Комментарий к Федеральному закону от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (постатейный; издание второе, переработанное и дополненное)

2) определение схемы размещения мест (площадок) накопления ТКО и ведение реестра мест (площадок) накопления ТКО.

Согласно пункту 4 упомянутой выше статьи 134 комментируемого Закона органы местного самоуправления определяют схему размещения мест (площадок) накопления ТКО и осуществляют ведение реестра мест (площадок) накопления ТКО в соответствии с правилами, утвержденными Правительством РФ. Там же установлено, что правила обустройства мест (площадок) накопления ТКО и правила ведения их реестра включают в себя порядок создания мест (площадок) накопления ТКО, правила формирования и ведения реестра мест (площадок) накопления ТКО, требования к содержанию реестра мест (площадок) накопления ТКО (см. комментарий к указанной статье);

3) организация экологического воспитания и формирования экологической культуры в области обращения с ТКО.

Указанные вопросы в иных положениях комментируемого Закона не упоминаются. В указанных вопросах видится связь с таким одним из основных принципов охраны окружающей среды, определенных в ст. 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды», как организация и развитие системы экологического образования, воспитание и формирование экологической культуры. Согласно данной статье на основе определенных в ней принципов должна осуществляться хозяйственная и иная деятельность органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду.

До внесения Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ изменений в комментируемой статье в прежней редакции (т. е. в ред. Федерального закона от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ) устанавливалось, что:

к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений в области обращения с отходами относится участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору) и транспортированию ТКО на территориях соответствующих поселений (п. 1);

к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов в области обращения с отходами относится участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению ТКО на территориях соответствующих районов (п. 2);

к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области обращения с отходами относится участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению ТКО на территориях соответствующих городских округов (п. 3).

Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ, изложившим комментируемую статью полностью в новой редакции, внесены соответствующие изменения в положения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В частности, с 1 января 2019 г. изложены полностью в новой редакции:

пункт 18 ч. 1 ст. 14 названного Закона, в результате чего установлено, что к вопросам местного значения городского поселения относится участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению) и транспортированию ТКО. В прежней редакции указанного пункта (т. е. в ред. Федерального закона от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ) устанавливалось, что к таким вопросам относится участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору) и транспортированию ТКО;

пункт 14 ч. 1 ст. 15 названного Закона, в результате чего установлено, что к вопросам местного значения муниципального района относится участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению ТКО на территориях соответствующих муниципальных районов. В прежней редакции указанного пункта (т. е. в ред. Федерального закона от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ) устанавливалось, что к таким вопросам относится участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению ТКО на территориях соответствующих муниципальных районов;

пункт 24 ч. 1 ст. 16 названного Закона, в результате чего установлено, что к вопросам местного значения городского округа относится участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению ТКО. В прежней редакции указанного пункта (т. е. в ред. Федерального закона от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ) устанавливалось, что к таким вопросам относится участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению ТКО.

В отношении органов местного самоуправления муниципального района в п. 3 комментируемой статьи предусмотрено, что данные органы осуществляют полномочия в области обращения с ТКО, предусмотренные пунктом 1 данной статьи, на территориях сельских поселений, если иное не установлено законом субъекта РФ, а также на межселенной территории.

Такое положение содержалось и в прежней редакции комментируемой статьи: в п. 2 данной статьи устанавливалось, что органы местного самоуправления муниципального района осуществляют полномочия в области обращения с отходами, предусмотренные пунктом 1 данной статьи, на территориях сельских поселений, если иное не установлено законом субъекта РФ, а также на межселенной территории. Данное положение было введено Федеральным законом от 28 ноября 2015 г. № 357-ФЗ[102], принятым в рамках перераспределения полномочий органов местного самоуправления сельских поселений и муниципальных районов по решению вопросов местного значения. Этим же Законом пункт 1 комментируемой статьи был дополнен уточнением о том, что в пункте речь идет об органах местного самоуправления только городских поселений.

