История жизни советского инженера от Сталина до Путина. Книга II. В контрольном управлении Президента России

Результаты проверки были рассмотрены на заседании комиссии 5 мая 1994 года в кабинете у заместителя начальника Контрольного управления Рыбакова И. Ю. при его активном участии. В заседании комиссии приняли участие первый заместитель министра топлива и энергетики Евтушенко А. Е., заместитель председателя Российского фонда федерального имущества Михайлов С. А., начальник главного управления приватизации предприятий топливо-энергетического комплекса Белоусов А. К., представители РАО «Газпром», РАО «ЕЭС Россия», Аппарата Правительства РФ.

При этом, по договоренности с Рыбаковым И. Ю., я, открывая заседание комиссии, сразу определил единственную тему обсуждения: «Какие причины не позволяют в полной мере и своевременно выполнять указы Президента РФ». Справка с результатами проверки была роздана участникам заседания, и не имело смысла рассказывать о результатах проверки и обсуждать результаты. В выступлениях никто и не ставил под сомнение результаты работы комиссии, все приглашенные пытались оправдаться и повлиять на окончательные выводы.

По мнению представителя Госкомимущества, сроки выполнения указов нарушены прежде всего из-за большого объема работы, связанной с количеством приватизированных предприятий отрасли и численностью работающих на них. Соответственно, подготовкой большого количества акций и отсутствием опыта в подготовке и проведения чековых аукционов.

Первый заместитель министра топлива и энергетики России Евтушенко А. Е. отметил, что одной из причин невыполнения указов являются недостаточный потенциал и компетентность специалистов Госкомимущества, и особенно на местах. Документы месяцами дожидаются очереди для согласования и принятия решений. Нарушаются сроки и содержание исполнения указов руководителями регионов. Так, руководители исполнительной власти Республики Татария, Республики Башкортостан, Республики Коми, Новосибирской, Иркутской областей и других приняли волюнтаристские решения по сокращению количества акций, которые должны вноситься в уставной капитал каждого акционерного общества, передаваться в федеральное управление.

Удивительное заявление сделал заместитель председателя Российского фонда федерального имущества Михайлов С. А. Оказалось, что не создана система учета количества акций, реализуемых населению за ваучеры. Существуют только экспертные оценки. По его мнению, фонд не должен этим заниматься, так как в положении о фонде такой функции нет.

Это заявление вписывается в общую тенденцию проведения приватизации: как можно меньше продать акций населению, а ваучеры скупить у людей по символическим ценам и использовать их в интересах идеологов приватизации и обслуживающих их интересы молодых банкиров России.

Подводя итоги заседания комиссии, Рыбаков И. Ю. пообещал предложения участников заседания отразить в письме Руководителю Администрации Президента РФ Филатову С. А.

Такое письмо я в течение недели подготовил, 16 мая его подписал руководитель Контрольного управления, и оно было отправлено адресату.

По содержанию письмо Филатову С. А. соответствовало справке, только в более сжатом виде. По результату проверки в заключительной части письма были изложены и предложения Контрольного управления:

«С учетом исключительной значимости ТЭК для народного хозяйства и жизнедеятельности населения, возможных негативных социальных последствий при невыполнении рассматриваемых указов Президента Российской Федерации и выявленных серьезных недостатках в работе федеральных органов исполнительной власти по выполнению указов Президента Российской Федерации по преобразованию и приватизации топливно-энергетического комплекса считаем целесообразным:

1. Направить материалы по результатам работы комиссии Контрольного управления по проверке выполнения указов Президента Российской Федерации по топливно-энергетическому комплексу в Правительство Российской Федерации для принятия соответствующих мер.

