Полная версия
Внезапные проблемы с топливом – если учесть, насколько небольшой была разница в общем количестве произведенного бензина, – озадачили многих людей и породили конспирологические теории. Одна из таких теорий утверждала, что нефтяные компании заставляли свои танкеры, везущие нефть с Ближнего Востока, кружить в океане, выжидая повышения цен. Хотя ни одна из теорий заговора не выдерживала критики, здравое зерно в них было, как, собственно, и в большинстве любых заблуждений. Если при незначительной разнице в количестве произведенного бензина он оказывается в дефиците, значит, огромное количество топлива куда-то ушло. Мало кто из тех, кто создавал конспирологические теории или в них верил, подозревал, что излишки хранятся в их собственных бензобаках, а не болтаются в океане в трюмах танкеров. Это усугубило остроту нехватки бензина, потому что хранить его в баках легковых и грузовых автомобилей не так практично, как держать крупные запасы в резервуарах бензоколонок.
Целесообразность накопления зависит от конкретного товара, поэтому методы регулирования цен различны. Например, контроль цен на клубнику может способствовать уменьшению дефицита, поскольку клубника – сезонный скоропортящийся продукт, надолго запастись ею нельзя. Контроль цен на стрижки или другие услуги тоже уменьшит дефицит, так как услуги накапливать нельзя. Даже если ввести контроль цен на стрижки, вследствие чего парикмахеры станут менее доступными, вы все равно не станете стричься дважды в день, чтобы до следующей стрижки прошло вдвое больше времени.
Тем не менее некоторые неожиданные вещи действительно накапливаются при регулировании цен. Например, при контроле арендной платы люди могут сохранять за собой квартиру, которой редко пользуются, как поступают голливудские звезды, имеющие апартаменты с контролируемой платой на Манхэттене, где останавливаются во время приездов в Нью-Йорк. Мэр Эд Коч держал квартиру с контролируемой платой все двенадцать лет, пока жил в особняке Грейси – официальной резиденции мэров Нью-Йорка. В 2008 году выяснилось, что у конгрессмена из Нью-Йорка Чарльза Рейнджела четыре квартиры с регулируемой арендной платой; одна из них использовалась как офис.
Накопление – частный случай общего экономического принципа, утверждающего, что при низкой цене спрос растет, а также следствие того, что регулирование цен позволяет менее приоритетным видам применения вытеснять более приоритетные, увеличивая тем самым остроту дефицита, будь то квартиры или бензин.
Иногда снижение предложения в условиях регулирования цен облекается не в столь очевидные формы. Во время Второй мировой войны журнал Consumer Reports обнаружил, что 19 из 20 шоколадных батончиков, проверенных в 1943 году, оказались меньше по размеру, чем четыре года назад. Некоторые производители консервированных продуктов позволяют себе ухудшать их качество, но затем продают эти товары под другой маркой, чтобы сохранить репутацию своего обычного бренда.
Черные рынки
Хотя регулирование цен запрещает продавцу и покупателю совершать некоторые сделки на условиях, которые оба предпочли бы дефициту, возникающему вследствие регулирования, более смелые и менее щепетильные из них заключают незаконные взаимовыгодные соглашения. Ценовой контроль почти неизбежно приводит к появлению черных рынков, где цены не только выше допустимых законом, но и тех, которые установились бы на свободном рынке, ведь приходится компенсировать еще и юридические риски. Хотя мелкие черные рынки могут работать тайно, для функционирования крупных черных рынков обычно требуется давать взятки официальным лицам. Например, в России запрет на перевозку товаров с контролируемыми ценами через региональные границы называли «150-рублевым указом», поскольку такую сумму приходилось платить полицейским для провоза груза через пропускные пункты.
Даже на заре становления советской власти, когда деятельность на черном рынке продуктов питания каралась смертью, такие рынки все равно существовали. Как выразились два экономиста более поздней эпохи: «Даже в разгар “военного коммунизма”, рискуя собственной жизнью, спекулянты-мешочники все равно доставляли в города столько же хлеба, столько давали все заготовки по продразверстке»[18].
