Государственное право Хабаровского края. Монографическое учебное пособие

Нет сомнения, что обсуждаемые вопросы важны, но, участники дебатов в очередной раз произнесли дежурные речи, которые в большинстве своём характеризовали сложившуюся региональную картину, в то время как по нашему мнению, они должны были предложить, как заявлено в программе, стратегию «совершенствования управления» регионами, новую региональную политику451 и, прежде всего, в управленческо-экономической сфере.

Рефрен двухдневной панельной дискуссии – предложение Председателя Правитель-ства РФ (Д. А. Медведева), поддержанное представителями субъектов РФ, о привлечении в субъекты РФ инвестиций для строительства дорог, жилья и агрохолдингов452.

И это неединственная такая позиция со стороны представителей исполнительных органов. Так говоря о проблемах Дальнего Востока, заместитель председателя Правительства РФ – полномочный представителя Президента РФ в ДФО453 Ю. П. Трутнев отмечая, что отток населения на Дальнем Востоке сохраняется, так как людей не устраивают здравоохранение, образование, возможно, инфраструктура городов454. А потому, делает он вывод, необходимо повышение качества жизни в макрорегионе до уровня выше среднероссийского, на что потребуется два миллиарда рублей455. Никто не спорит, повышать качество жизни необходимо, в том числе и через вливание дополнительных финансовых средств, но этого будет мало. Необходима, прежде всего, качественно новая система управления и ответственности на региональном уровне.

В духе констатации состояния дел в субъектах РФ и муниципалитетах оформляются ежегодные доклады об эффективности деятельности органов и должностных лиц в субъектах Федерации, органов местного самоуправления456. Многие документы предусматриваю систему поощрения. Но ни в одном из изученных, нет положения о том, что будет за снижение тех или иных показателей.

Аналогичное положение дел и в научной среде. Так, во втором десятилетии XXI столетия, стало модным говорить об исполнении национальных проектов на всех уровнях управления. Но исследователи, приводя неплохую статистику состояния дел в анализируемой сфере, говоря о творческом подходе к их исполнению, о недостатках в выполнении национальных проектов (статистика плачевная), совершенно не обращаются как к причинам появления недостатков, невыполнении нацпроектов, так и к ответственности соответствующих органов и должностных лиц за неисполнение национальных проектов на территории соответствующих субъектов Федерации и муниципальных образований457. Статистика дело хорошее, но в научных работах хотелось бы видеть не только цифровой анализ, а причины, влияющие на положение дел в субъектах РФ, муниципалитетах, конкретные предложения по исправлению сложившейся ситуации.

Как видим ни законодательная, ни исполнительная ветви власти, ни научные круги не озабочены вопросами улучшения именно управляемости в регионах и муниципалитетах. Вместо правового реформирования системы управления в сфере экономики (как, в общем-то, и в других сферах деятельности) по созданию механизма управления – констатация фактов характеризующих положение дел в рассматриваемой сфере, предложение программ точечных вкраплений в бюджеты субъектов РФ и муниципалитетов в виде инвестиций для хозяйственной деятельности, в крайнем случае голая статистика положения дел в субъектах РФ и муниципальных образованиях. А как за невыполнение тех или иных рассматриваемых вопросов будут отвечать органы и должностные лица регионов и муниципалитетов, как правило, не говорится ни слова…

Примерно в этом же ключе звучат все предложенные планы развития Дальнего Востока. Но, в большинстве случаев, они оставляют следы только на бумаге, зачастую своевременно не выполняются и в последующем неоднократно продлеваются458.

Такое же положение дел и в дальневосточных субъектах РФ. Практически во всех из них в 2018 г. регулярно принимаются соответствующие программы социально-экономического развития региона. Толчком к этой работе стал Федеральный закон о стратегическом планировании в РФ459. Закон устанавливает правовые основы стратегического планирования в РФ, координации государственного и муниципального стратегического управления и бюджетной политики, полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и порядок их взаимодействия с общественными, научными и иными организациями в сфере стратегического планирования и определяет, что стратегическое планирование в РФ осуществляется на федеральном уровне, уровне субъектов РФ и уровне муниципальных образований. В соответствии с требованиями федерального законодателя субъекты РФ приняли свои законы о стратегическом планировании в субъекте460

Конец ознакомительного фрагмента.

Текст предоставлен ООО «ЛитРес».

Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию на ЛитРес.

Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.