Рассматриваемые положения согласуются с положениями ч. 4 ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которыми (в ред. Федерального закона от 29 июня 2015 г. № 187-ФЗ[103]) предусмотрено следующее: иные вопросы местного значения, предусмотренные частью 1 данной статьи для городских поселений, не отнесенные к вопросам местного значения сельских поселений в соответствии с ч. 3 данной статьи, на территориях сельских поселений решаются органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов; в этих случаях данные вопросы являются вопросами местного значения муниципальных районов.

Постановлением КС России от 26 апреля 2016 г. № 13-П[104] упомянутый пункт 18 ч. 1 ст. 14 и упомянутый пункт 14 ч. 1 ст. 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в прежней редакции (т. е. в ред. Федерального закона от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ) признаны не противоречащими Конституции РФ, поскольку содержащиеся в них положения – по своему конституционно-правовому смыслу в системе правового регулирования – не предполагали и не предполагают возложения на органы местного самоуправления муниципальных районов обязанности по ликвидации за счет средств местного бюджета несанкционированного складирования отходов, размещенных неустановленными лицами на лесных участках в составе земель лесного фонда, расположенных на территории этих муниципальных районов, если органы местного самоуправления таких муниципальных районов не были наделены соответствующими государственными полномочиями.

Упомянутый выше пункт 24 ч. 1 ст. 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в первоначальной редакции относил к вопросам местного значения городского округа организацию сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов. Постановлением КС России от 13 октября 2015 г. № 26-П[105] данный пункт 24 в указанной редакции признан не противоречащим Конституции РФ, поскольку содержащееся в нем положение – по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования – не предполагает возложение на органы местного самоуправления городских округов обязанности по ликвидации за счет средств местного бюджета несанкционированного складирования бытовых и промышленных отходов, размещенных неустановленными лицами на лесных участках в составе земель лесного фонда, расположенных на территории этих городских округов, без наделения органов местного самоуправления соответствующими государственными полномочиями.

Статья 81. Перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации

Полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области обращения с отходами, установленные настоящим Федеральным законом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 12 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Комментируемая статья предусматривает возможность перераспределения полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта РФ в области обращения с отходами, установленных комментируемым Законом.

Данная статья введена Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 485-ФЗ[106] в связи с принятием Федерального закона от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ[107], которым наряду с прочим внесены дополнения в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (новый пункт 61 ст. 263) и в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (новая часть 12 ст. 17, к которой и отсылает комментируемая статья), предусматривающие возможность перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ.

Упомянутой частью 12 ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 28 декабря 2016 г. № 494-ФЗ[108]) предусмотрено следующее:

законами субъекта РФ в случаях, установленных федеральными законами, может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ. Перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Такие законы субъекта РФ вступают в силу с начала очередного финансового года;

не допускается отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ полномочий органов местного самоуправления в сферах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ территории муниципального образования, а также полномочий, предусмотренных пунктами 1, 2, 7, 8 ч. 1 ст. 17 и частью 10 ст. 35 названного Закона.

Примером реализации приведенных положений является Закон Московской области от 24 июля 2014 г. № 106/2014-ОЗ «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Московской области и органами государственной власти Московской области»[109], который, как указано в его ст. 1, в соответствии с ч. 12 ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» полномочия органов местного самоуправления городских, сельских поселений, муниципальных районов, городских округов Московской области по решению вопросов местного значения между органами местного самоуправления и органами государственной власти Московской области.

Положениями п. 22 и 23 ч. 3 указанного Закона Московской области установлено, что Правительство Московской области или уполномоченные им центральные исполнительные органы государственной власти Московской области осуществляют полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов по:

организации утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов (п. 22);

утверждению инвестиционных программ организаций коммунального комплекса по строительству, реконструкции и (или) модернизации объектов, используемых для утилизации, обезвреживания и захоронения твердых бытовых отходов (п. 23).

Положениями п. 19 и 20 ч. 4 указанного Закона Московской области установлено, что Правительство Московской области или уполномоченные им исполнительные органы государственной власти Московской области осуществляют полномочия органов местного самоуправления городских округов по:

организации утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов (п. 19);

утверждению инвестиционных программ организаций коммунального комплекса по строительству, реконструкции и (или) модернизации объектов, используемых для утилизации, обезвреживания и захоронения твердых бытовых отходов (п. 20).