Получить статистические данные о черных рынках в принципе нереально, поскольку никто не хочет быть уличенным в противозаконной деятельности. Однако иногда появляются косвенные сигналы. В условиях регулирования цен в США во время и после Второй мировой войны на мясокомбинатах уменьшилась занятость, так как мясо переправлялось с законных предприятий на черные рынки. Это часто приводило к пустым прилавкам в мясных лавках и продуктовых магазинах[19]. Однако, как и в других случаях, это явление было связано не только с простой нехваткой мяса, но и с его утечкой в незаконные каналы. После отмены ценового контроля за один месяц занятость на мясокомбинатах увеличилась с 93 тысяч до 163 тысяч работников и в течение следующих двух месяцев достигла 180 тысяч. Такое почти двукратное увеличение занятости всего за три месяца показало, что после отмены регулирования цен мясо точно больше не уходит на сторону.
В Советском Союзе, где ценовой контроль был более масштабным и продолжительным, советские экономисты писали о «теневом рынке», где люди переплачивали за продукты и услуги. Хотя эти сделки «не учитываются официальной статистикой», по оценкам экономистов, запрещенными каналами пользовалось 83 % населения. Нелегальные рынки охватывали широкий спектр операций, в том числе «почти половину ремонта квартир, 40 % ремонта автомобилей» и больше продаж видеофильмов, чем на легальных рынках: «На черном рынке видео обращаются сейчас фильмы почти десяти тысяч наименований, тогда как на государственном – менее тысячи»[20].
Ухудшение качества
Одна из причин политического успеха регулирования цен – возможность скрыть часть затрат. Даже видимый дефицит не описывает всей ситуации. Ухудшение качества, как уже отмечалось в случае с жильем, было характерно для многих продуктов и услуг, цены на которые правительство искусственно занижало.
Одна из фундаментальных проблем при контроле цен – точное определение того, цена чего именно контролируется. Это нелегко сделать даже в случае такого простого товара, как яблоки, потому что они различаются по размеру, свежести и внешнему виду, не говоря уже о множестве сортов. Склады и супермаркеты тратят время (и, следовательно, деньги) на сортировку яблок разных видов и разного качества, выбрасывая те, качество которых ниже уровня, ожидаемого покупателями. Однако при регулировании цен спрос на яблоки при искусственно заниженной цене превышает предложение, поэтому незачем тратить время и деньги на сортировку – все равно купят. При регулировании цен яблоки, которые в условиях свободного рынка выбросили бы, оставляют для продажи тем, кто придет в магазин после того, как хорошие яблоки раскупят.
Как и в случае с контролируемой арендной платой квартир, у нас нет причин поддерживать высокое качество, потому что при дефиците в любом случае удастся все продать.
Некоторые наиболее удручающие примеры ухудшения качества можно наблюдать в странах, где регулируются цены на медицинское обслуживание. При искусственно заниженных ценах к врачам начинают обращаться больше пациентов с незначительными недомоганиями, такими как насморк или сыпь, которые можно было бы игнорировать или лечить безрецептурными препаратами (возможно, по совету фармацевта). Однако все меняется, если контроль цен уменьшает стоимость визита к врачу, а особенно тогда, когда визит оплачивается государством, а значит, для пациента бесплатный.
В результате при регулировании цен все больше людей отнимают у врачей время, оставляя меньше времени пациентам с действительно серьезными и нередко неотложными проблемами. Например, в соответствии с государственной системой здравоохранения Великобритании грудной имплантат поставили 12-летней девочке, в то время как 10 тысяч человек ждали операции 15 месяцев и больше. Одной женщине, больной раком, операцию столько раз откладывали, что злокачественное образование в итоге стало неоперабельным. Первыми жертвами регулирования цен становятся приоритеты.
