Азы государства. Как государство управляет нами, а мы – им

Мария Владимировна Бойко

Азы государства. Как государство управляет нами, а мы – им

© Мария Бойко, текст

© ООО «Издательство АСТ», 2022

Загадка пиратов Карибского моря

Я предлагаю вам поговорить о государстве, о том, что это такое, откуда взялось и зачем нужно. Вопросы эти совсем не праздные, потому что от государства, в котором мы живем, часто зависит наше благополучие, спокойный сон и даже представление о мире. Государство влияет на нашу жизнь, но и мы можем влиять на жизнь государства. В этом смысле его можно сравнить с огромным кораблем, на котором все мы плывем в океане времени. Корабли, как и государства бывают разные. Есть, оставшиеся с древних времен горделивые парусники, которые выглядят очень красиво, но не могут плыть без ветра и плохо выдерживают шторм. Есть современные лайнеры, не столь романтичные, но надежные и маневренные, а есть и различные комбинации того и другого. На каждом корабле обязательно есть капитан, команда и, конечно же, пассажиры. Капитан прокладывает маршрут, офицеры доводят его распоряжения до матросов, матросы приводят корабль в движение, ну а пассажиры занимаются своими делами и оплачивают работу команды. Как, а главное куда поплывет построенный нами государственный корабль зависит от большого количества разных вещей. Тут важны и дизайн корабля, и опыт капитана, и согласованность работы команды, и трудолюбие матросов. Наш корабль может курсировать между тропическими островами среди лазурного моря, а может направиться в северные моря навстречу бурям и холодным ветрам. Если это то, чего хотят пассажиры, пожелавшие острых ощущений, то все замечательно. Но если же наш корабль оказался среди льдов и снегов, потому что команда не справилась с управлением, капитан проложил неправильный курс, или же корабль не слушается руля, то значит, у нас есть проблемы. Нужно чинить корабль или менять капитана, а часто и то и другое вместе, и без пассажиров тут не обойтись.

Конечно, в отличие от государств, граждане которых могут так или иначе контролировать своих правителей, жизнь на настоящих кораблях испокон веков была устроена так, что на период плаванья капитан становился полновластным хозяином вверенного ему судна и любое несогласие с его действиями жестко пресекалось. Однако это правило не распространялось на очень специальный тип кораблей. Легендарные пираты Карибского моря XVI–XIX веков избирали своих капитанов и офицеров и не стеснялись указывать им не дверь или даже сажать в шлюпку и отправлять на необитаемый остров, если что-то, по их мнению, шло не так. В то время, как на королевских и торговых судах существовала строгая иерархия по типу аристократического общества того времени, на пиратских кораблях все было по-другому. Перед тем как отправиться в плаванье пираты утверждали и подписывали кодекс – закон, которому должны были подчиняться все члены команды от младшего матроса до капитана. Власть на корабле делили между собой выбранные общим голосованием капитан и квартирмейстер. В то время, как капитан руководил кораблем в бою, задача квартирмейстера состояла в обеспечении жизни корабля и защите интересов команды. Ни тому, ни другому не полагалось за их труды никаких особых привилегий, кроме строго обговоренной добавки к доле добычи. Так капитан мог получить на четверть или на пятьдесят процентов больше добычи, чем обычный матрос и ни на пуговицу больше. А в остальном жизнь пиратского капитана не отличалась от жизни простого пирата. Ему полагалось тоже количество провианта и рома и у него не было никакой капитанской каюты. Другими словами, пиратские капитаны служили своей команде, а не наоборот. А вот теперь, внимание, вопрос, над которым я предлагаю вам подумать, читая нашу книгу. Если уж государство можно сравнить с кораблем, то и корабль в плаванье можно представить как государство. Почему пиратские мини государства были организованны совсем не так как другие плавучие государства того времени, и какие преимущества они от этого получали?

Часть I

1. Почему взрослые так любят говорить о политике и зачем она вообще нужна

Как же скучны подчас бывают взрослые разговоры. Вместо того, чтобы обсуждать что-нибудь интересное, например супергероев или высадку человека на Марс, они без конца бубнят о президентских сроках, оппозиционных лидерах, выборах и прочей ерунде. Да еще и умудряются ссориться друг с другом из-за этого. Почему же им это так интересно?

