Комментарий к Федеральному закону от 28 декабря 2009 г. № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (постатейный; издание третье, переработанное и

А.Н. Борисов, В.Н. Головин

Комментарий к Федеральному закону от 28 декабря 2009 г. № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (постатейный; издание третье, переработанное и дополненное)

(в ред. Федеральных законов от 23 декабря 2010 г. № 369-ФЗ, от 21 ноября 2011 г. № 327-ФЗ, от 30 декабря 2012 г. № 318-ФЗ, от 28 декабря 2013 г. № 446-ФЗ, от 29 декабря 2014 г. № 485-ФЗ, от 31 декабря 2014 г. № 493-ФЗ, от 3 июля 2016 г. № 264-ФЗ, от 3 июля 2016 г. № 273-ФЗ, от 31 декабря 2017 г. № 487-ФЗ, от 29 июля 2018 г. № 272-ФЗ, от 28 ноября 2018 г. № 446-ФЗ и от 25 декабря 2018 г. № 488-ФЗ)

(ПОСТАТЕЙНЫЙ)

* * *

Борисов Александр Николаевич, специалист по гражданскому, предпринимательскому, торговому и хозяйственному праву, банковскому и налоговому законодательству. Автор комментариев к Гражданскому кодексу, Федеральным законам «Об акционерных обществах», «О хозяйственных партнерствах», «Об обществах с ограниченной ответственностью», «О некоммерческих организациях», «Об автономных учреждениях» и др.

Головин Владимир Николаевич, специалист в области антимонопольного законодательства, сотрудник территориального управления Федеральной антимонопольной службы России. Автор комментария к Федеральному закону «О защите конкуренции».

Введение

Разработка проекта федерального закона об основах государственного регулирования торговой деятельности в России предусматривалась в п. 29 плана законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2008 год, утвержденного распоряжением Правительства РФ от 25 декабря 2007 г. № 1914-р[1], в рамках создания и развития рыночных институтов, обеспечивающих конкурентоспособность экономики, а также в п. 19 плана действий Правительства РФ по реализации в 2008 году основных положений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы), утв. распоряжением Правительства РФ от 13 марта 2008 г. № 316-р[2], в рамках повышения эффективности государственного управления.

Соответствующий законопроект внесен в Государственную Думу Правительством РФ в июле 2009 г., принят Государственной Думой в первом чтении в сентябре, а во втором чтении и в окончательной редакции – в декабре того же года, одобрен Советом Федерации, подписан Президентом РФ 28 декабря 2009 г. и кодифицирован под № 381-ФЗ.

Основной идеей закона, по мнению авторов его проекта, является упорядочение на федеральном уровне отношений, связанных с организацией торговой деятельности на территории России, в целях создания прозрачного и предсказуемого порядка осуществления торговой деятельности, необусловленного какими-либо произвольными требованиями местных властей, а также устранения излишних административных барьеров в торговле.

Как отмечалось в пояснительной записке к законопроекту, его стратегическими задачами является создание условий, позволяющих:

обеспечить единство экономического пространства на всей территории страны путем проведения единой государственной политики и нормативного правового регулирования в сфере торговой деятельности;

исключить неоправданное вмешательство органов государственной власти и органов местного самоуправления в торговую деятельность хозяйствующих субъектов;

ограничить возможность государственного воздействия на развитие торговой деятельности только посредством использования законодательно установленных методов регулирования;

определить роль федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в области регулирования отношений, возникающих в связи с организацией и осуществлением торговой деятельности;

обеспечить баланс экономических интересов хозяйствующих субъектов при заключении и исполнении договоров поставки;

обеспечить гласность в разработке и принятии мер государственного регулирования торговой деятельности и доступность информации в данной области;

сформировать условия для развития торговой деятельности, обеспечить равномерное и цивилизованное развитие различных видов, форм и форматов торговой деятельности.

Для реализации указанных задач закон предусматривает:

создание и закрепление понятийного аппарата, используемого для регулирования отношений в области торговли;

закрепление исчерпывающего перечня методов государственного регулирования в области торговой деятельности;

определение и разграничение полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в отношении регулирования торговой деятельности;

определение порядка организации торговой деятельности;

определение порядка создания саморегулируемых организаций в сфере торговли и их прав;

установление правил заключения и исполнения договоров поставки продовольственных товаров, обеспечивающих баланс интересов хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, и хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки продовольственных товаров;

установление перечня недопустимых действий хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность в сфере торговли, а также недопустимых действий органов государственной власти и органов местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности;

создание условий для формирования актуальных, достоверных и открытых информационных ресурсов в области торговой деятельности, мониторинга и анализа ситуации, складывающейся в сфере торговли.