Примечания

1

На наш взгляд достаточно напомнить, что в 1997 г. институт экономики РАН выпустил энциклопедический словарь, где комплексно рассмотрены проблемы формирования и функционирования государств, основанных на принципах федерализм, даны его понятия и категории, содержаться персоналии об учёных и государственных деятелях, внёсших значительный вклад в разработку теории и практики федерализма. Мало какие общественные отношения удостаиваются разработки подобного издания. См.: ФЕДЕРАЛИЗМ: энциклопедический словарь. М.: ИНФРА-М. 1997.

2

РЕТРОСПЕКТИВА, ретроспекция (от лат. retro – «обратно, назад» + specio – «смотреть, созерцать») – взгляд в прошлое, обзор прошедших событий // Новый словарь иностранных слов. Мн.: Современный литератор. 2005. С. 781.

3

Подробнее см.: Федералист: политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона, Дж. Джея / Под ред. Н. Н. Яковлева: (Пер. с англ.). М.: Прогресс-Литера, 1994.

4

См. Радищев А. Н. Полн. собр. соч. М., 1907. Т. II.

5

Как пишет Е. В. Тарле «План отдавал высшую административную власть в руки выборного сената, собирающегося в Корфу и состоящего из делегатов от островов, причём эти делегаты выбираются как от дворян, так и от жителей, имеющих определённый годовой доход (фиксированный особо для каждого острова). Сенат имеет верховный надзор как за судом, так и за органами местного самоуправления (так называемыми „малыми советами“, или „конклавами“). Самоуправлению дана большая компетенция, обеспечивающая фактическую власть за дворянством и зажиточным торгово-ремесленным классом. Конечно, верховные права сюзерена и покровителя, то есть фактически представителя России, остаются не ограниченными ни сенатом, ни местными учреждениями. Но вместе с тем нигде не говорится о том, в чем именно заключается вмешательство верховной власти в обыденное течение дел в суде и администрации». См.: Тарле Е. В. Адмирал Ушаков на Средиземном море (1798 – 1800). М.: Военное издательство Вооружённых Сил Союза ССР. 1948. С. 20. (С «Планом» можно ознакомиться в Центральном государственном архиве древних актов. Ф. Госархив, XX разр. Д. 379. Приложение к донесению Ушакова Павлу I от 21.05.1799 г.).

6

С данным документом можно познакомиться в следующем издании: Государственная Уставная Грамота Российской империи // Исторический сборник Вольной русской типографии в Лондоне А. И. Герцена и Н. П. Огарева. Кн. 2., 1861. Факсимильное издание. М.: Наука. 1971. С. 191—238.

7

Конституционный проект Н. М. Муравьева предусматривал для будущей России конституционную монархию и федеративное устройство государства (с созданием в его составе 15 «держав» и областей, выделяемых на основе экономических, географических и исторических характеристик). Федеративную форму государственного устройства авторы увязывали с демократизацией и децентрализацией власти. Предусматривалось, что Областное (Державное) управление состоит из двух палат: Областная (Державная) дума и Палата выборных. Конституция палат определена Конституцией России. Областная держава не является самостоятельной единицей, она не имеет собственной конституции, не ведёт внешних сношений, не чеканит монету и т.п., но обладает достаточно широкими полномочиями по разрешению местных хозяйственных, административных и финансовых дел. Конституция Муравьева предусматривала также организацию местного управления на выборной основе. Этим управлениям «…вручается хозяйственная и административная власть». Будучи решительным противником федеративного устройства государства и монархии, автор Русской правды П. И. Пестель прогрессивно для своего времени решал национальный вопрос. Не признавая за народами России права на отделение, Пестель уравнивал их в правах с русским народом как граждан единой республики // См. Дьяков В. Освободительное движение в России, 1825 – 1861. М.: Мысль. 1979. С. 82.

8

См.: Лотман Ю. М. М.А. Дмитриев-Мамонов – поэт, публицист и общественный деятель «Учёные записки Тартуского гос. ун-та». Вып. 78. Тарту, 1959.

9

См. Бакунин М. А. Федерализм, социализм и антитеологизм; Государство и анархия: сборник: Философия. Социология. Политика. М.: Издательство «Правда». 1989. С. 17—35, 335—338.

10

Подробнее см.: Смищенко Р. С. Русский федерализм А. П. Щапова // Научные чтения памяти проф. А. П. Бородавкина: Материалы конф. / Под ред. Ю. Ф. Кирюшина, В. А. Скубневского. Барнаул: Изд-во Алт. ун-та. 1998. С. 154—155.