По сути разговоры взрослых о политике мало отличаются от обсуждений в вашем классе того, кто должен сегодня мыть пол, а кто доску, или кто от класса поедет в зарубежную поездку, а кто – на полевые работы. Когда речь идет о распределении обязанностей и привилегий, спор становится жарким, а разговор интересным, даже если вы никак не можете повлиять на исход дела. По большому счету, политика заключается в соревновании за власть, то есть за право решать, кто же моет пол, а кто – доску, а точнее, кто, как и сколько скидывается в общий котел и на что этот общий котел потом идет. Другими словами, политика занимается перераспределением доходов и распределением обязанностей.

Какими независимыми от общества мы бы себе не казались, огромное количество благ, от которых зависят наша жизнь и благополучие, мы производим совместно. Защита границ и охрана порядка, законотворчество и судопроизводство, дороги и канализация, освещение улиц и уборка мусора, школы и больницы, парки и музеи и еще много-много других вещей, которые кажутся нам сами собой разумеющимися, но без которых мы нормально жить не можем, могут быть произведены только всем обществом сообща.[1] Однако это не значит, что усилия по их созданию должны быть распределены поровну. Кого-то могут обязать вносить в общую кассу больше, кого-то меньше, а кто-то и вообще может быть освобожден от выплат и прочих повинностей, например от службы в армии. Обязательные выплаты в общий государственный котел называются налогами. В большинстве современных стран действует прогрессивная система налогообложения – это значит, что по мере роста доходов налогоплательщика, их часть, которая уплачивается в виде налогов, увеличивается. Таким образом доходы в таких странах перераспределяются от богатых к бедным. Но это вовсе не обязательно, и так было не всегда. Например, в царской России до XIX века, так же, как и в дореволюционной Франции дворяне – самая богатая группа населения – были освобождены как от уплаты налогов, так и от обязательной военной службы. Правила перераспределения дохода общества определяют, меняют или сохраняют политики, получившие власть в ходе выборов или же каким-то другим способом, например, в результате государственного переворота.

Однако политики приходят к власти не сами по себе, а благодаря поддержке своих сторонников. В обмен они обещают всячески улучшить их жизнь и в том числе распределить общие доходы в их пользу. Ведь политики, приходящие к власти, могут не только влиять на то, как будут перераспределяться уже существующие доходы, но и на то, кому какие доходы достанутся. Преференции при получении образования и, как следствие, более высокооплачиваемой работы; преимущества при распределении государственных контрактов и найма на государственную службу; и, наконец, проведение внешней политики в интересах тех, кто поддержал пришедшего к власти, – все это способы, которые используют политики, чтобы угодить своим сторонникам и отблагодарить их за поддержку. Если какой-то группе населения даются всевозможные привилегии[2], в то время как возможности другой ограничиваются, то нетрудно догадаться кто в результате окажется богаче, а кто беднее. Чем богаче сторонники того или иного политика, чем больше ресурсов общества находится в их распоряжении, тем эффективнее может быть их будущая поддержка.

Чтобы не допустить укоренения у власти одной какой-то части общества в обход всех остальных и перераспределения общественных ресурсов в ее пользу, необходима политическая конкуренция – честные выборы, в ходе которых происходит соревнование политиков за поддержку избирателей, и соревнование избирателей за любимого политика. Избиратели соревнуются друг с другом не только на избирательном участке, но и высказывая свое мнение в прессе, социальных сетях, да и просто в кухонных разговорах. Отдавая себе отчет в том, что их благосостояние зависит от того, кто окажется у власти, взрослые внимательно следят за политической жизнью, и часто громко возмущаются, если она идет не так, как им хотелось бы.

2. Зачем нужно государство?

Государство нужно для того, чтобы заставить жителей страны участвовать в создании очень важных для общества вещей, без которых всем очень плохо, но договорится о создании которых не получается.