2. Рекомендовать Правительству Российской Федерации: – в месячный срок рассмотреть вопрос о выполнении указов Президента Российской Федерации по преобразованию и приватизации предприятий, объединений и организаций в топливно-энергетическом комплексе и созданию системы управления ТЭК в условиях рыночной экономики;

– по результатам рассмотрения проблем ТЭК принять решение по обеспечению выполнения поручений указов Президента Российской Федерации по ТЭК до 1 июля 1994 года (до завершения этапа приватизации за приватизационные чеки);

– по поручениям, предусмотренным в указах Президента Российской Федерации, выполнение которых к 1 июля 1994 года невозможно по объективным причинам, или возникшим новым проблемам, решение которых не предусмотрено в действующих нормативных документах и не находящихся в компетенции Правительства Российской Федерации, внести в установленном порядке необходимые проекты указов на рассмотрение Президента Российской Федерации;

– по результатам рассмотрения материалов по ТЭК принять решение о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц Аппарата Правительства Российской Федерации, Госкомимущества России, Минтопэнерго России, виновных в невыполнении в установленные сроки поручений рассматриваемых указов Президента Российской Федерации и не внесших в установленном порядке предложений о переносе сроков выполнения поручений или их отмене (изменений) в связи с объективными обстоятельствами;

– по материалам работы комиссии Контрольного управления и с учетом принятых мер по выполнению указов Президента Российской Федерации по ТЭК в июле 1994 года доложить Президенту Российской Федерации о ходе выполнения рассмотренных указов.

3. Обратить внимание Государственно-правового управления Президента Российской Федерации, что структура указов по преобразованию и приватизации ТЭК недостаточно проработана, что создало определенные трудности при организации их выполнения и особенно при контроле исполнения поручений» (в письме были приведены конкретные примеры).

На этом проверка была закончена, созданная комиссия прекратила деятельность, и я занялся текущими делами своего сектора. Эта проверка ТЭК дала мне неоценимый опыт взаимодействия с представителями федеральных структур, включая Аппарат Правительства РФ, и открыла важный прием проверки указов Президента Российской Федерации. Всегда при проверке надо отталкиваться не от состояния выполнения поручений, данных в указе, а проверять, достигнута ли цель выпуска указа, изложенная в его преамбуле. Такая стратегия проверки практически неуязвима для критики со стороны проверяемых и давала возможность в материалах проверки делать смелые выводы, в том числе иногда и персональные, о деятельности федеральных органов исполнительной власти. Это открытие в дальнейшем неоднократно меня выручало в сложных ситуациях, когда высокопоставленные проверяемые пытались доказывать необъективность моих материалов. И, что скрывать, способствовало моему быстрому карьерному росту в Контрольном управлении.

Важно, какой практический результат приносят проверки Контрольного управления. Здесь нет общей закономерности. В данном случае, по проверке ТЭК, руководитель Администрации Президента России докладывать ничего главе государства не стал. Материалы ушли в Правительство РФ для принятия мер, наказан никто не был, а приватизация продолжилась по «лекалам» А. Б. Чубайса.

Результативность проверок зависит не только от качества их проведения, но и от конечного решения руководителей страны. Контрольное управление – это только важный инструмент в государственной внутренней политике, и не больше.

Конечно, приходилось заниматься не только такими стратегическими проверками, как приватизация ТЭК. Поступало много жалоб в Администрацию Президента РФ, непосредственно в Контрольное управление и, конечно, в адрес Президента России от руководителей разного уровня, не согласных тем, как проводится приватизация на конкретных объектах.

Вот один из наиболее интересных конфликтов, связанный с ликвидацией нефтегазодобывающего управления (НГДУ) «Югранефть» производственного объединения «Юганскнефтегаз» в Ханто-Мансийском округе. История вопроса следующая. В соответствии с установленным порядком указами Президента по приватизации нефтяных компаний на базе ПО «Юганскнефтегаз» необходимо было создать акционерное общество открытого типа (холдинговая компания) с тем же названием, с последующим вхождением в АО «ЮКОС».

НГДУ «Югранефть» не было самостоятельным предприятием и не подлежало преобразованию в акционерное общество в составе холдинга в соответствии с указом, как другие предприятия производственного объединения. ПО «Юганскнефтегаз» в процессе своей приватизации могло принять решение (по согласованию с Госкомимуществом) о ликвидации НУДУ «Югранефть» или его акционировании.