11

Великое Княжество Финляндское вошло в состав Российской империи в 1809 г. и до 1917 г. являясь, генерал-губернаторством обладало широкой внутренней и внешней автономией, граничащей с незакреплённой юридически личной унией. 16 (28) марта 1808 г. была опубликована декларация Александра I. В феврале 1809 г. последовало распоряжение российского императора о созыве сейма в г. Борго – сословного собрания представителей народов Финляндии. 16.03.1809 г. Александр I лично открыл его, подписав накануне манифест о государственном устройстве Финляндии.

12

Большая часть Великого герцогства Варшавского была присоединена «на вечные времена» к Российской империи под именем Царства Польского 03.05.1815 г. 20 июня была обнародована польская Конституция.

13

Как пример, см.: Бородкин М. История Финляндии. Время императора Александра II. СПб, 1908; Ковалевский М. М. Сборник мнений русских профессоров государственного права о природе отношений России к Финляндии. СПб: б. и. 1910; Коркунов Н. М. Финляндский сейм // Юридическая летопись, 1891 №1. С. 3—16.

14

Как пример, см. Дусаев Р. Н. Сеймовые реформы 60-х годов XIX в. в Финляндии // Вестник ЛГУ. Экономика, философия, право. 1981. Вып. 4 №23. С. 80—84.

15

Как пример, см.: Ващенко А. В. Правовой статус Царства Польского в составе Российской империи, 1815 – 1830 гг.: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 2000; Клинге М. Имперская Финляндия, на чужбине и дома. СПб: Изд. Дом «Коло», 2005.

16

истеблишмент (англ. establishment установление, учреждение) властная верхушка общества – общественно-политические круги, оказывающие решающее влияние на политическую, экономическую и общественную жизнь, формирующие общественное мнение // Новый словарь иностранных слов. Мн.: Современный литератор. 2005. С. 393.

17

В течение XIX в. автономным статусом обладала Бессарабская область, конфедеративным статусом обладали Бухарский эмират и Хивинское ханство (Хорезм).

18

Столыпин Пётр Аркадьевич (1862 – 1911 гг.) – русский государственный деятель, статс-секретарь Его Императорского Величества (1908), действительный статский советник (1904), гофмейстер (1906). Гродненский (1902 – 1903) и саратовский (1903 – 1906) губернатор, министр внутренних дел и председатель Совета министров (1906 – 1911), член Государственного совета (1907 – 1911).

19

См. Федерализм. Энциклопедический словарь. М., 1997. С. 231.

20

Так, Н. И. Костомаров в своём труде «Мысли о федеративном начале древней Руси» утверждал: «…и природа, и обстоятельства – все вело жизнь русского народа к самобытности земель с тем, чтобы между всеми землями образовалась и поддерживалась неустанно связь. Так, Русь стремилась к федерации, и федерация была той формой, в которую она начала облекаться. Вся история Руси удельного периода есть постепенное развитие федеративного начала, но, вместе с тем, и борьба его с началом единодержавия». См.: Костомаров Н. Мысли о федеративном начале Древней Руси // Отечественные записки. СПб. 1861. Кн. 2. С. 53—66.

21

Подводя итоги преобразования субъектного состава дореволюционной России, С. М. Гороховатский делает вывод о том, что «…в Российской империи институт автономии существовал ограниченно и применялся (хотя и не всегда) как промежуточный этап процесса интеграции новых территорий в состав унитарного государства». См. Гороховатский С. М. Преобразование субъектного состава Российской Федерации: основные тенденции и роль в развитии современных федеративных отношений: Дисс. … канд. юрид. наук. М. 2017. С. 29.

22

АВТОНОМИЯ – (греч. αὐτονομία – самоуправление, буквально – самозаконие; от αὐτός – сам и νόμος – закон) – право населения территории в составе государства самостоятельно осуществлять государственную власть в пределах, предоставленных конституцией или другими правовыми нормами этого государства // Новый словарь иностранных слов. Мн.: Современный литератор. 2005. С. 16.

23

ГУБЕРНИЯ – (от губернатор, лат. gubernator от др.-греч. κυβενήτɳς (кивернитис) – кормчий – высшая единица административно-территориального деления в России с 1708 по 1929 гг. Глава губернии – губернатор.

24

ОБЛАСТЬ – (от старославянского облада – владение) – в дореволюционной России административная единица, образовывавшаяся как провинции в крупных наместничествах (генерал-губернаторствах), а затем на вновь присоединённых землях; приравнивалась к губерниям, но управлялись по особым положениям (не имели органов самоуправления – земств, городских дум). Областями назывались так же земли, закреплённые за казачьими войсками // Федерализм: энциклопедический словарь… С. 158.