По замыслу авторов законопроекта, его реализация в целом позволит усовершенствовать законодательство о торговой деятельности и тем самым обеспечить прозрачность принятия органами государственной власти и органами местного самоуправления решений в сфере торговли, унификацию требований, предъявляемых к хозяйствующим субъектам в связи с организацией и осуществлением торговой деятельности, упростить процедуру организации торговой деятельности для субъектов малого и среднего предпринимательства, обеспечить развитие торговой деятельности для максимально полного удовлетворения потребностей в товарах, а также создать основу для формирования рыночной и недискриминационной системы реализации товаров.

В пояснительной записке к законопроекту также отмечалось, что в связи с принятием федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» потребуется внесение изменений в:

1) КоАП РФ – в части установления ответственности за совершение хозяйствующими субъектами, осуществляющими торговую деятельность, и (или) хозяйствующими субъектами, осуществляющими поставки продовольственных товаров, недопустимых действий при заключении и исполнении договоров поставки продовольственных товаров;

2) Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» – в части уточнения полномочий органов государственной власти субъектов РФ и определения порядка финансирования указанных полномочий;

3) Федеральный закон от 30 декабря 2006 г. № 271-ФЗ «О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации» – в части уточнения регулирования порядка организации ярмарок и осуществления торговой деятельности на них.

Такие изменения внесены в указанные законодательные акты РФ Федеральными законами от 23 декабря 2010 г. № 369-ФЗ «О внесении изменений в статью 11 Федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»[3] и от 28 декабря 2010 г. № 411-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях»[4]. Об этих изменениях сказано при рассмотрении соответствующих положений комментируемого Закона.

Глава 1. Общие положения

Статья 1. Цели и сфера применения настоящего Федерального закона

1. Настоящий Федеральный закон определяет основы государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации (далее – торговая деятельность).

2. Целями настоящего Федерального закона являются:

1) обеспечение единства экономического пространства в Российской Федерации путем установления требований к организации и осуществлению торговой деятельности;

2) развитие торговой деятельности в целях удовлетворения потребностей отраслей экономики в произведенной продукции, обеспечения доступности товаров для населения, формирования конкурентной среды, поддержки российских производителей товаров;

3) обеспечение соблюдения прав и законных интересов юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих торговую деятельность (далее – хозяйствующие субъекты, осуществляющие торговую деятельность), юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих поставки производимых или закупаемых товаров, предназначенных для использования их в предпринимательской деятельности, в том числе для продажи или перепродажи (далее – хозяйствующие субъекты, осуществляющие поставки товаров), баланса экономических интересов указанных хозяйствующих субъектов, а также обеспечение при этом соблюдения прав и законных интересов населения;

4) разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности.

3. Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие между органами государственной власти, органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами в связи с организацией и осуществлением торговой деятельности, а также отношения, возникающие между хозяйствующими субъектами при осуществлении ими торговой деятельности.

4. Положения настоящего Федерального закона не применяются к отношениям, связанным с организацией и осуществлением:

1) внешнеторговой деятельности;

2) деятельности по проведению организованных торгов;

3) деятельности по продаже товаров на розничных рынках;

4) купли-продажи ценных бумаг, объектов недвижимости, продукции производственно-технического назначения, в том числе электрической энергии (мощности), тепловой энергии и мощности, а также иных видов энергетических ресурсов.

41. Положения статьи 13 (за исключением подпункта «д» пункта 4 и пункта 6 части 1) и статьи 14 настоящего Федерального закона не распространяются на хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки продовольственных товаров, выручка которых (их группы лиц, определяемой в соответствии с антимонопольным законодательством) от реализации товаров за последний календарный год не превышает четыреста миллионов рублей, а также хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность посредством организации торговой сети, совокупная выручка от реализации товаров которых в рамках одной торговой сети за последний календарный год не превышает четыреста миллионов рублей.

5. Отношения, возникающие между хозяйствующими субъектами при осуществлении ими торговли товарами, ограниченными в обороте, порядок и условия их продажи регулируются федеральными законами об обороте таких товаров.

6. Установленные главой 3 настоящего Федерального закона антимонопольные правила, требования, запреты на действия (бездействие) хозяйствующих субъектов распространяются также на действия (бездействие) лиц, входящих с ними в одну группу лиц в соответствии с Федеральным законом от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Федеральный закон «О защите конкуренции»).