В принципе, люди неплохо могут договариваться друг с другом. Человек – существо коллективное, и чаще всего нас не нужно заставлять объединять усилия. В современном мире практически все, что мы имеем, создано совместно большим количеством людей, многие из которых даже не знакомы друг с другом. Возьмем, к примеру, карандаш у вас на столе. Лесоруб срубил дерево, водитель привез бревно на фабрику, другой водитель привез на эту же фабрику графит, добытый горняком, и так далее, и тому подобное. Чаще всего мы объединяем усилия, кооперируемся друг с другом, следуя собственной выгоде, и помогает нам это сделать рынок – обмен того, что нужно другим, на то, что нужно нам. В нашем примере лесоруб продает бревно водителю, водитель продает его на фабрику, фабрика продает изготовленные из этого бревна карандаши в магазин, а магазин уже продает их покупателям. На каждом этапе продавец получает за свой товар деньги, которые потом может потратить на то, что ему нужно. Итак, каждый день миллионы людей, рассеянных по всему земному шару, кооперируются друг с другом для производства огромного количества вещей – от карандашей до мультфильмов, и рынок помогает им это сделать. Однако есть на свете вещи, очень важные для общества в целом, для которых невозможно найти покупателя. И поэтому в их создании не стоит рассчитывать на рынок. Например, армия для защиты границ, законы, определяющие правила жизни общества, суд и полиция, чтобы эти законы охранять, освещение и уборка улиц, строительство дорог и много чего другого, без чего сложно представить нашу жизнь. У этих вещей есть два очень важных свойства. Во-первых, их количество не уменьшается с увеличением потребителей. Фонарь на улице светит всем на ней находящимся. Во-вторых, невозможно оградить от пользования этими вещами тех, кто за них не заплатил. Поставив фонарь возле своего дома, вы не сможете запретить соседям пользоваться его светом. Получается, что даже если фонарь нужен очень многим, устанавливать его не возьмется никто. Для одного человека такой проект окажется слишком дорогим, а собрать деньги за пользование фонарем он не сможет, потому что не сможет закрыть его свет для тех, кто откажется платить. Добровольно скинуться на фонарь всем миром тоже вряд ли удастся, потому что слишком много найдется таких кто решит воздержаться, подождать, пока фонарь установят без них, чтобы потом бесплатно им пользоваться. В результате вместо того, чтобы объединиться и организовать уличное освещение, каждый будет выходить из дома с карманным фонариком. И так во всем. Заботясь о своей безопасности, вы скорее купите железные ворота для своей дачи, чем возьметесь содержать армию и полицию, которые будут защищать всех граждан страны, а вместо того, чтобы построить нормальную дорогу, купите внедорожник, который при всей своей дороговизне все равно обойдется дешевле. В результате предстает печальная картина – каждый сидит и дрожит за своими воротами, на улицу выходит только в сопровождении вооруженных родственников или охранников, где пробирается по колдобинам и ухабам, да к тому же в полной темноте. Нет, может непосредственно со своими соседями вы еще и сможете договориться о том, чтобы выровнять и осветить улицу в вашем поселке, но о том, чтобы провести дорогу в город, можно даже и не мечтать. И как же в таких условиях производить наш с вами карандаш? Без дорог водитель просто не доедет до фабрики, а если и доедет, то тридцать раз подумает, стоит ли ему этим делом заниматься. В отсутствие закона, а также суда и полиции, чтобы этот закон охранять, водителю придется вооружиться до зубов и рисковать жизнью, чтобы защитить свою выручку, полученную от проданного на фабрику бревна. То есть, если вам нужен будет карандаш, то, скорее всего, придется его делать самостоятельно, сидя за своим забором, так же, как и большинство других вещей, которые мы с вами не задумываясь покупаем в магазине. В общем, голодно, холодно и страшно.

Для того, чтобы предотвратить это печальное положение вещей, и существует государство. По сути своей государство – это палка-погонялка, которая заставляет жителей страны участвовать в создании тех самых жизненно важных вещей, о которых мы говорили. Оно организует граждан страны для совместной деятельности там, где они сами скооперироваться не в состоянии. Государство – это единственная организация в стране, которая имеет право применять насилие против граждан. Представители государства – государственные чиновники внимательно следят, чтобы никто из жителей страны не нарушал ее законов, а также не уклонялся от уплаты налогов – денег, которые будут потом направлены на общие нужды. Эти же чиновники заставляют граждан страны идти в армию в случае войны, а в некоторых странах, включая Россию, и в мирное время.

Государство, как средство объединения людей на общее дело, появилось в незапамятные времена вождей и королей. Однако в отличие от королевской власти, власть государства не померкла, а стала только сильнее. Даже в тех странах, граждане которых сами определяют то, как должна жить их страна (такие страны называются демократическими), жители не отказываются от государства и его вмешательства в жизнь каждого человека. Конечно, никто не любит платить налоги или исполнять законы, которые им не нравятся. Однако в обмен на эти неудобства люди рассчитывают получить безопасность, законы, дороги, общественный транспорт, освещенные и чистые улицы, деньги, школы, поддержку малоимущих, музеи, заповедники, фундаментальные научные исследования, защиту от эпидемий и природных бедствий и еще много чего другого. И как правило, оно того стоит.

3. Откуда берутся законы?

Наши далекие предки верили, что законы, по которым они живут, дарованы богами. И это имело большой смысл. Ведь в отсутствие сильного государства, которое могло бы следить за исполнением законов, очень полезно считать, что их нарушителей покарает всевышний. Но мы с вами, оглядываясь на многовековую историю человеческого общества, можем все-таки признать, что законы сочиняются людьми. Так что же это за люди, и откуда у них взялось право заставлять других играть по своим правилам?

