Комментарий к Федеральному закону от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (постатейный; издание третье, переработанное и дополненное)

8) осуществление аккредитации предприятий, учреждений и организаций, находящихся в федеральной собственности, осуществляющих деятельность в области реабилитации, абилитации инвалидов;

9) разработка и реализация федеральных целевых программ в области социальной защиты инвалидов, контроль за их исполнением;

10) утверждение и финансирование федерального перечня реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду;

11) создание федеральных учреждений медико-социальной экспертизы, осуществление контроля за их деятельностью;

12) утратил силу;

12.1) создание условий для проведения независимой оценки качества условий оказания услуг федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы;

13) координация научных исследований, финансирование научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по проблемам инвалидности и инвалидов;

14) разработка методических документов по вопросам социальной защиты инвалидов;

15) утратил силу. – Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ;

16) содействие в работе общероссийских общественных объединений инвалидов и оказание им помощи;

17) – 18) утратили силу;

19) формирование показателей федерального бюджета по расходам на социальную защиту инвалидов;

20) установление единой системы учета инвалидов в Российской Федерации, в том числе детей-инвалидов, и организация на основе этой системы статистического наблюдения за социально-экономическим положением инвалидов и их демографическим составом;

21) определение основных требований к оснащению (оборудованию) специальных рабочих мест для трудоустройства инвалидов с учетом нарушенных функций и ограничений их жизнедеятельности;

22) подготовка докладов о мерах, принимаемых для выполнения обязательств Российской Федерации по Конвенции о правах инвалидов, в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации;

23) иные установленные в соответствии с настоящим Федеральным законом полномочия.

________

Комментарий к статье 4 Закона

Комментируемая статья определяет компетенцию федеральных органов государственной власти в области социальной защиты инвалидов. Полномочия, перечисленные в ней, определяют основные направления деятельности государственных и общественных структур, связанных с обеспечением достойной жизнедеятельности инвалидов, их социальной реабилитации, усилением социальной поддержки инвалидов, повышением качества и уровня жизни.

Положения Конвенции о правах инвалидов являются определяющими в формировании государственной политики в России по отношению к инвалидам.

В частности, к числу основных, воспринимаемых современным законодательством направлений отнесены такие, как уважение присущего человеку достоинства, его личной самостоятельности, включая свободу делать свой собственный выбор, и независимости; недискриминация; полное и эффективное вовлечение и включение в общество; уважение особенностей инвалидов и их принятие в качестве компонента людского многообразия и части человечества; равенство возможностей; доступность; равенство мужчин и женщин; уважение развивающихся способностей детей-инвалидов и уважение права детей-инвалидов сохранять свою индивидуальность (ст. 3 Конвенции).

Для формирования взвешенной и целенаправленной государственной политики в области социальной защиты инвалидов Указом Президента РФ от 21.08.2012 г. № 1201[70] (ред. от 22.09.2018 г.) образована Комиссия при Президенте Российской Федерации по делам инвалидов.

Комиссия при Президенте Российской Федерации по делам инвалидов (далее – Комиссия) является совещательным органом при Президенте Российской Федерации, образованным в целях обеспечения взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, научных и других организаций при рассмотрении вопросов, связанных с решением проблем инвалидности и инвалидов в Российской Федерации.

Основными задачами Комиссии являются:

подготовка предложений по формированию и проведению государственной политики в отношении инвалидов, определение способов, форм и этапов ее реализации;

подготовка предложений по выработке основных направлений совершенствования законодательства Российской Федерации в сфере предоставления инвалидам равных с другими гражданами возможностей в реализации конституционных прав и свобод, социального обеспечения инвалидов и установления им мер государственной поддержки на основании анализа положения дел и обобщения практики применения законодательства Российской Федерации в указанной сфере;

обсуждение по предложению Президента Российской Федерации иных вопросов, относящихся к проблемам инвалидности и инвалидов в Российской Федерации.

