательный округ, Алтайский край.

Михаил Алексеевич, у меня два небольших вопроса. Первый: порядок размещения законопроектов произволен или он в соответствии с приоритетом? И сразу второй вопрос. В плане законопроектных работ нет регламента совместных заседаний Государственной Думы и Совета Федерации. Нужно ли это сейчас? Спасибо.

Митюков М. А. Уважаемые коллеги! Если посмотреть внимательно Конституцию, то в ней нет термина «совместные заседания палат», а есть термин «совместно собираются», т. е. речь идет о совместных собраниях, практически для соответствующих церемоний – принятия присяги, произнесения присяги президентом, речей иностранных глав государств, заслушивания послания президента, есть, по-моему, еще какой-то один момент.

Регламент в принципе подготовлен. Регламент совместных собраний есть, проработан. Документ этот готов. Видимо, нам нужно проконсультироваться с Советом Федерации, какова процедура принятия этого документа, поскольку это касается двух палат.

Первый вопрос. Да, многое здесь произвольно, неприоритетно. Это в основном предложения, которые будут существенно дорабатываться. Можно честно и объективно сказать, что последовательность принятия законов будет во многом зависеть от степени их подготовки на сию минуту, на завтра, на послезавтра. К сожалению, комплексный порядок принятия законов нередко нарушается тем, что задерживается один закон, другой закон, а этот готов.

Председательствующий. Третий микрофон. Пожалуйста.

Аулов А. П., избирательное объединение «Выбор России».

Уважаемый Михаил Алексеевич! Я внимательно просматривал документ и обнаружил, что в плане законопроектных работ есть закон о статусе иностранных граждан на территории России, но не отражено положение с беженцами. С областной ассоциацией беженцев мы подготовили вариант закона о статусе беженцев и могли бы его тоже внести. Мне кажется, было бы целесообразно подготовить еще два «поддерживающих» закона – о статусе граждан России, проживающих в СНГ и за рубежом, и закон о двойном гражданстве. Если вы согласны, что это необходимо рассмотреть в ближайшее время, то как технически это сделать?

Митюков М. А. На последние два вопроса отвечу, что это не компетенция Российской Федерации. Это решается международными договорами соответствующих стран. Если будут такие договоры, то мы будем решать вопросы об их ратификации.

Первый вопрос. Видимо, надо учесть ваше предложение при доработке законопроекта, если вы его одобрите и предложите доработать с учетом высказанных замечаний. Эти проекты, которые вы предлагаете, я знаю, в достаточной степени подготовлены. Можно ставить вопрос о предварительном рассмотрении их в соответствующих комитетах.

[…]

Председательствующий. Пожалуйста, четвертый микрофон.

Кирпичников В. А., избирательное объединение «Партия российского единства и согласия».

Уважаемый Михаил Алексеевич! Как вы смотрите на порядок продолжения работы над этим проектом? Дело в том, что я могу предложить прямо с ходу десятка полтора законов, которыми вроде бы надо дополнить этот план. Кроме того, весьма принципиальное значение имеет расположение этих проектов по разделам. В частности, мне кажется, что из раздела законодательных актов в аграрной и экологической сферах надо перенести в раздел законодательных актов в сфере экономики законопроект об основах использования атомной энергии. Ведь очень важно, какой именно комитет будет разрабатывать этот проект.

Поэтому как вы смотрите на то, если мы сегодня примем решение о передаче документов, которые вы подготовили, в комитеты и комиссии? Дадим им какое-то время на работу с ними и уже с учетом их замечаний утвердим – со сроками, комитетами, ответственными за разработку. Более того, соответствующий проект решения я в президиум передал.

Митюков М. А. В принципе, и такой вариант устроит: одобрить в основном и передать на рассмотрение в комитеты, а затем на основе замечаний комитетов доработать этот проект.

Председательствующий. Михаил Алексеевич, время вообще-то истекло, но желающих задать вопросы много. Может быть, мы еще один круг по микрофонам пройдем?

Митюков М. А. Я с удовольствием еще отвечу на вопросы.

Председательствующий. Спасибо вам. Первый микрофон.

Гостев Р. Г., избирательное объединение «Коммунистическая партия Российской Федерации».

Уважаемый докладчик, я хотел бы поставить вопрос вот в каком ракурсе. Не кажется ли вам, что тот доклад, который вы предложили, бессистемен в своей основе? Это первое.

Второе. В чем концепция разработчика доклада, который прозвучал сегодня?

И третий момент. Не кажется ли вам, что неэтично, с точки зрения докладчика и с точки зрения первого зама, раздавать оценки прежнему Верховному Совету, обвинения в популизме и так далее? Тем более что мы знаем, что целый ряд законов, которые были приняты Верховным Советом, имели под собой хорошо проработанную экономическую основу, согласованную во всех инстанциях.