Исследование, проведенное международной Организацией экономического сотрудничества и развития, установило, что среди пяти изученных англоязычных стран только в Соединенных Штатах процентная доля пациентов, ожидающих плановой операции более четырех месяцев, выражается однозначным числом. Во всех остальных странах – Австралии, Канаде, Новой Зеландии и Соединенном Королевстве – более 20 % людей ждали не меньше четырех месяцев, а в Соединенном Королевстве – 38 %. И как раз США – единственная страна в этой группе, где цены на медицинское обслуживание не устанавливаются государством. Между прочим, плановые операции – это не только косметические операции или прочие ненужные с медицинской точки зрения процедуры; сюда включаются хирургия катаракты, замена тазобедренного сустава и коронарное шунтирование.
Отложенное лечение – один из аспектов ухудшения качества в ситуации, когда цены устанавливаются ниже уровня, который бы наблюдался при спросе и предложении. Качество лечения страдает и оттого, что врачи тратят на одного пациента меньше времени. Оказалось, в странах, где государство регулирует цены в системе здравоохранения, количество времени, потраченного врачами на одного пациента, меньше, чем в странах, где отсутствует контроль цен.
Что касается медицины, то и для этой сферы характерно регулирование цен через черные рынки. Например, в Китае и Японии они принимают форму взяток врачам за ускорение лечения. Ухудшение качества в условиях контроля цен – обычное явление для самых разных позиций, будь то яблоки, жилье или медицинская помощь.
«Полы» цен и излишкиПодобно тому как цена ниже того уровня, который установился бы на свободном рынке, как правило, вызывает увеличение спроса и уменьшение предложения, приводя к дефициту при навязанной цене, так и цена выше уровня свободного рынка обычно влечет рост предложения и уменьшение спроса, создавая тем самым излишки (товарный профицит).
Одной из трагедий Великой депрессии 1930-х годов был тот факт, что многим американским фермерам просто не удалось заработать на продаже урожая достаточно денег, чтобы окупить свои расходы. Цены на сельскохозяйственную продукцию упали гораздо сильнее, чем на товары, необходимые фермерам. Доходы фермерских хозяйств сократились с 6 миллиардов долларов в 1929 году до 2 миллиардов долларов в 1932-м.
Пока одни фермеры теряли хозяйства, поскольку не могли платить по закладным, а другие фермерские семьи терпели лишения, изо всех сил цепляясь за свои фермы и традиционный образ жизни, федеральное правительство стремилось восстановить так называемый паритет между сельским хозяйством и другими секторами экономики путем вмешательства – так оно пыталось сдержать резкое падение цен на сельскохозяйственную продукцию. Вмешательство принимало разные формы. Согласно одному из подходов, законодательно сокращалось количество продукции, которую можно выращивать и продавать, чтобы предложение не сбивало цены ниже установленного государственными чиновниками уровня. Например, таким образом закон ограничил поставки арахиса и хлопка. Местные картели фермеров при поддержке министра сельского хозяйства ограничивали поставки цитрусовых, орехов и другой сельскохозяйственной продукции: они выдавали «торговые распоряжения» и преследовали в судебном порядке тех, кто их нарушал, выращивая и продавая больше, чем разрешалось. Эти меры сохранялись десятилетиями после того, как бедность периода Великой депрессии сменилась процветанием во время экономического бума после Второй мировой войны, а некоторые действуют по сей день.
Такие косвенные меры искусственного поддержания цен на завышенном уровне – лишь часть истории. Ключевым фактором в поддержании цен на сельскохозяйственную продукцию на более высоком уровне, чем они были бы при свободном спросе и предложении, стала готовность государства скупать излишки, созданные в результате регулирования цен. Это касалось кукурузы, риса, табака и пшеницы, и многие из этих программ реализуются до сих пор. Независимо от того, какой группе изначально должны были помочь эти программы, само их существование помогло и другим выгодополучателям, которые препятствовали их закрытию даже после улучшения ситуации, когда эти выгодополучатели стали всего лишь маленькой частью политически организованных и заинтересованных в продолжении реализации таких программ избирателей[21].