Глава III. Общие требования к обращению с отходами

Статья 9. Лицензирование деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности

1. Лицензирование деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 4 мая 2011 года № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» с учетом положений настоящего Федерального закона.

2. Индивидуальный предприниматель или юридическое лицо не вправе осуществлять деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности на конкретном объекте обезвреживания отходов и (или) объекте размещения отходов I–IV классов опасности, если на этом объекте уже осуществляется деятельность по обезвреживанию и (или) размещению отходов I–IV классов опасности другим индивидуальным предпринимателем или другим юридическим лицом, имеющими лицензию на указанную деятельность.

1. В комментируемой статье предусмотрено лицензирование деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности. Данная статья излагалась полностью в новой редакции с 1 января 2015 г. Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ, а еще ранее – Федеральными законами от 8 ноября 2007 г. № 258-ФЗ[110] и от 10 января 2003 г. № 15-ФЗ[111]. В прежней редакции данной статьи (т. е. в ред. Федерального закона от 30 декабря 2008 г. № 309-ФЗ) предусматривалось лицензирование деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов.

Пункт 1 комментируемой статьи устанавливает, что лицензирование деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности осуществляется в соответствии с Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности» с учетом положений комментируемого Закона. Соответственно, упомянутым Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ часть 4 ст. 1 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» дополнена пунктом 5, предусматривающим, что федеральным законом, регулирующим осуществление деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности, могут устанавливаться особенности лицензирования, в том числе в части, касающейся порядка принятия решения о предоставлении лицензии, срока действия лицензии и порядка продления срока ее действия, приостановления, возобновления и аннулирования действия лицензии.

В то же время можно назвать лишь одну норму комментируемого Закона, определяющую особенности лицензирования деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности, – это статья 51, предусматривающая возможность передачи осуществления полномочий федеральных органов исполнительной власти по лицензированию указанного вида деятельности для осуществления органам исполнительной власти субъектов РФ в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (см. комментарий к указанной статье).

Какие-либо иные особенности лицензирования деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности комментируемым Законом не предусмотрены. Это справедливо отмечено, например, в Постановлении Арбитражного суда Центрального округа от 24 апреля 2017 г. № Ф10-1133/2017 по делу № А36-9461/2015[112]. Исходя из этого суд кассационной инстанции признал правомерным применение нижестоящими судами норм Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» при решении вопроса о наличии оснований для аннулирования лицензии на осуществление деятельности по обезвреживанию и размещению отходов I–IV классов опасности.

Упоминаемым выше Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ также изложен в новой редакции пункт 30 ч. 1 ст. 12 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности». В новой редакции данного пункта соответственно новой редакции комментируемой статьи предусмотрено, что лицензированию подлежит деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности. В прежней редакции указанного пункта (т. е. в ред. Федерального закона от 25 июня 2012 г. № 93-ФЗ) устанавливалось, что лицензированию подлежит деятельность по обезвреживанию и размещению отходов I–IV классов опасности.

Переходными положениями ч. 3 и 31 ст. 23 Федерального закона от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ (в ред. Федерального закона от 29 декабря 2015 г. № 404-ФЗ) установлено, что:

лицензии на деятельность по обезвреживанию и размещению отходов I–IV классов опасности, выданные до 1 июля 2015 г., сохраняют свое действие до 1 января 2019 г. Юридические лица, индивидуальные предприниматели, имеющие лицензии на деятельность по обезвреживанию и размещению отходов I–IV классов опасности, вправе переоформить их на лицензии на деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности (ч. 3);

юридические лица, индивидуальные предприниматели, осуществляющие деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации отходов I–IV классов опасности, обязаны получить лицензию на ее осуществление до 1 июля 2016 г. После 1 июля 2016 г. осуществление данной деятельности без лицензии не допускается (ч. 31).

По общему же правилу, которое закреплено в ч. 4 ст. 9 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» лицензия действует бессрочно.

Упоминаемым выше Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ помимо прочего также статья 15 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» дополнена частью 11, устанавливающей (в ред. Федерального закона от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ), что приказ (распоряжение) лицензирующего органа о предоставлении лицензии на деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности и сама лицензия имеют приложение, в котором на основании заявления о предоставлении лицензии или заявления о переоформлении лицензии, предусмотренных соответственно статьями 13 и 18 данного Закона, указываются виды отходов I–IV классов опасности и (или) группы, подгруппы отходов I–IV классов опасности с указанием классов опасности видов отходов в соответствующих группах, подгруппах, в отношении которых предоставляется лицензия, и соответствующие видам отходов и (или) группам, подгруппам отходов виды деятельности.