Митюков М. А. Уважаемый депутат! Мне не кажется, что в моем докладе нет концепции. Мне не кажется, что материал расположен бессистемно. Он расположен по 12 разделам, предметно. Чтобы уяснить концепцию, мне, к сожалению, нужно снова повторить доклад. Но я думаю, что Государственная Дума не даст мне возможности повторять это.

Что касается второй проблемы – насчет этичности или неэтичности, то я, в принципе, повторил то, что общеизвестно и разделяется общественным мнением страны, многими – независимо от их политической принадлежности.

Председательствующий. Второй микрофон.

Ярошенко А. И., Канский избирательный округ, Красноярский край.

Уважаемые депутаты! Уважаемый Председатель! Я считаю, что в плане законопроектных работ должны стоять в первую очередь те законы, которые влияют на жизнедеятельность нашего общества. Я не буду объяснять, наверное, все об этом знают: это законы по экономическим проблемам, это Уголовный кодекс, законы о формировании федерального и местных бюджетов, о налоговой системе и о пенсионном обеспечении.

Председательствующий. Третий микрофон, пожалуйста.

Депутат (не представился). Уважаемый Михаил Алексеевич! Вы упоминали законопроект о предприятиях и предпринимательстве. Практически во всех промышленно развитых странах, кроме России, существует специальное законодательство по проблемам малого предпринимательства, малых предприятий. Тут есть своя существенная специфика, проблема затрагивает интересы значительной части населения страны. И у большинства избирательных объединений, не только у «Выбора России», были предложения по малому предпринимательству в программных документах. В связи с этим я хотел спросить вас: нет ли смысла включить отдельный пункт по закону о малом предпринимательстве, тем более что здесь могли бы конструктивно потрудиться депутаты разных направлений? Думаю, что у многих есть хорошие наработки. У меня тоже есть черновые материалы.

Митюков М. А. Уважаемый депутат! Думаю, эта идея заслуживает внимания.

Председательствующий. Четвертый микрофон, пожалуйста. Последний вопрос.

Депутат (не представился). Уважаемый Михаил Алексеевич! Уважаемые депутаты! В связи с известными изменениями в кабинете министров, что, безусловно, связано с изменением представлений о том, как должны идти реформы, у меня такой вопрос: согласован ли данный проект с премьер-министром?

Митюков М. А. В соответствии с Конституцией с премьер-министром, правительством согласовываются, как вы знаете, законопроекты по экономическим, финансовым вопросам. План законопроектной работы Государственной Думы с правительством не согласовывается. Но в вашем вопросе есть рациональное зерно. И вы, наверное, слышали, что в начале своего выступления я сказал: этот план мог бы стать одним из составных элементов будущей программы законодательной деятельности Российской Федерации. В составлении этой программы приняли бы участие и Президент Российской Федерации, и Правительство Российской Федерации, и субъекты Российской Федерации, и другие субъекты законодательной инициативы. Но многие пункты взяты из соответствующих планов законопроектной работы правительства. Ряд законопроектов, которые у нас названы в этом плане, готовится в «недрах» правительства и, естественно, наверное, находятся в числе тех ста законов, которые недавно премьер-министр назвал. Правда, думаю, цифра 100 несколько преувеличена.

Председательствующий. Вопросов больше нет, приступаем к обсуждению.

[…]

Позвольте предоставить слово докладчику, Михаилу Алексеевичу Митюкову, для заключения.

Митюков М. А. Уважаемые депутаты Государственной Думы! Я благодарен за те замечания и предложения, которые были высказаны. Практически во всех выступлениях звучали ценные предложения, которые надо, видимо, учесть при доработке проекта плана законопроектных работ.

Я согласен с предложениями о том, чтобы работа законопроектная осуществлялась комплексно, при определенных условиях и приоритетах. Видимо, нам при составлении общего плана законопроектных работ нужно отдельно иметь приложение, которое отражало бы приоритеты при разработке тех или иных законопроектов. В то же время, по-моему, возникло два недоразумения юридического плана, на которых я, к сожалению, вынужден остановиться. Вот здесь прозвучало из уст Тамары Владимировны Злотниковой сомнение в том, что по вопросам общей компетенции Федерации и ее субъектов могут приниматься федеральные законы. Хочу сказать, что нынешняя Конституция предусматривает только два вида законодательных актов: федеральный конституционный закон и федеральный закон. Такого понятия, как основы законодательства, в основном тексте Конституции нет. Есть, правда, в Федеративном договоре. Но, как вы помните, в заключительных и переходных положениях Конституции сказано, что в той части, где Федеративный договор противоречит Конституции, действует Конституция. Поэтому по вопросам совместной компетенции тоже будут приниматься федеральные законы, но, наверное, примерно в той редакции, как здесь профессор Туманов Владимир Александрович сказал…

Далее. Я не согласен с Николаем Сергеевичем Столяровым в том, что здесь должна приниматься военная доктрина. К сожалению, Николай Сергеевич не посмотрел пункт «з» статьи 83 Конституции, согласно которому утверждение военной доктрины относится к компетенции президента. Поэтому, когда мы апеллируем к Конституции, надо сравнивать одну статью с другой.