Комиссия для решения возложенных на нее задач имеет право:

запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, научных и других организаций, а также от должностных лиц;

приглашать на свои заседания должностных лиц федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, представителей общественных объединений, научных и других организаций;

направлять своих представителей для участия в совещаниях (конференциях, семинарах) по проблемам, связанным с выработкой и реализацией государственной политики в отношении инвалидов, проводимых федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями, научными и другими организациями;

привлекать в установленном порядке для осуществления информационно-аналитических и экспертных работ организации, а также ученых и специалистов, в том числе на договорной основе;

пользоваться в установленном порядке банками данных Администрации Президента Российской Федерации и федеральных органов государственной власти.

Для реализации полноценной государственной политики в отношении инвалидов полномочием федеральных органов законодательной власти является принятие соответствующих федеральных законов, или нормативных актов органов исполнительной власти, предметом регулирования которых выступает социальная защита инвалидов. К числу таких актов можно отнести комментируемый Федеральный закон, Федеральный закон от 28.12.2013 г. № 400-ФЗ (ред. от 12.11.2018 г.) «О страховых пенсиях»[71], Федеральный закон от 15.12.2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»[72], Федеральный закон от 28.12.2013 г. № 442-ФЗ (ред. от 07.03.2018 г.) «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации»[73] (см. комментарий к ст. 3 Закона).

В сфере властных полномочий федеральных органов власти находятся вопросы надлежащего регламентирования в области защиты инвалидов с учетом международной практики. С этой целью компетентные органы осуществляют контроль за исполнением законодательства РФ о социальной защите инвалидов, а также заключают международные договоры (соглашения) РФ по вопросам социальной защиты инвалидов.

На федеральном уровне может быть установлен порядок аккредитации организаций независимо от форм собственности, осуществляющих деятельность в области реабилитации инвалидов.

В целях создания условий для реабилитации и интеграции инвалидов в общество, а также повышения уровня их жизни 01.12.2015 г. Правительство РФ приняло постановление № 1297 (ред. от 03.11.2018) «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Доступная среда» на 2011 – 2020 годы»[74].

Одной из целей государственной политики в области социальной защиты инвалидов, как следует из положений Программы, является инновационный вариант решения проблемы создания условий устойчивого развития доступной среды для инвалидов и других маломобильных групп населения, а также системы комплексной реабилитации и абилитации инвалидов и детей-инвалидов, который обеспечивается путем разработки и внедрения в практику с учетом российского и зарубежного опыта нормативных, технических и организационных решений. Такие решения способствуют формированию в Российской Федерации доступной среды и повышению доступности реабилитации и абилитации инвалидов, в том числе детей-инвалидов.

Программа предусматривает реализацию комплекса мероприятий, позволяющих обеспечить беспрепятственный доступ к приоритетным объектам и услугам в приоритетных сферах жизнедеятельности инвалидов и других маломобильных групп населения, а также совершенствование механизма предоставления услуг в сфере реабилитации, включая решение вопросов образования и занятости инвалидов, и государственной системы медико-социальной экспертизы в целях реализации их прав и основных свобод, что будет способствовать полноценному участию инвалидов в жизни страны.

Обеспечение доступной среды для инвалидов и других маломобильных групп населения является одной из важнейших социально-экономических задач, затрагивающих права и потребности миллионов граждан Российской Федерации, проживающих как в городской, так и сельской местностях.

Цели и задачи Программы соответствуют приоритетам и целям государственной политики в области социально-экономического развития приоритетных территорий Дальневосточного федерального округа, Байкальского региона, Северо-Кавказского федерального округа, Калининградской области, Арктической зоны Российской Федерации (Мурманская область, Ненецкий автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ), Республики Крым и г. Севастополя.

В рамках реализации Программы приоритеты государственной политики в области социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа определены Стратегией социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до 2025 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 06.09.2010 г. № 1485-р.

Целями реализации мероприятий Программы на территории Северо-Кавказского федерального округа являются:

повышение уровня доступности приоритетных объектов и услуг в приоритетных сферах жизнедеятельности инвалидов и других маломобильных групп населения;

повышение уровня обеспеченности инвалидов реабилитационными и абилитационными услугами, а также уровня профессионального развития и занятости инвалидов;

повышение доступности, объективности и прозрачности деятельности учреждений медико-социальной экспертизы.