Но еще в сентябре 1992 года конференция трудового коллектива НГДУ «Югранефть» приняла решение о выходе из состава ПО «Юганскнефтегаз» и создании самостоятельного акционерного общества. Это решение (не соответствующее законодательству) вызвало яростное сопротивление руководства ПО «Юганскнефтегаз» и создало длительную конфликтную ситуацию, в решении которой принимали участие практически все уровни власти России.

Причина – это цена вопроса. НГДУ «Югранефть» было создано в 1990 году, в качестве структурного подразделения ПО «Юганскнефтегаз», специально для освоения одного из крупнейших в стране Приобского нефтяного месторождения. Указанное месторождение было стратегической перспективой всего Нефтеюганского нефтегазового региона. Запасы Приобского месторождения оценивались в 713 млн тонн, из них 568 млн тонн находились на балансе ПО, и их освоение было поручено НГДУ «Югранефть». Поэтому выделение из состава объединения НГДУ «Югранефть» с последующим получением им лицензии на это месторождение сразу лишало АО «Юганскнефть», а следовательно, и АО «ЮКОС» перспектив развития.

На начальном этапе конфликта руководство объединения решило уволить директора НГДУ «Югранефть» А. Р. Фазлутдинова из-за его отказа подписывать контракт на новых условиях. Приказ был подписан 4 декабря 1992 года. НГДУ, и в первую очередь его директора, народного депутата Тюменского областного Совета народных депутатов А. Р. Фазлутдинова, такое развитие событий не устраивало.

Фазмутдинову путем письменных обращений и личных контактов удается добиться поддержки самостоятельной деятельности НГДУ «Югранефть» первым вице-премьером В. Ф. Шумейко, главой администрации Тюменской области Л. Ю. Рокецким, комитетами госимущества и антимонопольной политики Тюменской области и Ханты-Мансийского округа и, главное, Представителями Президента РФ в области и округе.

Направляются соответствующие письма-жалобы на действия руководства Минтопэнерго, Госкомимущества России и ПО «Юганскнефтегаз» в Правительство РФ, Президенту РФ. Письмо до Президента России не доходит, но группе экспертов Президента РФ поручается подготовить экспертное заключение по этому вопросу.

Заключение по вопросу о выходе НГДУ «Югранефть» из состава ПО «Юганскнефтегаз» было подготовлено 7 декабря 1992 года для Президента России Б. Н. Ельцина и подписано руководителем группы экспертов И. В. Нитом. Вот текст экспертного заключения:

«Группа экспертов рассмотрела вопрос о правомочности выхода НГДУ «Югранефть» из состава ПО «Юганскнефтегаз» и о целесообразности принятия соответствующего нормативного акта центральной исполнительной власти, закрепляющего этот выход.

Учитывая, что:

– распоряжением № 813 от 24.11.1992 года администрацией Нефтеюганского района было отменено прежнее решение о регистрации НГДУ «Югранефть»;

– решением № 23-у от 25.11.1992 года арбитражным судом Ханты-Мансийского автономного округа отмена этого решения была подтверждена;

– выход НГДУ «Югранефть» из состава ПО «Юганскнефтегаз» противоречит Указам Президента РФ № 922 от 14.08.1992 г. и № 1403 от 17.11.1992 г.;

– претензии НГДУ «Югранефть» на разработку крупнейшего Приобского месторождения без учета мнения руководства и трудового коллектива ПО «Юганскнефтегаз» не имеет достаточных оснований, а также на основе выполнения экономического анализа и проведения консультаций в Госкомимуществе России и в Секретариате заместителя Председателя Правительства РФ В. С. Черномырдина, группа экспертов Президента РФ считает:

– выход НГДУ «Югранефть» из состава ПО «Юганскнефтегаз» чреват серьезной опасностью неполучения Россией максимального экономического эффекта от эксплуатации Приобского нефтяного месторождения. Такой выход приведет к значительному ослаблению государственного контроля за разработкой месторождения, а значит, и к сокращению необходимых инвестиций, стремлению нефтедобытчиков к выработке самых богатых и легкодоступных участков без учета требований комплексности освоения месторождения;

– выход НГДУ «Югранефть» из состава ПО «Юганскнефтегаз» является юридически необоснованным; – нецелесообразно принимать нормативные акты центральной исполнительной власти, разрешающие подобный выход».