Да, я согласен с основным выводом, что нужно принять к сведению План законопроектных работ Государственной Думы, направить его на рассмотрение в комитеты Государственной Думы и определить какой-то срок, чтобы были сданы предложения во Временный секретариат, и поручить всю обобщающую работу двум комитетам, к чьей компетенции это относится (это Комитет по организации работы Государственной Думы и Комитет по законодательству и судебно-правовой реформе), а затем выработать новую редакцию проекта постановления о плане законопроектных работ Государственной Думы с приложением, в котором указывались бы приоритеты рассмотрения этих законов. Благодарю за внимание.

Отклики, комментарии, краткое изложение:

Гарбузова О., Ульянич С. Депутаты приравняли себя к министрам // Коммерсантъ-DAILY. 1994. 20 янв. С. 3.

Журавлев П. Госдума обсудила План законопроектных работ // Сегодня. М., 1994. 20 янв. № 12. С. 2.

Звягин Ю. Законотворческая деятельность Думы: Авторитеты и приоритеты // Российская Федерация. М., 1994. № 4. С. 4–5.

Сколько нужно принять законов / Сообщение ИТАР-ТАСС // Российская газета. М., 1994. 20 янв. С. 1.

О рабочем аппарате Государственной Думы.

Полемика с Е. А. Амбарцумовым 20 января 1994 г.7

Амбарцумов Е. А., избирательное объединение «Блок Явлинский – Болдырев – Лукин». Уважаемый Иван Петрович! Уважаемые коллеги! Я. хотел бы обратить внимание на то, что здесь снят вопрос о наличии двух палат одного парламента. Мы как бы «плывем» или «ползем» за той, в общем, радикальной концепцией, которая заложена в Конституции и по которой две палаты заседают раздельно. И следовательно (это не сказано в Конституции, слава богу), логически как бы из этого вытекает, что ничего общего у них нет. Какая-то «берлинская стена». Мне кажется, какие-то части аппарата должны быть общими. Прежде всего потому, что это технически целесообразно, чтобы не было бюрократии. Ведь нелепо иметь две бухгалтерии, два хозяйственных отдела, два международных отдела. Это с одной стороны. С другой стороны, нам все-таки надо создавать парламентаризм как таковой и парламент как таковой. Учитывая, что верхняя палата уже, так сказать, стала пионером, положила начало формированию самостоятельного аппарата, нам надо двигаться навстречу друг другу, с тем чтобы у нас был общий аппарат: не как нечто сидящее над двумя палатами парламента, а как общая база для совместной деятельности двух палат парламента.

[…]

Митюков М. А. Уважаемый Евгений Аршакович! Из Конституции вытекает совсем другой вывод. По нашей Конституции обе палаты самостоятельны, достаточно автономны, со своей компетенцией, и поэтому каждая палата требует самостоятельного аппарата. Это в какой-то мере соответствует и европейскому, и американскому опыту, на который вы ссылаетесь, где каждая палата имеет самостоятельный аппарат. Да, есть такие службы, как Парламентский центр, библиотека, журнал «Российская Федерация», «Ведомости»… Они, конечно, должны быть в общем ведении, в общем управлении. Несколько дней работы (с точки зрения организационной) показали, что решить пустяковый вопрос в нашей Государственной Думе нелегко. Надо пройти три уровня аппаратной власти (это руководство аппарата Федерального Собрания, аппарат заместителя руководителя Федерального Собрания по Государственной Думе, наконец, секретариат самой Государственной Думы), чтобы напечатать какую-то бумажку. Необходим реальный аппарат Государственной Думы. Что касается вопросов совместного характера, то они могут решаться и в аппарате Государственной Думы, но в определенных пропорциях из бюджетов Государственной Думы и Совета Федерации.

(Постановлением Государственной Думы поручено ее Председателю сформировать рабочий аппарат палаты.)

О проекте Регламента Государственной Думы.

Доклад Первого заместителя Председателя Государственной Думы (9 февраля 1994 г.)8

Митюков М. А. Уважаемые депутаты! Нормальная работа Государственной Думы как палаты Федерального Собрания – парламента Российской Федерации невозможна без Регламента. Я имею в виду, без постоянного Регламента, а не тех Временных положений, которые нами были приняты. Они регулируют лишь незначительную часть деятельности Думы, причем применительно к конкретной ситуации, которая во многом вызвана экстраординарными обстоятельствами, зависящими от сиюминутных политических моментов.