Достижение поставленных целей обеспечивается посредством решения задач, направленных на преодоление инфраструктурных и институциональных ограничений и создание равных возможностей для населения Северо-Кавказского федерального округа.

Основными мероприятиями, направленными на эффективное решение задач Программы в Северо-Кавказском федеральном округе, являются:

предоставление субсидии на реализацию мероприятий субъектов Российской Федерации в сфере обеспечения доступности приоритетных объектов и услуг в приоритетных сферах жизнедеятельности инвалидов и других маломобильных групп населения;

предоставление государственных гарантий инвалидам;

укрепление материально-технической базы учреждений медико-социальной экспертизы.

Реализация мероприятий Программы на территории Северо-Кавказского федерального округа позволит обеспечить:

проведение комплекса мероприятий по дооборудованию, адаптации приоритетных объектов и услуг социальной, транспортной и инженерной инфраструктур в приоритетных сферах жизнедеятельности инвалидов и других маломобильных групп населения для беспрепятственного доступа;

создание условий для получения детьми-инвалидами образования в системе обычных образовательных организаций;

укрепление материально-технической базы организаций спортивной направленности по адаптивной физической культуре и спорту в субъектах Российской Федерации;

реализацию права инвалидов на реабилитацию и на обеспечение техническими средствами реабилитации;

предоставление социальных гарантий инвалидам (обеспечение техническими средствами реабилитации);

создание сети базовых профессиональных образовательных организаций в субъектах Российской Федерации;

деятельность учреждений медико-социальной экспертизы.

Таким образом, основным требованием к государственной политике субъектов Российской Федерации является обеспечение на территории субъектов Российской Федерации реализации мероприятий, направленных на устранение существующих препятствий и барьеров, обеспечение доступности реабилитации и абилитации для инвалидов, в том числе детей-инвалидов.

Под приоритетными сферами жизнедеятельности инвалидов и других маломобильных групп населения для целей Программы понимаются: здравоохранение, культура, транспортная и пешеходная инфраструктура, информация и связь, образование, социальная защита, занятость, спорт и физическая культура.

Для обеспечения единообразного подхода при реализации комплекса мероприятий, направленных на устранение существующих препятствий и барьеров, Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации утверждена примерная программа субъекта Российской Федерации по обеспечению доступности приоритетных объектов и услуг в приоритетных сферах жизнедеятельности инвалидов и других маломобильных групп населения. Так, Приказом Минтруда России от 06.12.2012 г. № 575[75] (ред. от 25.05.2017 г.) утверждена примерная программа субъекта Российской Федерации по обеспечению доступности приоритетных объектов и услуг в приоритетных сферах жизнедеятельности инвалидов и других маломобильных групп населения.

Цели и задачи программ субъектов Российской Федерации аналогичны целям и задачам Программы, что дает возможность осуществлять общую оценку процесса формирования безбарьерной среды как по Российской Федерации в целом, так и в отношении субъектов Российской Федерации, а также выявлять неравномерное формирование условий доступности приоритетных объектов и услуг в приоритетных сферах жизнедеятельности инвалидов и других маломобильных групп населения на территориях субъектов Российской Федерации.

В целях стимулирования отдельных территорий к выполнению программных мероприятий и тиражированию наилучшей практики решения задач по преодолению барьеров для реализации инвалидами своих прав и законных интересов Минтруд России Приказом от 29.07.2016 г. № 398н[76] утвердил Порядок и условия проведения конкурсного отбора субъектов Российской Федерации для участия в реализации пилотного проекта по отработке подходов к формированию системы комплексной реабилитации и абилитации инвалидов, в том числе детей-инвалидов, а также регламента работы и состава конкурсной комиссии.

Федеральные органы государственной власти устанавливают общие принципы организации и осуществления медико-социальной экспертизы и реабилитации инвалидов.