Регулирование цен в виде некоего нижнего предела («пола»), предотвращающее их дальнейшее падение, создало излишки – столь же значительные, как и дефицит при ценовом потолке, не дававшем ценам подниматься. В отдельные годы федеральное правительство закупало свыше четверти всей пшеницы, выращенной в Соединенных Штатах, и убирало ее с рынка, чтобы удерживать цены на заданном уровне.
Во время Великой депрессии 1930-х годов программы поддержки сельского хозяйства приводили к намеренному уничтожению больших объемов продовольствия, притом что в стране остро стояла проблема недоедания, а во многих городах проходили голодные марши. Например, только в 1933 году федеральное правительство закупило и уничтожило 6 миллионов свиней. Внушительные объемы сельскохозяйственной продукции закапывали в землю, а в канализацию выливали огромное количество молока, чтобы не допустить их на рынок и удержать цены на официально разрешенном уровне. При этом многие американские дети страдали от болезней, вызванных недоеданием.
И при этом продовольствия было с излишком. Как и дефицит, это ценовое явление. Излишек не означает, что есть какое-то избыточное количество относительно численности населения. В период Великой депрессии продуктов питания не было «слишком много» по сравнению с количеством людей. Людям просто не хватало денег, чтобы купить все, что производилось по искусственно завышенным ценам, установленным государством. Похожая ситуация сложилась в бедной Индии в начале XXI века, где при государственной поддержке цен наблюдался избыток пшеницы и риса. Журнал Far Eastern Economic Review писал:
Государственные запасы зерновых в Индии находятся на рекордно высоком уровне и следующей весной вырастут еще больше – до грандиозных 80 миллионов тонн, то есть в четыре раза больше, чем нужно в случае чрезвычайной ситуации в стране. Тем не менее, пока эти пшеница и рис лежат без толку – в отдельных случаях годами, вплоть до гниения, – миллионы индийцев недоедают.
Газета New York Times поместила похожий текст под заголовком «Бедные в Индии голодают, в то время как излишки пшеницы гниют»:
В штате Пенджаб на болотистых полях гниют излишки урожая пшеницы этого года, купленные государством у фермеров. Часть излишков пшеницы прошлого года тоже осталась нетронутой, равно как и позапрошлого, и позапозапрошлого.
Южнее, в соседнем штате Раджастан, деревенские жители летом и осенью ели вареные листья и лепешки из семян травы, поскольку не могли себе позволить покупать пшеницу. Дети и взрослые, один за одним – всего 47 – дошли до крайней степени истощения.
Излишек или «изобилие» продовольствия в Индии, где недоедание по-прежнему остается серьезной проблемой, может показаться внутренним противоречием. Однако избыток продуктов питания по ценам «пола» так же реален, как и дефицит жилья по ценам потолка. В Соединенных Штатах потребность в складских площадях для хранения излишков урожая, убранных с рынка, вынудила прибегнуть к таким отчаянным решениям, как использование бывших военных кораблей, поскольку все склады на суше были забиты до отказа. В противном случае американскую пшеницу пришлось бы оставлять на улице, где она гнила бы, как в Индии.
Серия рекордных урожаев в Соединенных Штатах может привести к тому, что у федерального правительства окажется больше пшеницы, чем фермеры вырастили за год. Сообщалось, что в 2002 году индийское правительство потратило на хранение излишка больше, чем на развитие сельских районов, ирригацию и борьбу с наводнениями, вместе взятых. Это классический пример нерационального распределения ограниченных ресурсов, имеющих альтернативное применение, особенно в бедной стране.
Пока рыночная цена на сельскохозяйственную продукцию, охватываемую регулированием цен, остается выше того уровня, на котором правительство юридически обязано ее покупать, продукция продается по цене, определяемой спросом и предложением. Однако при существенном росте объема предложения или существенном сокращении величины спроса итоговая цена может упасть до уровня, когда государство покупает то, что рынок не желает покупать. Например, когда в Соединенных Штатах сухое молоко стоило 2,2 доллара за фунт[22], оно продавалось на рынке, но как только его цена упала до 80 центов за фунт в 2008 году, Министерство сельского хозяйства США оказалось юридически обязанным купить примерно 112 миллионов фунтов сухого молока на общую сумму свыше 90 миллионов долларов.