Право решать за других, что им делать и как им жить, называется властью. Власть можно получить двумя способами. Ее можно захватить силой или получить по праву. Первый вариант не очень интересен, но достаточно распространён. Многочисленные военные диктаторы современности имеют много общего с предводителями дружин викингов, добившимися своим мечом покорности завоеванных племен, или с римскими генералами, воссевшими на императорский престол при поддержке вверенных им войск. Однако люди не любят, когда их заставляют что-то делать вместо того, чтобы с ними договариваться. Законы, навязанные силой, зачастую плохо выполняются. Получить власть по праву, то есть с одобрения общества, значительно надежнее, хотя и сложнее. В древности задача выбора законодателя – того, кому будет принадлежать право давать обществу законы, чаще всего поручалась богам. Так как цари и короли считались избранниками богов, то их дети могли получать власть по наследству – ведь по традиции расположение богов распространялось на весь род. Но, как мы с вами будем обсуждать в главе «Почему королей в сказках много, а в жизни мало?», в какой-то момент жители многих стран отказались от того, чтобы слепо доверять свои судьбы одной единственной, пусть и королевской семье. Они решили, что будет надежнее, если законы будут писать те, кого выбирают не боги, а люди, то есть жители страны, для которой эти законы пишутся. А кто выбирает, тот и контролирует. Если народные избранники увлекутся и насочиняют таких правил, по которым никто жить не захочет, или же таких, которые выгодны лишь узкой группе, а не большинству избирателей, то на очередных выборах их можно будет попросить уступить законодательное кресло другим, тем, кто постарается лучше заботиться об общих интересах. Законодатели демократических стран – тех, где власть принадлежит народу, а не группке элит, получают право сочинять законы, лишь пройдя через конкурентные выборы, на которых они соревнуются за это право с другими кандидатами. Но этого мало. Для того, чтобы еще больше обезопасить общество от произвола пусть даже временных законодателей, власть в демократических странах принадлежит не одному человеку, а сразу многим. Конечно, в каждой демократической стране, так же, как и во всех остальных странах, есть кто-то главный – президент или премьер-министр, кому поручено решать текущие вопросы жизни страны. Но когда речь идет о новых законах, их обсуждением и принятием занимается парламент, состоящий из большого количества избираемых в него народных представителей. Как устроен парламент, мы с вами подробнее поговорим в главе «Чем сенатор отличается от депутата и зачем в парламенте две палаты?». Сейчас достаточно будет сказать, что каждый закон, подготовленный и внесенный на обсуждение парламента главой государства или родившийся в недрах самого парламента, должен получить одобрение депутатов и быть подписан главой государства. Если же парламент, как в большинстве стран, состоит из двух частей, то новый закон должны одобрить обе части парламента по отдельности. Только когда все выбранные обществом законодатели договорятся друг с другом о том, что новый закон действительно нужен, он вступит в силу и жители страны начнут по нему жить, если только судебные органы, поставленные следить за тем, чтобы законы не противоречили основному закону страны – Конституции, не выскажут своих возражений. Как говорится, одна голова хорошо, а две лучше. Люди все же не боги, и созданные ими законы появляются в ходе долгих и сложных переговоров между большим количеством заинтересованных сторон, а не рождаются уже готовыми, будто богиня Афина из головы Зевса.

Конечно, у вас может возникнуть законный вопрос. Зачем выбирать себе законодателей, когда можно просто принимать законы общим голосованием всех жителей страны? Короткий ответ на этот вопрос заключается в том, что подобный подход обойдется нам слишком дорого, потому что с одной стороны очень много нас, а с другой стороны очень много законов. Если же вас интересует более подробный ответ, то читайте главу «Почему полтора тысячелетия назад все афинские граждане участвовали в управлении государством, а сегодня нет?»

4. Чем английский премьер-министр отличается от российского или чем политики отличаются от чиновников?

Английские премьер-министры всегда были очень значимыми фигурами, а некоторые просто-таки стали символами эпохи. Например, Уинстон Черчилль олицетворяет собой открытие Второго фронта и победу во II Мировой войне, а Маргарет Тэтчер, получившая прозвище «железной леди», победу рыночной экономики над засильем государственного регулирования. А вот имена российских премьер-министров не всегда знают даже российские граждане. И дело тут совсем не в том, что россияне не интересуются политикой или иностранные граждане не интересуются Россией. Английские премьер-министры – это политики, а российские – просто чиновники, хотя и высокопоставленные.