Определение критериев, установление условий для признания лица инвалидом относится к компетенции федеральных органов государственной власти. Так, Постановлением Правительства РФ от 20.02.2006 г. № 95 утверждены Правила признания лица инвалидом. В свою очередь, Приказом Минтруда России от 17.12.2015 г. № 1024н[77] утверждены классификация и критерии, используемые при осуществлении медико-социальной экспертизы граждан федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы.

Приказом, в частности, определены:

классификации основных видов стойких расстройств функций организма человека и степени их выраженности;

классификации основных категорий жизнедеятельности человека и степени выраженности ограничений этих категорий;

критерий для установления инвалидности;

критерии для установления групп инвалидности.

Федеральные органы государственной власти устанавливают стандарты на технические средства реабилитации, средства связи и информатики, нормы и правила, обеспечивающие доступность для инвалидов среды жизнедеятельности, соответствующие сертификационные требования.

Среди полномочий федерального центра – утверждение и финансирование федерального перечня реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду. В частности, такой перечень утвержден Распоряжением Правительства РФ от 30.12.2005 г. № 2347-р[78]. Он определяет основные реабилитационные мероприятия, технические средства реабилитации, услуги, предоставляемые инвалидам.

На федеральные органы государственной власти возложены обязанности по созданию и поддержанию сети федеральных учреждений медико-социальной экспертизы, осуществлению контроля за их деятельностью.

В Распоряжении Правительства РФ от 16.12.2004 г. № 1646-р[79] определен Перечень федеральных государственных учреждений медико-социальной экспертизы – главных бюро медико-социальной экспертизы. В настоящий период создано и функционирует порядка 88 главных бюро.

Порядок организации и деятельности федеральных государственных учреждений медико-социальной экспертизы определен Приказом Минтруда России от 11.10.2012 г. № 310н[80].

К федеральным государственным учреждениям медико-социальной экспертизы относятся Федеральное бюро медико-социальной экспертизы (Федеральное бюро), главные бюро медико-социальной экспертизы по соответствующему субъекту Российской Федерации, находящиеся в ведении Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации, главные бюро медико-социальной экспертизы, находящиеся в ведении иных федеральных органов исполнительной власти (главные бюро), имеющие филиалы – бюро медико-социальной экспертизы в городах и районах (бюро).

Основными задачами федеральных государственных учреждений медико-социальной экспертизы являются:

установление структуры и степени ограничения жизнедеятельности и определения потребностей освидетельствуемого лица в различных мерах социальной защиты, включая реабилитацию;

изучение причин, факторов и условий, влияющих на возникновение, развитие и исход инвалидности, анализ распространенности и структуры инвалидности.

Помимо указанных полномочий, Федеральные органы государственной власти:

координируют научные исследования, финансирование научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по проблемам инвалидности и инвалидов;

разрабатывают методические документы по вопросам социальной защиты инвалидов;

содействуют в работе всероссийских общественных объединений инвалидов и оказывают им помощь;

формируют показатели федерального бюджета по расходам на социальную защиту инвалидов;

устанавливают единую систему учета инвалидов в Российской Федерации, в том числе детей-инвалидов, и организуют на основе этой системы статистическое наблюдение за социально-экономическим положением инвалидов и их демографическим составом.

К ведению федеральных органов исполнительной власти отнесено установление единой системы учета инвалидов в РФ, в том числе детей-инвалидов, и организация на основе этой системы статистического наблюдения за социально-экономическим положением инвалидов и их демографическим составом.

В настоящий момент такая система установлена и функционирует в рамках Федерального реестра инвалидов, который представляет собой единую базу данных для граждан, признанных в установленном порядке инвалидами, и для органов власти, которые оказывают услуги или меры социальной поддержки инвалидам (подробнее см. комментарий к ст. 5.1 Закона).

Основные требования к оснащению (оборудованию) специальных рабочих мест для трудоустройства инвалидов с учетом нарушенных функций и ограничений их жизнедеятельности определены Приказом Минтруда России от 19.11.2013 г. № 685н[81] и представляют собой совокупность требований технического и технологического характера к оснащению (оборудованию) специальных рабочих мест для трудоустройства инвалидов, направленных на создание им условий для выполнения трудовой функции.