В конце декабря 1992 года А. Р. Фазлутдинова восстанавливают в должности директора НГДУ по решению суда. Увольнение было признано незаконным.

Руководство ПО «Юганскнефть» собирает в январе 1993 года конференцию трудовых коллективов объединения и принимается на ней решение акционировать НГДУ «Югранефть» в составе объединения. К этому времени арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа уже отменил распоряжение Администрации Нефтеюганского района о регистрации «НГДУ Югранефть» как самостоятельного предприятия.

Конференция трудового коллектива НГДУ «Югранефть» собирается в марте 1993 года повторно и принимает новое решение о преобразовании в дочернее акционерное общество в составе нефтяной компании «ЮКОС».

В соответствии с указом Президента РФ подобные споры по приватизации структурных подразделений объединений должна рассматривать трехсторонняя комиссия федеральных органов исполнительной власти Минтопэнерго, Госкомимущества и Антимонопольного комитета России. Комиссия под председательством первого заместителя Председателя Госкомимущества П. П. Мостового, с приглашением представителей конфликтующих сторон, обсуждает этот вопрос 16 марта 1993 года.

На комиссии позиция федеральных органов была изложена без уловок. «Будущее всего создаваемого холдинга – это Приобское месторождение. Для его освоения необходимо маневрирование материальными и финансовыми ресурсами, которых у НГДУ нет. …Предложение о преобразовании НГДУ «Югранефть» в акционерное общество может повлечь учреждение совместного предприятия с долей иностранного участия свыше 30 %. Такое предприятие имеет право неограниченного экспорта своей продукции, т. е. нефти. Опасность бесконтрольного экспорта сырой нефти…»

Комиссия решила: «В просьбе трудового коллектива НГДУ «Югранефть» о преобразовании структурного подразделения в акционерное общество отказать».

После этого решения в мае 1993 года Президенту России направляются письма от представителя Президента РФ в Тюменской области Г. А. Щербакова, представителя Президента РФ в Ханты-Мансийском автономном округе Е. Д. Айпина и директора НГДУ «Югранефть» с просьбой вмешаться в процесс и поддержать акционирование НГДУ в качестве самостоятельного субъекта.

Письма передаются в Правительство РФ, начинается долгий процесс их рассмотрения, при этом в июне – июле Госкомимущество получает несколько поручений от разных заместителей Председателя Правительства РФ рассмотреть обращение и подготовить ответ. Госкомимущество России не торопится выполнять полученные поручения, а в это время выходит постановление Правительства РФ об учреждение нефтяной компании «ЮКОС».

ПО «Юганскнефтегаз» входит в ее состав, и в июле 1993 года становиться акционерным обществом. В августе уже генеральный директор акционерного общества Муравленко подписывает приказ о ликвидации НГДУ «Югранефть» (с 16.11.93) с передачей имущества управления и работников в другой НГДУ на правах цеха.

В адрес Президента России представитель Президента в Тюменской области направляет в августе второе письмо, с изложением сути проблемы, и что его первое письмо не рассмотрено и ответа он не получил. На этот раз письмо докладывается Б. Н. Ельцину, и он дает 4 сентября 1993 года поручение А. Б. Чубайсу (а он уже заместитель Председателя Совета Министров – Правительства РФ): «Прошу лично разобраться, довести дело до конца и проинформировать о результатах рассмотрения обращения. Срок – 20 дней».

И ровно через 20 дней заместитель Председателя Госкомимущества России П. П. Мостовой направляет в пять адресов (А. Б. Чубайсу, Ю. К. Шафранику, Г. А. Щербакову, Е. Д. Айпину, А. Р. Фазлутдинову) письмо на 7 листах, где излагает историю вопроса, пишет, что все делается по закону, решение трехсторонней комиссии по рассмотрению споров о выделении НГДУ «Югранефть» из состава ПО «Юганскнефтегаз» является окончательным и все последующие после принятого решения предложения о преобразовании НГДУ «Югранефть» в акционерное общество не могут рассматриваться.