1. Часть 1 комментируемой статьи вслед за названием комментируемого Закона указывает на содержание и основной предмет правового регулирования данного Закона: он определяет основы государственного регулирования торговой деятельности в России. Как говорилось во введении, основной идеей комментируемого Закона, по мнению авторов его проекта, является упорядочение на федеральном уровне отношений, связанных с организацией торговой деятельности на территории России, в целях создания прозрачного и предсказуемого порядка осуществления торговой деятельности, необусловленного какими-либо произвольными требованиями местных властей, а также устранения излишних административных барьеров в торговле. Там же говорилось, что разработка законопроекта предусматривалась в рамках создания и развития рыночных институтов, обеспечивающих конкурентоспособность экономики, а также в рамках повышения эффективности государственного управления.

2. В части 2 комментируемой статьи определены цели комментируемого Закона, т. е. обозначены желаемые результаты регулирования, осуществляемого данным Законом. В отношении перечисленных в ч. 2 комментируемой статьи целей необходимо отметить следующее.

Обеспечение единства экономического пространства в России путем установления требований к организации и осуществлению торговой деятельности (п. 1).

Данная цель детализирует применительно к определению основ государственного регулирования торговой деятельности в России следующие конституционные нормы. В ч. 1 ст. 8 Конституции РФ в качестве одной из основ конституционного строя закреплено, что в России гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. В рамках регламентации федеративного устройства в ст. 74 Конституции РФ установлено следующее: на территории России не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ч. 1); ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей (ч. 2). Согласно п. «ж» ст. 71 Конституции РФ установление правовых основ единого рынка отнесено к вопросам исключительной компетенции России.

Развитие торговой деятельности в целях удовлетворения потребностей отраслей экономики в произведенной продукции, обеспечения доступности товаров для населения, формирования конкурентной среды, поддержки российских производителей товаров (п. 2).

Эта цель, как и предыдущая, находится в непосредственной взаимосвязи с целями Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»[5], определенными в ч. 2 его ст. 1: обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в России, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Как отмечалось во вводных положениях Плана мероприятий («дорожной карты») «Развитие конкуренции и совершенствование антимонопольной политики», утв. распоряжением Правительства РФ от 28 декабря 2012 г. № 2579-р[6] (признано утратившим силу распоряжением Правительства РФ от 6 февраля 2016 г. № 174-р[7]), поддержка конкуренции гарантируется Конституцией РФ, является одной из основ конституционного строя России, а также постоянным приоритетом государственной политики; развитие конкуренции в экономике является многоаспектной задачей, решение которой в значительной степени зависит от эффективности проведения государственной политики по широкому спектру направлений – от макроэкономической политики, создания благоприятного инвестиционного климата, включая развитие финансовой и налоговой системы, снижение административных и инфраструктурных барьеров, до защиты прав граждан и национальной политики.

Обеспечение соблюдения прав и законных интересов хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, и хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, баланса экономических интересов указанных хозяйствующих субъектов, а также обеспечение при этом соблюдения прав и законных интересов населения (п. 3).

При этом в юридико-технических целях введены сокращения:

«хозяйствующие субъекты, осуществляющие торговую деятельность» – для обозначения юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих торговую деятельность;

«хозяйствующие субъекты, осуществляющие поставки товаров» – для обозначения юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих поставки производимых или закупаемых товаров, предназначенных для использования их в предпринимательской деятельности, в т. ч. для продажи или перепродажи.

Согласно ч. 1 ст. 8 комментируемого Закона торговая деятельность осуществляется хозяйствующими субъектами, предусмотренными данным Законом и зарегистрированными в установленном законодательством РФ порядке, если иное не предусмотрено федеральными законами (см. коммент. к указанной статье).

С учетом положения п. 3 ч. 2 комментируемой статьи в п. 9 разъяснений ФАС России «По некоторым вопросам применения Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» в редакции Федерального закона от 03.07.2016 № 273-ФЗ» (21 ноября 2016 г.)[8] отмечено, что положения комментируемого Закона не распространяются на отношения, возникающие между поставщиком продовольственных товаров и организациями, оказывающими услуги общественного питания, в связи с приобретением последними продовольственных товаров в целях предоставления услуг по организации питания и досуга или без досуга.

Разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности (п. 4).

В рамках такого разграничения в ч. 1 ст. 5 комментируемого Закона определены полномочия Правительства РФ в области государственного регулирования торговой деятельности, а в ч. 2 указанной статьи – полномочия федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренней торговли. Часть 1 ст. 6 данного Закона определяет полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области государственного регулирования торговой деятельности, а часть 2 указанной статьи – полномочия органов местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности. Исходя из указанных статей, в общем виде разграничение полномочий в области регулирования торговой деятельности можно представить следующим образом: Правительство РФ обеспечивает проведение государственной политики в области торговой деятельности, органы государственной власти субъектов РФ реализуют государственную политику в области торговой деятельности на территории субъекта РФ, а органы местного самоуправления создают условия для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли (см. указанные статьи и коммент. к ним).