Все это относится не только к США и Индии. В 2002 году из-за раздутых цен на продукты питания, возникших в результате сельскохозяйственных программ, страны Евросоюза потратили 39 миллиардов долларов на прямые субсидии, а их потребители – вдвое больше. Между тем излишки продовольствия реализовывались на мировом рынке ниже себестоимости, что опустило цены, за которые могли бы продавать свои товары фермеры стран третьего мира.
Во всех этих странах за программы поддержки сельскохозяйственных цен расплачивается не только правительство, но и потребители: правительство – непосредственно с фермерами и компаниями, обслуживающими склады, а потребители – завышенными ценами на продукты. В 2001 году американские потребители потратили 1,9 миллиарда долларов только за сахаросодержащие продукты, приобретая их по завышенным ценам, тогда как государство ежемесячно платило по 1,4 миллиона долларов за хранение излишков сахара. При этом New York Times сообщала, что производители сахара были «крупными спонсорами и республиканцев, и демократов» и что дорогостоящая программа удержания цен на сахар пользовалась «поддержкой обеих партий».
В Европейском союзе производителей сахара субсидируют еще серьезнее, чем в Соединенных Штатах, а цена на сахар в этих странах – одна из самых высоких в мире. В 2009 году New York Times писала, что субсидии на сахар в Европейском союзе «настолько щедрые, что заставили даже холодную Финляндию производить больше сахара», хотя из тростника, выращиваемого в тропиках, сахар можно изготавливать с гораздо меньшими затратами, чем из сахарной свеклы, растущей в Европе.
В 2002 году Конгресс США принял закон о сельскохозяйственных субсидиях, который, по оценкам, в течение следующего десятилетия обошелся средней американской семье более чем в 4000 долларов в виде налогов и завышенных цен на продукты питания. И это, увы, не ново. В середине 1980-х годов, когда сахар на мировом рынке стоил 4 цента за фунт, оптовая цена в США составляла 20 центов за фунт. Правительство субсидировало производство продукта, который американцы могли бы получить дешевле, не производя вообще, а покупая в тропических странах. Такая ситуация с сахаром наблюдалась десятилетиями. Более того, в этом отношении ни сам сладкий продукт, ни США не уникальны. В странах Евросоюза цены на баранину, масло и сахар в два с лишним раза выше мировых рыночных цен. Как написал один автор в Wall Street Journal, «ежедневные субсидии на каждую корову в Евросоюзе больше, чем сумма, на которую вынуждены жить африканцы в районах Черной Африки к югу от Сахары». Хотя исходная цель американских программ поддержания цен – спасение семейных ферм, на практике большая часть денег уходила крупным сельскохозяйственным корпорациям; некоторые из них получали миллионы, в то время как средней ферме доставалось лишь несколько сотен долларов. Большая часть средств от закона 2002 года, поддержанного обеими партиями, таким же образом идет самым богатым 10 % фермеров, включая Дэвида Рокфеллера, Теда Тёрнера и дюжину компаний из списка Fortune 500. В Мексике тоже 85 % субсидий достаются крупнейшим 15 % фермеров.
Для понимания роли цен в экономике важно осознавать, что стабильный профицит – такой же результат удержания искусственно завышенных цен, как постоянный дефицит – следствие удержания искусственно заниженных цен. Равно как и убытки, это не просто денежные суммы, перешедшие от налогоплательщиков или потребителей к сельскохозяйственным корпорациям и фермерам. Эти переводы внутри страны не влияют на ее общее богатство. Реальные убытки в целом для страны связаны с нерациональным распределением ограниченных средств, имеющих альтернативное применение.