Сторонники идей А. Р. Фазлутдинова после получения ответа из Москвы начали готовить новые письма Президенту России, при этом подключилась к процессу еще одна неожиданная «сила» – Тюменское линейное казачье войско. Письмо за подписью атамана – полковника Г. И. Хмелева – было написано 16 октября 1993 года. Вот только его окончание: «Уважаемый Борис Николаевич! Учитывая особо важное экономическое значение реорганизации предприятий нефтегазового комплекса, тюменские казаки просят Вас поддержать реформаторский дух одного из наиболее перспективных трудовых коллективов нашего нефтяного региона. Да поможет нам Бог в возрождении могучей, великой РОССИИ!»

В декабре 1993 года направили свои очередные письма Президенту России и его представители в Тюменской области и Ханты-Мансийском автономном округе. В письмах, идентичных по содержанию, было указано, что вынуждены обратиться в третий раз по судьбе НГДУ «Югранефть». При этом к письмам был приложен проект указа Президента России об акционировании НГДУ, закрепление за ним право на лицензию по разработке Приобского месторождения в целом и создание траста-холдинговой компании на базе АО «Югранефть» и Башкирского полиэфирного комплекса «Батэкс».

Все указанные письма были доставлены в Администрацию Президента России. Служба помощников Президента РФ на этот раз передавать их в Правительство РФ не стала, а 9 февраля 1994 года направила все три письма в Контрольное управление А. Н. Ильюшенко. С резолюцией руководства: «Прошу подготовить экспертное заключение с Вашими предложениями в установленные сроки». Все три письма оказались у меня на исполнение.

Для Контрольного управления эта проблема была новой, у нас не имелось никаких других документов, кроме указанных писем. Было принято решение проанализировать по этой проблеме ведомственные акты Минтопэнерго и Госкомимущества России на предмет их соответствия Указам Президента РФ в части НГДУ «Югранефть». Были подготовлены и направлены соответствующие запросы.

Уже в начале марта пришел развернутый ответ из Минтопэнерго России с приложением всех копий документов, включая приказы ПО «Югранефтегаз». Из полученных материалов следовало, что все действия с ликвидацией НГДУ «Югра-нефть» соответствуют указам Президента РФ. В справке был и такой фрагмент: «На сегодня устав и план приватизации (проспект эмиссии акций) АО «Югранефнегаз» зарегистрированы в установленном порядке. В составе его уставного капитала учтено государственное имущество структурного подразделения – НГДУ «Югранефть». Отчуждение имущества, находящегося в собственности АО «Югранефтегаз», возможно исключительно в судебном порядке».

Письмо аналогичного содержания пришло в Контрольное управление и от Госкомимущества России. К письму были приложены приказы ПО «Югранефтегаз» о ликвидации НГДУ «Югранефть». Вот краткое изложение приказа от 6 октября 1993 года генерального директора С. В. Муравленко. Ликвидировать НГДУ «Югранефть» с момента издания настоящего приказа. Закрыть расчетный счет НГДУ. Ликвидационной комиссии поместить соответствующее объявление о ликвидации в местных органах печати.

В процессе изучения полученных документов произошла смена начальника Контрольного управления. Пришедший из прокуратуры В. Я. Зайцев дал установку найти возможность наказать Госкомимущество России за низкий уровень исполнительской дисциплины в части исполнения поручений Президента РФ. Наверное, такую установку он получил при назначении на новую должность от Администрации Президента РФ.

Руководство Контрольного управления решило воспользоваться ситуацией с НГДУ «Югранефть». Мне пришлось с юристами нашего управления долго искать изъяны в документах по ликвидации НГДУ, и, по моему мнению, формальный повод был найден. Первому помощнику Президента РФ В. В. Илюшину 10 марта 1993 года было направлено письмо с анализом ситуации с ликвидацией НГДУ и соответствующими жесткими предложениями Контрольного управления.