Требования устанавливаются к оснащению (оборудованию) специальных рабочих мест для трудоустройства инвалидов, за исключением оснащения (оборудования) рабочих мест для трудоустройства инвалидов, характер труда которых либо нарушения функций организма и ограничения жизнедеятельности не приводят к необходимости оснащения (оборудования) специальных рабочих мест.

Требования применяются в зависимости от характера нарушенных функций и ограничений жизнедеятельности конкретного инвалида, а также с учетом профессии (должности), характера труда, выполняемых инвалидом трудовых функций и не включают в себя требований по обеспечению безопасных условий и охраны труда, требований доступности зданий и сооружений для инвалидов, а также требований санитарных норм и правил, которые устанавливаются в соответствии с законодательством РФ.

К полномочиям федеральных органов государственной власти в области социальной защиты инвалидов также относится подготовка докладов о мерах, принимаемых для выполнения обязательств Российской Федерации по Конвенции о правах инвалидов. Правительством РФ в постановлении от 11.06.2015 г. № 585[82] утверждены правила подготовки доклада о мерах, принимаемых для выполнения обязательств Российской Федерации по Конвенции о правах инвалидов.

Доклад разрабатывается и представляется в Комитет по правам инвалидов не реже чем 1 раз в 4 года, а также по дополнительному запросу Комитета по правам инвалидов в срок, предусмотренный указанным запросом.

Доклад состоит из разделов в соответствии со структурой согласно приложению. В разделах содержится информация о принятых в отчетном периоде мерах по выполнению соответствующих положений Конвенции, а также следующие сведения:

а) принятые в отчетном периоде нормативные правовые акты в целях приведения законодательства Российской Федерации, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в соответствие с положениями Конвенции;

б) реализованные (реализуемые) государственные (федеральные целевые, региональные) программы и другие мероприятия по развитию социальной, транспортной и инженерной инфраструктуры в целях создания безбарьерной среды для инвалидов;

в) количественные и качественные характеристики улучшения показателей соблюдения прав инвалидов и их социально-экономического положения;

г) объемы финансовых ресурсов, направленных на обеспечение доступности для инвалидов предоставляемых услуг;

д) основные проблемы в состоянии реабилитации и социальной интеграции инвалидов и меры, принятые по их разрешению.

Однако анализ сложившейся региональной правовой базы по вопросам социальной защиты (реабилитации) инвалидов позволяет говорить о необходимости включения в компетенцию субъектов Российской Федерации вопросов создания организационного механизма в области социальной защиты (реабилитации) инвалидов, утверждения и финансирования реабилитационных мероприятий, осуществляемых на территориях субъектов Российской Федерации, с учетом социально-экономических, климатических и иных особенностей в дополнение к Федеральному перечню реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду[83].

Кроме того, разграничение полномочий между федеральным центром и регионами в установленной сфере деятельности позволит повысить эффективность выполнения программных мероприятий в сфере социального обеспечения инвалидов.

Статья 5. Участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в обеспечении социальной защиты и социальной поддержки инвалидов

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в области социальной защиты и социальной поддержки инвалидов имеют право:

1) участия в реализации государственной политики в отношении инвалидов на территориях субъектов Российской Федерации;

2) принятия в соответствии с федеральными законами законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации;

3) участия в определении приоритетов в осуществлении социальной политики в отношении инвалидов на территориях субъектов Российской Федерации с учетом уровня социально-экономического развития этих территорий;

4) разработки, утверждения и реализации региональных программ в области социальной защиты инвалидов в целях обеспечения им равных возможностей и социальной интеграции в общество, а также право осуществления контроля за их реализацией;

5) осуществления обмена с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти информацией о социальной защите инвалидов и об оказании им социальной поддержки;

6) предоставления дополнительных мер социальной поддержки инвалидам за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации;

7) содействия трудовой занятости инвалидов, в том числе стимулирования создания специальных рабочих мест для их трудоустройства, а также определения порядка проведения специальных мероприятий для предоставления инвалидам гарантий трудовой занятости;