25

УЕЗД – в древности уездом называлась совокупность всех волостей, примежёванная к известному пункту – городу или селу. В средние века в состав уездов входили административно-военные районы, называемые «осада». В процессе административно-территориальной реформы 1923 – 1929 гг. уезды были преобразованы в районы.

26

Российский государственный исторический архив Дальнего Востока (далее, РГИА ДВ). Положение о губернских и уездных земских учреждений от 01.01.1864 г. // Полное собрание законов Российской империи (далее, ПСЗРИ). II. Т. 34 №40457.

27

Так Советский энциклопедический словарь 1997 г. на стр. 460 определяет земство (земские учреждения) как «выборные органы местного самоуправления в России». Федерализм: Энциклопедический словарь на стр. 96 земскую систему управления связывает с органами «…местного самоуправления в пореформенной России».

28

См. РГИА ДВ. Городовое положение от 16.06.1870 г. // ПCЗРИ. II. От. I. Т. 45 №48498.

29

Термин «общественное управление» подразумевал участие части населения (общества) в решении местных задач и с этой целью формирование органов управления. Но на всех этапах российского дореволюционного государственного строительства предусматривались различные цензы, прежде всего, имущественные, и пороги, что исключало из участия в решении местных вопросов значительного числа членов местных сообществ, в первую очередь малоимущих.

30

В Сибири и позднее на Дальнем Востоке общинное самоуправление (состав, предметы ведения, ответственность) на уровне волости и ниже первоначально регламентировалось правилами, получившими название «Учреждение для управления Сибирских губерний» (1822 г.). В соответствии с «Учреждением» устанавливалась следующая административно-территориальная иерархия генерал-губернаторства: губернии и области, которые в свою очередь делились на волости и инородные управы. В результате была создана четырёхуровневая система сибирского управления: главное, губернское, городское, волостное и инородное // ПCЗРИ. От. I. Т. 38. №29125.

31

Казачье самоуправление регламентировалось специальными нормативными правовыми актами. Как пример, см.: Положение об общественном управлении в казачьих войсках (Высочайше утверждено 13.05.1870 г.). В соответствии с Положением казачьи станицы должны были управляться станичным сходом, должностными лицами во главе со станичным атаманом, станичным правлением и станичным судом // РГИА ДВ. ПСЗРИ. От. 3. Т. 11 №7782.

32

Основным документом, регламентирующим самоуправление у инородцев Сибири и Дальнего Востока, был «Устав об управлении инородцев» от 22.07.1822 г. // См. РГИА ДВ. ПСЗРИ. От. 1. Т. 38 №29126.

33

Подробно вопросы земского управления в пореформенный период в России (1861 – 1917 гг.) рассмотрены автором в специальной монографии. См.: Хачатурян Б. Г. Формирование и развитие института местного (само) управления на Дальнем Востоке России: общее и особенное…

34

Так ещё в объяснительной записке к проекту Положения о земских учреждениях, направленной в 1863 г. в Государственный Совет, высказана следующая мысль: «Земское управление есть только особый орган одной и той же государственной власти и от неё получает свои права и полномочия; земские учреждения, имея своё место в государственном организме, не могут существовать вне его» // Материалы по земскому общественному устройству. СПб., 1886. Т. 2. С. 356. Н. И. Лазаревский писал, что «Местное самоуправление есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем, обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данной местностью и её населением» (Цит. по: Говорёнкова Т. М. Читаем Велихова вместе. М.: РИЦ «Муниципальная власть». 1999. С. 57).

35

По мнению А. И. Васильчикова, слово «самоуправление» переведено буквально с английского self-government и вместе с переводом перешло не только к нам в Россию, но и в Германию, и во всю Европу. (См. Васильчиков А. И. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений: издание третье в 2 томах. СПб., 1872. Т. 1. С. 2). С этим мнением были согласны В. О. Матвеев и Л. А. Велихов. (См.: Матвеев В. О. Государственный надзор за общинным самоуправлением во Франции и в Пруссии. Казань: Типография императорского университета, 1915); характеризуя термин «самоуправление» Л. А. Велихов отмечал, что «Самый термин „самоуправление“, как и большинство терминов в социальных науках, не имеет вполне точного и единого научного значения. В разных странах и разными авторами он понимается различно. Наиболее полное и широкое толкование названному термину даётся ещё с XVII столетия Англией (self-government), откуда он и был заимствован в 50-х годах прошлого века Германией (Selbstverwaltung) и в 60-х годах Россией. Любопытно, что во Франции соответствующего термина вовсе не существует, и он заменён там понятиями „децентрализация“, или „муниципальная власть“ (pouvoir municipal)». (См.: Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства: в 2 ч. М. – Л.: Свет, 1928 С. 235). В дореволюционных российских нормативных правовых актах термин «самоуправление» не использовался. В российских нормативных документах термин «местное самоуправление» впервые был закреплён Временным правительством. Термин «самоуправление» использовался в научной литературе советского периода, но в его понимание вкладывался различный смысл исходя из общественных отношений, формировавшихся в различные периоды государственного строительства СССР – РСФСР. В советском законодательстве он не использовался. Необходимо отметить, что термин «местное самоуправление» применительно к управлению на местах попытались реанимировать российские коллаборационисты в годы Великой Отечественной войны на ряде территорий, находящихся под оккупационными немецко-фашистскими войсками. Наиболее известный пример так называемой «Лакотской автономии» в Орловской ныне Брянской области (1942 – 1943 гг.). Подробно этимология термина «самоуправление» рассматривается в работах В. В. Виноградова, А. И. Ефимова и др. (См.: Виноградов В. В. История слов: около 1500 слов и выражений и более 5000 слов, с ними связанных Часть 1 / Отв. ред. Н. Ю. Шведова. М.: «Толк», 1994; Ефимов А. И. История русского литературного языка. М.: Учпедгиз, 1954. С. 344—345.