Вот заключительная часть письма: «В соответствии с п. 26 «Временного положения о холдинговых компаниях, создаваемых при преобразовании государственных предприятий и акционерных обществ», утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 16.11.1992 г. № 1392, создаваемые холдинговые компании не могут быть правопреемниками ранее существующих концернов, корпораций, союзов, ассоциаций (в т. ч. государственных) или иных объединений предприятий, а также органов государственного управления. Из этого следует, что после создания холдингового АО «Юганскнефтегаз» (зарегистрировано 09.07.93 г.) акционерное общество не приобрело право распоряжаться предприятиями, входившими в состав объединения «Юганскнефтегаз», если трудовой коллектив соответствующего предприятия не принял решение на общем собрании о преобразовании предприятия (подразделения) в дочернее предприятие холдинговой компании (п. 28 временного положения).

Госкомимущество России обязано было с учетом принятых трудовым коллективом НГДУ «Югранефть» решений от 17.09.92 г. и от 03.03.93 г. совместно с Минтопэнерго России подготовить и представить в Правительство РФ предложения о порядке акционирования НГДУ «Югранефь» с учетом особенностей, определенных Указом Президента РФ от 17.11.92 г. № 1403.

Как следует из рассматриваемых писем представителей Президента РФ, Госкомимуществом России не были приняты соответствующие меры по приватизации государственного предприятия НГДУ «Югранефть», практически осталось невыполненным и непосредственное поручение Президента РФ по НГДУ «Югранефть» от 04.09.93 г. № Пр-1405, адресованное Председателю Госкомимущества России.

Представляется целесообразным обязать Госкомимущество России совместно с Минтопэнерго России обеспечить отмену приказа по АО «Юганскнефтегаз» от 24.08.93 г. № 410 как незаконного, провести акционирование НГДУ «Югранефть» в установленном порядке и рассмотреть вопрос о привлечении к ответственности лиц, виновных в невыполнении поручения Президента РФ от 04.09.93 г. № Пр-1405 и указов Президента РФ от 16.11.92 г. № 1392 и от 17.11.92 г. № 1403».

Письмо оперативно было рассмотрено в Администрации Президента РФ, по неофициальной информации устно доложено и Президенту России. Руководство Контрольного управления получило указание воспитательный процесс продолжить, но акционирование НГДУ «Югранефть» не поддерживать.

Для завершения воспитательного процесса решили применить крайнюю возможную меру, направить предписание Председателю Госкомимущества России А. Б. Чубайсу. Предписание является документом, по положению о Контрольном управлении, утвержденному Президентом России, обязательным к исполнению.

Конечно, юридически можно поставить под сомнение такой статус предписания подразделения Администрации Президента России, органа, который не указан в Конституции России и деятельность которого не прописана в федеральных законах России. Но кто будет спорить в исполнительной власти с контрольным органом Президента России, проще выполнить предписание или сделать вид, что все выполняется. Этим приемом чиновники хорошо владеют.

Предписание было направлено 19 апреля 1994 года за подписью и. о. начальника контрольного управления В. Я. Зайцева и имело грозный заголовок: «О нарушениях Закона РФ «О предприятиях и предпринимательской деятельности» (статьи 37, п.п. 1.2) и Указа Президента РФ от 16.11.92. г. № 1392 «О мерах по реализации промышленной политики при приватизации государственных предприятий»». В предписании практически повторялся текст письма Контрольного управления в Администрацию Президента России.

Постановляющую часть я все-таки приведу полностью: «Учитывая выявленные нарушения законодательства РФ и в соответствии с п. 8 Положения о Контрольном управлении Администрации Президента РФ, предписываю:

1. Обеспечить отмену приказов по АО «Юганскнефтегаз» от 24.08.93 г. № 410 и от 06.10.93 г. № 484 как незаконных и провести акционирование или ликвидацию НГДУ «Югранефть» в установленном порядке.