Как отмечено в письме Росприроднадзора от 18 мая 2016 г. № АА-03-03-36/3239 «О порядке переоформления лицензии»[113], внесение в лицензию новых видов отходов I–IV классов опасности возможно в порядке переоформления лицензии в связи с изменением перечня выполняемых работ, составляющих лицензируемый вид деятельности; при этом с учетом положений Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» в отношении одной организации выдается только одна лицензия на осуществление лицензируемого вида деятельности.

В соответствии с Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности» издано Постановление Правительства РФ от 3 октября 2015 г. № 1062 «О лицензировании деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности»[114], которым утверждено Положение о лицензировании деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности. Названное Постановление издано на замену Постановления Правительства РФ от 28 марта 2012 г. № 255 «О лицензировании деятельности по обезвреживанию и размещению отходов I–IV классов опасности» (наименование в ред. Постановления Правительства РФ от 5 февраля 2013 г. № 84)[115], которым соответственно было утверждено Положение о лицензировании деятельности по обезвреживанию и размещению отходов I–IV классов опасности (наименование также в ред. Постановления Правительства РФ от 5 февраля 2013 г. № 84).

Приказом Минприроды России от 31 марта 2015 г. № 164 «Об утверждении временных обязательных требований и перечня грубых нарушений временных обязательных требований при осуществлении деятельности по обезвреживанию и размещению отходов I–IV классов опасности»[116] утверждены:

Временные обязательные требования при осуществлении деятельности по обезвреживанию и размещению отходов I–IV классов опасности;

Перечень грубых нарушений временных обязательных требований при осуществлении деятельности по обезвреживанию и размещению отходов I–IV классов опасности.

Приказом Минприроды России от 1 июля 2016 г. № 379[117] утвержден Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по предоставлению государственной услуги по лицензированию деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности.

Письмом Росприроднадзора от 17 ноября 2015 г. № АС-03-03-36/20364 «О лицензировании деятельности»[118] направлялись Методические рекомендации по порядку предоставления государственной услуги по лицензированию деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности.

2. Пункт 2 комментируемой статьи запрещает индивидуальному предпринимателю, юридическому лицу осуществлять деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности на конкретном объекте обезвреживания отходов и (или) объекте размещения отходов I–IV классов опасности, если на этом объекте уже осуществляется деятельность по обезвреживанию и (или) размещению отходов I–IV классов опасности другим индивидуальным предпринимателем или другим юридическим лицом, имеющими лицензию на указанную деятельность.

Данная норма, введенная упомянутым выше Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ, еще до вступления изменений в силу была скорректирована Федеральным законом от 29 июня 2015 г. № 203-ФЗ. В первоначальной редакции данной нормы содержащийся в ней запрет был адресован только тем индивидуальному предпринимателю, юридическому лицу, которые имеют лицензию на деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности. Соответственно, Федеральным законом от 29 июня 2015 г. № 203-ФЗ была устранена редакционная неточность, которая позволяла обходить рассматриваемый запрет отсутствием соответствующей лицензии.

Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ указание на объект по обезвреживанию и (или) размещению заменено указанием на объект обезвреживания отходов и (или) объект размещения. В отношении данного дополнения в п. 4 информации, направленной письмом Росприроднадзора от 2 апреля 2018 г. № АС-10-02-36/6274 «О направлении информации»[119], сообщено следующее: указанным Законом конкретизирован пункт 2 комментируемой статьи в части осуществления деятельности по обезвреживанию и (или) размещению отходов несколькими хозяйствующими субъектами на одном объекте; так, хозяйствующий субъект не вправе осуществлять деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов (все виды работ или каждый в отдельности), в случае если на конкретном объекте обезвреживания и (или) размещению отходов уже осуществляется деятельность по обезвреживанию и (или) размещению отходов другим хозяйствующим субъектом, имеющими лицензию на указанную деятельность.