3. В части 3 комментируемой статьи определен предмет регулирования комментируемого Закона (по терминологии комментируемой статьи – сфера действия комментируемого Закона), т. е. определены общественные отношения, урегулированные нормами данного Закона, которые в силу этого становятся правовыми отношениями: отношения, возникающие между органами государственной власти, органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами в связи с организацией и осуществлением торговой деятельности, а также отношения, возникающие между хозяйствующими субъектами при осуществлении ими торговой деятельности.

Разумеется, о регулировании названных отношений исключительно комментируемым Законом речи быть не может. Непосредственно в ч. 1 ст. 3 данного Закона установлено, что правовое регулирование отношений в области торговой деятельности осуществляется Гражданским кодексом РФ, комментируемым Законом, Законом РФ «О защите прав потребителей», другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ, законами субъектов РФ, иными нормативными правовыми актами субъектов РФ (см. комментарий к указанной статье).

В пункте 6.6 Методических рекомендаций ФАС России (2011 г.) изложены разъяснения, в итоге которых приведен вывод о том, что «торговая деятельность» и «услуги общественного питания» рассматриваются как разные товарные рынки, а также следующий из этого вывод о том, что нормы комментируемого Закона не распространяются на деятельность по оказанию услуг общественного питания в случае, если продажа продуктов питания включена в деятельность предприятия общественного питания.

4. Часть 4 комментируемой статьи определяет изъятия из сферы действия комментируемого Закона, т. е. отношения, к которым положения данного Закона не применяются. В отношении этих изъятий необходимо отметить следующее.

Внешнеторговая деятельность (п. 1).

К отношениям в области государственного регулирования внешнеторговой деятельности, а также к отношениям, непосредственно связанным с такой деятельностью, применяется Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности»[9], что и установлено в ч. 2 его ст. 1. В соответствии с ч. 1 указанной статьи названный Закон определяет основы государственного регулирования внешнеторговой деятельности, полномочия России и субъектов РФ в области внешнеторговой деятельности в целях обеспечения благоприятных условий для внешнеторговой деятельности, а также защиты экономических и политических интересов России.

Деятельность по проведению организованных торгов (п. 2).

Данный пункт изложен полностью в новой редакции Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. № 327-ФЗ[10] в связи с принятием Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 325-ФЗ «Об организованных торгах»[11], который согласно ч. 1 его ст. 1 регулирует отношения, возникающие на организованных торгах на товарном и (или) финансовом рынках, устанавливает требования к организаторам и участникам таких торгов, определяет основы государственного регулирования указанной деятельности и контроля за ее осуществлением. В прежней (первоначальной) редакции рассматриваемого пункта говорилось о торговле на товарных биржах.

Деятельность по продаже товаров на розничных рынках (п. 3).

Данное изъятие согласуется с положением ч. 2 ст. 3 комментируемого Закона, устанавливающим, что отношения, связанные с организацией розничных рынков, организацией и осуществлением деятельности по продаже товаров на розничных рынках, регулируются Федеральным законом от 30 декабря 2006 г. № 271-ФЗ «О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации»[12]. Предмет регулирования Федерального закона «О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации» определен в его ст. 1, согласно ч. 1 которой названный Закон регулирует отношения, связанные с организацией розничных рынков, организацией и осуществлением деятельности по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на розничных рынках, а также права и обязанности лиц, осуществляющих указанную деятельность.

В связи с принятием комментируемого Закона Федеральным законом от 23 декабря 2010 г. № 369-ФЗ изложен полностью в новой редакции пункт 2 ч. 2 ст. 1 Федерального закона «О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации», ранее предусматривавший, что данный Закон не распространяется на деятельность по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на ярмарках, организуемых органами исполнительной власти субъектов РФ или органами местного самоуправления вне пределов розничных рынков и имеющих временный характер (при этом указывалось, что порядок организации деятельности ярмарок устанавливается нормативными правовыми актами субъектов РФ). Согласно новой редакции указанного пункта данный Закон не распространяется на деятельность по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на ярмарках, организуемых вне пределов розничных рынков и имеющих временный характер. При этом указано, что требования к организации ярмарок и продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг) на них установлены комментируемым Законом (речь идет о положениях ст. 11 комментируемого Закона).

Купля-продажа ценных бумаг, объектов недвижимости, продукции производственно-технического назначения, в т. ч. электрической энергии (мощности), тепловой энергии и мощности, а также иных видов энергетических ресурсов (п. 4).