Отличить чиновника от политика иногда бывает непросто. И те, и другие профессионально занимаются государственными делами и решают государственные вопросы. Однако, чиновники, даже самые важные из них, типа российского премьер-министра, встроены в управленческую вертикаль[3]. У каждого чиновника есть не только подчиненные, но и начальники, чего не скажешь о политиках. У политиков начальников нет. Политики действуют самостоятельно, на свое усмотрение, а не по инструкции. Власть, которой обладает политик, то есть возможность заставлять общество жить по выбранным им правилам, он получает либо с согласия самого общества в ходе выборов, либо при поддержке небольшой, но влиятельной группы, так называемых элит. Другими словами, если чиновников на их должности назначают, то политиков выбирают. В России начальником премьер-министра является политик – президент Российской Федерации, у которого, как вы понимаете, никогда никакого начальника не было. Также нет начальников у народных депутатов, сенаторов, избранных губернаторов и мэров. Отсутствие начальства дает о себе знать. В то время, как чиновники действуют по инструкции, политики руководствуются своими убеждениями и пожеланиями своих избирателей. Поэтому и получается, что политики определяют курс, по которому будет двигаться страна, принимают самые важные для нее решения и отвечают за эти решения перед своими избирателями. Чиновникам же остается эти решения исполнять.

5. Из кого состоит государство или зачем нужны бюрократы?

Итак, государство – это машина, которая нужна, чтобы объединять наши с вами усилия на общее дело. Как и всякая другая машина, оно состоит из винтиков и шестеренок. Только винтики и шестеренки государственной машины – это бюрократы. Бюрократ – это совсем даже не ругательное слово. Бюрократами называют государственных служащих или чиновников. Каждый бюрократ имеет свой, четко определенный круг обязанностей, непосредственного начальника и, если повезет, подчиненных. Таким образом, получается своеобразный бюрократический конвейер, по которому решение, принятое высшим руководством страны, претворяется в жизнь. Например, представьте себе, что в связи с угрозой эпидемии опасной болезни руководство страны приняло решение всех жителей страны от этой болезни привить. Выглядеть это будет примерно так. Руководство страны (президент или парламент) отправит распоряжение премьер-министру, премьер-министр передает его министру здравоохранения, министр здравоохранения – своим заместителям, которые занимаются эпидемиями и прививками. Заместители передадут распоряжения в соответствующие отделы министерства, сотрудники которых разработают программу конкретных действий, в которой определят кто, где и как должен будет действовать на местах. Эта программа будет передана чиновникам в регионы, от них к бюрократам в районы, от них – в населенные пункты, а из них – в больницы, школы и учреждения, обрастая по дороге необходимыми дополнениями и пояснениями. В результате десятки тысяч специалистов на местах – врачей, учителей, полицейских и т. д – узнают, что конкретно им нужно сделать, чтобы все жители страны получили нужную прививку. Однако бюрократический конвейер действует не только в одном направлении. Для того, чтобы принять взвешенное решение, хотя бы о необходимости той же прививки, высшему руководству нужна информация с мест – сколько есть случаев заболевания, сколько прививок могут сделать местные службы и т. д. Эта информация собирается на нижнем уровне бюрократического конвейера и в обратном порядке передается наверх. Кроме информации наверх передается еще одна очень важная для существования государства вещь – деньги. Для того, чтобы в стране были армия, полиция, суды, дороги, школы, чтобы принимались законы, горели фонари, собирался мусор и делалось еще множество важных для всего общества дел, нужны деньги. Эти деньги в виде налогов государственные чиновники (бюрократы) собирают на местах с граждан и бизнесов, и передают по цепочке наверх, где они аккумулируются и затем тратятся на то, что нужно обществу, например, на прививки.

Конвейер – вполне подходящее сравнение для бюрократической машины государства. Чтобы понятно было, зачем этот конвейер нужен, можно государство сравнить с армией. Для того, чтобы тысячи солдат действовали слаженно, могли собрать все силы в один кулак и победить врага, нужна очень четкая цепочка командования. В идеальном бюрократическом государстве, как и в хорошо организованной и поэтому победоносной армии каждый чиновник (солдат) хорошо знает свои обязанности, обладает достаточными навыками и знаниями для их исполнения, назначается на свою должность начальством, четко выполняет его приказы и честно отчитывается перед ним об их выполнении. Чиновник получает установленную зарплату за свою работу и не может претендовать на государственные деньги и ресурсы, которые проходят через его руки, так же, как солдат не может использовать вверенное ему оружие для своей собственной войны.