Ограниченные ресурсы, такие как земля, рабочая сила, удобрения и техника, без необходимости используются для производства большего количества продовольствия, чем потребители готовы покупать по искусственно завышенным ценам, установленным государством. Все колоссальные ресурсы, идущие на производство сахара в США, расходуются впустую, если сахар можно дешево импортировать из тропических стран, где его изготавливают в более благоприятной среде. Малоимущие люди, которые тратят существенную часть своих доходов на продукты питания, вынуждены платить гораздо больше, чем необходимо, для получения требуемого количества еды; в результате на другие нужды денег у них остается меньше. Если цены на продукты питания искусственно завышены, то обладатели талонов на льготную покупку продуктов могут купить на них меньше.
С чисто экономической точки зрения здесь есть явное противоречие: зачем субсидировать фермеров путем повышения цен на их продукцию, а затем субсидировать некоторых потребителей, снижая их затраты на определенные продукты питания, как это делается и в Индии, и в Соединенных Штатах? Однако с политической точки зрения это имеет смысл, поскольку позволяет заручиться поддержкой двух различных групп избирателей, особенно учитывая то, что большинство из них не понимают всех экономических последствий такой политики.
Хотя сельскохозяйственные субсидии и регулирование цен возникли в сложные времена в качестве гуманитарной меры, после улучшения ситуации они просуществовали еще долго, поскольку сформировали организованную прослойку, которая угрожала создать политические проблемы в случае отмены или даже уменьшения таких субсидий и регулирования. Когда французское правительство намекнуло на возможность сворачивания сельскохозяйственных программ и допустило вероятность увеличения ввоза иностранной продукции, фермеры заблокировали улицы Парижа своей техникой. В Канаде фермеры, протестовавшие против низких цен на пшеницу, перекрыли автострады и организовали колонну из тракторов в столицу страны Оттаву.
В Соединенных Штатах доля дохода фермерских хозяйств от субсидий составляет всего десятую часть, в Южной Корее эта величина составляет примерно половину, в Норвегии – около 60 %.
Политика регулирования ценНесмотря на всю простоту основных экономических принципов, их последствия могут оказаться довольно сложными, как мы видели на примере различных итогов при введении законов о контроле арендной платы и о поддержке цен на сельскохозяйственную продукцию. Однако даже этот базовый уровень экономики редко понимается общественностью, часто требующей политических решений, которые только усугубляют ситуацию. И это вовсе не новое явление в современных демократических странах.
Когда в XVI веке испанцы осаждали мятежный Антверпен, в городе выросли цены на продовольствие; несмотря на осаду, организовался контрабандный ввоз продуктов в город, что помогло защитникам продержаться дольше. Однако власти Антверпена решили устранить проблему высоких цен на продовольствие с помощью законов, устанавливающих максимальную цену на определенные товары и предусматривающих суровые наказания за нарушение этих законов. Ну а дальше разыгрался классический для регулирования цен сценарий: увеличение потребления товаров по заниженным ценам и сокращение их поставок, поскольку поставщики не видели смысла рисковать, отправляя продовольствие через испанскую блокаду, без дополнительного стимула в виде высоких цен. В итоге оказалось, что «город жил в приподнятом настроении, пока внезапно не закончилась провизия», и Антверпену пришлось сдаться.
На другой стороне земного шара, в Индии, локальный голод в Бенгалии в XVIII веке вынудил правительство принять жесткие меры против торговцев и спекулянтов и взять под контроль цены на рис. В результате дефицит продовольствия привел к массовым смертям от голода. Однако, когда в XIX веке (в расцвет экономики свободного рынка) на Индию, теперь уже под британским колониальным управлением, обрушился очередной голод, были приняты противоположные меры. Результат, соответственно, тоже был другим:
Во время прежнего голода едва ли можно было заниматься торговлей зерном, не понеся ответственности перед законом. В 1866 году много респектабельных людей занялись торговлей, поскольку правительство, публикуя ежедневно отчеты о ценах во всех округах, сделало ее удобной и безопасной. Любой знал, где приобрести зерно дешевле всего и где его продать дороже всего, поэтому продукты закупались в тех местах, где запасов было больше, и продавались там, где в них особенно нуждались.