Регламент Государственной Думы, как вам известно, представляет собой свод организационно-правовых и процедурных правил, детально конкретизирующих и развивающих конституционные нормы, регулирующие внутреннее устройство и структуру палаты, порядок ее деятельности, общую законодательную процедуру и процедуру решения вопросов, отнесенных к исключительному ведению палаты.

С учетом именно такого подхода и был составлен представленный вам проект Регламента Государственной Думы. Подготовлен он был в свое время в Комиссии законодательных предположений с активным участием бывших народных депутатов Российской Федерации, ученых Института законодательства и сравнительного правоведения и представителей многих избирательных объединений. Проект прошел апробирование на общественных слушаниях в комиссии и на публичных заседаниях с участием тогда еще многих кандидатов в депутаты Государственной Думы.

В основе проекта, во-первых, положения новой Конституции, определяющие место Думы в системе институтов государства и ее компетенцию. Во-вторых, почти вековой опыт становления отечественного парламентаризма. Причем мы пытались учесть не только положительные аспекты, но и отрицательные, чтобы избежать их повторения. В-третьих, перенос в нашу практику некоторых критически осмысленных положений богатого зарубежного опыта развития парламентаризма. В-четвертых, учет мнений отдельных избирательных объединений и депутатов. В-пятых, положения Временного регламента уже приняты Государственной Думой по вопросам регулирования порядка избрания ее должностных лиц, компетенции Председателя, Совета Государственной Думы, комитетов, фракций, групп. Приняты во внимание имеющиеся отдельные замечания к этим положениям Временного регламента как со стороны Президента Российской Федерации, так и со стороны отдельных ученых и депутатов. В-шестых, учет и согласованность этого проекта с содержанием Регламента Совета Федерации первого созыва, который, как вам известно, уже принят. Кстати, проект Регламента Совета Федерации также подготавливался в Комиссии законодательных предположений. Анализ уже принятого документа позволяет сказать, что со многими идеями и главными положениями проекта этой комиссии наши сенаторы согласились.

Какие же главные концептуальные положения рассматриваемого вами проекта Регламента? Прежде всего проект исходит из статуса широкой самостоятельности и автономии палаты. Палата, как известно, имеет свою компетенцию, отличную от компетенции Совета Федерации. Все это предполагается подчеркнуть в регламентарных нормах, касающихся отношений Государственной Думы с Советом Федерации, Президентом Российской Федерации, правительством, субъектами Российской Федерации.

На Председателя Государственной Думы возлагаются функции представительских взаимоотношений с этими органами и парламентами зарубежных стран. Широкая автономия палаты обусловила и необходимость предусмотреть нормы о наличии в ней самостоятельного, не объединенного с другой палатой аппарата.

Второй отличительной чертой проекта Регламента является повышение роли депутатского сообщества в управлении внутренними делами палаты. В этих целях регламентные нормы четко держат Председателя Государственной Думы и его заместителей в русле, определенном Конституцией. Они осуществляют лишь те полномочия, которые позволяют вести заседания и ведать внутренним распорядком палаты. Депутаты осуществляют управление Государственной Думой и ее аппаратом через Совет Государственной Думы и комитет по организации работы палаты, в котором на пропорциональной основе представлены все фракции и депутатские группы.

Третьей особенностью Регламента является придание должного звучания в организационной структуре палаты такому нарождающемуся явлению в нашей политической жизни, как многопартийность. В этом аспекте, пожалуй, впервые через регламентные нормы сделана попытка повысить значение фракций и депутатских групп в организационной и процедурной деятельности парламента.

Фракция, группа как организационная форма части депутатского сообщества получает широкие возможности влиять на все виды деятельности палаты. Это позволяет сделать несколько шагов вперед от во многом митингового, речевого в прошлом Верховного Совета к профессиональному, конструктивному парламенту. Фракции и депутатские группы влияют на деятельность Государственной Думы через ее Совет, состоящий из руководителей фракций и групп, через комитеты и комиссии, сформированные с учетом политического состава Думы, через процедуры законопроектной деятельности, где уделяется достойное место представителям фракций и групп.

Следующей чертой концепции проекта является организационное обеспечение предпосылок для конструирования профессионального парламента через создание определенной оптимальной внутренней структуры. Первоначально это предполагалось сделать путем создания небольшого количества комитетов (восемь – двенадцать) со значительной численностью их состава, зеркально отражающего политическое лицо Государственной Думы. Однако поиски депутатскими фракциями и группами конструктивного решения политических проблем привели нас к образованию 23 комитетов, которые полно охватывают весь спектр законодательной и контрольной деятельности Государственной Думы, все направления экономической, социальной и политической жизни государства и общества. Можно лишь надеяться, что такая специализация комитетов позволит эффективно решать вопросы нашей законопроектной работы.