36

Хачатурян Б. Г. Историография инкорпорации института парламентского контроля в правовое поле субъектов Российской Федерации: Монография. Изд. 3-е, испр. и дополн. Хабаровск – Сочи: ДВНЦМП. 2019: Хачатурян Б., Шишкина Е. Законотворческий процесс: Научное и практическое пособие (курс лекций). Изд. 4-е обнавл. и дораб. Хабаровск. ДВНЦМП. 2020.

37

С ростом населения Дальнего Востока стало понятно, что управлять такой большой территорией (Восточная Сибирь, Дальний Восток) тяжело, в связи с этим 16.06.1884 г. из Восточно-Сибирского генерал-губернаторства выделяется Приамурское генерал-губернаторство в составе Приморской, Амурской и Забайкальской областей, а также Владивостокского военного губернаторства и острова Сахалина. Во главе нового генерал-губернаторства был поставлен барон А. Н. Корф. Центром Приамурского генерал-губернаторства стала Хабаровка, основанная в 1858 г. При определении центра нового генерал-губернаторства рассматривались кандидатуры нескольких городов: Николаевска, Хабаровки, Благовещенска и Владивостока. Выбор был остановлен на г. Хабаровке. Именно с этого момента начинается многолетняя борьба Владивостока быть центром Дальневосточного генерал-губернаторства, Дальневосточной Республики, Дальневосточного края, Дальневосточного федерального округа. Борьба увенчалась успехом, как уже говорилось выше, в декабре 2018 г. аппарат полномочного представителя Президента РФ в ДФО был переведён из г. Хабаровска в г. Владивосток, что с подвинуло журналистов говорить о переносе «столицы» Дальнего Востока в г. Владивосток.

38

Подробно история борьбы дальневосточников и якутян за введение у них земской системы управления рассмотрены автором в монографии. См. Хачатурян Б. Г. Формирование и развитие института местного (само) управления на Дальнем Востоке России: общее и особенное… С. 158—162.

39

Необходимо отметить, что Якутия к этому времени уже имела опыт регионального управления в форме прообраза представительного органа – Степной думы учреждённой для Якутского округа в 1825 г. Подробнее см.: Хачатурян Б. Г. Формирование и развитие института местного (само) управления на Дальнем Востоке России: общее и особенное… С. 116—121.

40

Подробнее см.: Граф Н. Н. Муравьев-Амурский в воспоминаниях современников (сб. материалов и публикаций) / Авт.-сост. Н. П. Матханова; Отв. ред. Н. Н. Покровский; [оформ. И. Сокола]. Новосибирск: Сиб. Хронограф. 1998.

41

Подробнее см.: Бойко-Павлов Д. И., Сидорчук Е. П. Так было на Дальнем Востоке / Под ред. канд. истор. наук С. М. Папина. М.: Социально-экономическая литература. 1964. С. 105—106.

42

См.: Сибирская жизнь, 1917. №2 (№166), №3 (№167), №5 (№169), №13 (176) августа; Козьмин Н. Н. Областничество // Сибирские записки (Красноярск). 1918. №1. С. 50—51.

43

См.: Голос Труда, 1918. 23 декабря.

44

См.: Мухачев Б. И. Борьба за власть Советов на Камчатке в 1917 – 1920 гг. С. 99; Бойко-Павлов Д. И., Сидорчук Е. П. Так было на Дальнем Востоке… С. 183—185.