Комментарий к Федеральному закону от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (постатейный; издание третье, переработанное и дополненное)

А. А. Кирилловых, А. Л. Благодир

Комментарий к Федеральному закону от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (постатейный; издание третье, переработанное и дополненное)

(в ред. Федеральных законов от 24.07.1998 № 125-ФЗ, от 04.01.1999 № 5-ФЗ, от 17.07.1999 № 172-ФЗ, от 27.05.2000 № 78-ФЗ, от 09.06.2001 № 74-ФЗ, от 08.08.2001 № 123-ФЗ, от 29.12.2001 № 188-ФЗ, от 30.12.2001 № 196-ФЗ, от 29.05.2002 № 57-ФЗ, от 10.01.2003 № 15-ФЗ, от 23.10.2003 № 132-ФЗ, от 22.08.2004 № 122-ФЗ (ред. 29.12.2004), от 29.12.2004 № 199-ФЗ, от 31.12.2005 № 199-ФЗ, от 18.10.2007 № 230-ФЗ, от 01.12.2007 № 309-ФЗ, от 01.03.2008 № 18-ФЗ, от 14.07.2008 № 110-ФЗ, от 23.07.2008 № 160-ФЗ, от 22.12.2008 № 269-ФЗ, от 28.04.2009 № 72-ФЗ, от 24.07.2009 № 213-ФЗ, от 09.12.2010 № 351-ФЗ, от 01.07.2011 № 169-ФЗ, от 19.07.2011 № 248-ФЗ, от 06.11.2011 № 299-ФЗ, от 16.11.2011 № 318-ФЗ, от 30.11.2011 № 355-ФЗ, от 10.07.2012 № 110-ФЗ, от 20.07.2012 № 124-ФЗ, от 30.12.2012 № 296-ФЗ, от 23.02.2013 № 11-ФЗ, от 07.05.2013 № 104-ФЗ, от 02.07.2013 № 168-ФЗ, от 02.07.2013 № 183-ФЗ, от 02.07.2013 № 185-ФЗ, от 25.11.2013 № 312-ФЗ, от 28.12.2013 № 421-ФЗ, от 28.06.2014 № 200-ФЗ, от 21.07.2014 № 267-ФЗ, от 01.12.2014 № 419-ФЗ, от 29.06.2015 № 176-ФЗ, от 28.11.2015 № 358-ФЗ, от 29.12.2015 № 399-ФЗ, от 19.12.2016 № 444-ФЗ, от 19.12.2016 № 461-ФЗ, от 07.03.2017 № 30-ФЗ, от 01.06.2017 № 104-ФЗ, от 07.06.2017 № 116-ФЗ, от 30.10.2017 № 307-ФЗ, от 05.12.2017 № 392-ФЗ, от 29.12.2017 № 477-ФЗ, от 07.03.2018 № 47-ФЗ, от 07.03.2018 № 56-ФЗ, от 29.07.2018 № 272-ФЗ)

(постатейный)

Авторы

Благодир Алла Леонтьевна, д.ю.н., доцент, профессор кафедры трудового права и права социального обеспечения ФГБОУ ВО «Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)», имеет большой опыт работы в системе социальной защиты населения. Лауреат премии «Юрист года – 2011» в номинации «Юридическое образование и наука» Кировского регионального отделения Общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России». Автор более 100 трудов по проблемам права социального обеспечения.

Комментарии к преамбуле, ст. 1, 2, 3, 3.1 (в соавторстве с А.А. Кирилловых), 7, 8, 11.1 (в соавторстве с А.А. Кирилловых), 13, 17 (в соавторстве с А.А. Кирилловых), 21, 22, 23, 27, 28, 28.1, 28.2;

Кирилловых Андрей Александрович, к.ю.н., доцент кафедры конституционного, административного права и правового обеспечения государственной службы ФГБОУ ВО «Вятский государственный университет», кафедры трудового и предпринимательского права Волго-Вятского института (филиала) ФГБОУ ВО «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)». Лауреат премии «Юрист года – 2015» в номинации «Юридическое образование и наука» Кировского регионального отделения Общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России», член РАЮН. Автор более 300 работ по праву, включая монографии, учебные и практические пособия, комментарии к российскому законодательству, статьи в периодических изданиях.

Комментарии к ст. 3.1 (в соавторстве с А.Л. Благодир), 4, 5, 5.1, 6, 8.1, 9, 10, 11, 11.1 (в соавторстве с А.Л. Благодир), 14, 14.1,15, 15.1, 16, 17 (в соавторстве с А.Л. Благодир), 19, 20, 24, 31, 32, 33, 35, 36.

Принятые сокращения

1. Нормативные правовые акты

Конституция РФ – Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 г. № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 г. № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 г. № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 г. № 11-ФКЗ);

БК РФ – Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ (ред. от 03.08.2018 г., с изм. от 11.10.2018 г.) // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823;

ГК РФ – Гражданский кодекс Российской Федерации, часть первая от 30.11.1994 г. № 51-ФЗ (ред. от 03.08.2018 г.) // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301;

ГПК РФ – Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 г. № 138-ФЗ (ред. от 03.08.2018 г.) // СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4532;

ЖК РФ – Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ (ред. от 03.08.2018 г.) // СЗ РФ. 2005. № 1 (Часть1);

КАС – Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 г. № 21-ФЗ (ред. от 19.07.2018 г.) // СЗ РФ. 2015. № 10. Ст. 1391

КоАП РФ – Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12. 2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 12.11.2018 г.) // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1;

НК РФ – Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 г. № 146-ФЗ (ред. от 03.08.2018 г.) // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824;

СК РФ – Семейный кодекс Российской Федерации от 29.12.1995 г. № 223-ФЗ (ред. от 03.08.2018 г.) // СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 16;

ТК РФ – Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12. 2001 г. № 197-ФЗ (ред. от 11.10.2018 г.) // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 3;

УК РФ – Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 г. № 63-ФЗ (ред. от 12.11.2018 г.) // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.

2. Официальные издания

Ведомости СНД и ВС (СССР, РСФСР, РФ) – Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета (СССР, РСФР, РФ);

СААПРФ – Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации;

СЗ РФ – Собрание законодательства Российской Федерации.

3. Органы власти

Банк России – Центральный Банк Российской Федерации;

ГТК РФ – Государственный таможенный комитет Российской Федерации;

МВД – Министерство внутренних дел Российской Федерации;

Минздрав РФ – Министерство здравоохранения Российской Федерации;

Минздравсоцразвития РФ – Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации;

Минкомсвязи РФ – Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации;

Минкультуры России – Министерство культуры Российской Федерации.

Минпромторг РФ – Министерство промышленности и торговли Российской Федерации;

Минобразования РФ – Министерство общего и профессионального образования Российской Федерации;

Минобрнауки РФ – Министерство образования и науки Российской Федерации;

Минспорта РФ – Министерство спорта Российской Федерации;

Минстрой РФ – Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации;

Минтранс России – Министерство транспорта Российской Федерации;

Минтруда РФ – Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации;

Минюст РФ – Министерство юстиции Российской Федерации;

МОТ – Международная организация труда;

ООН – Организация объединенных наций;

Правительство РФ – Правительство Российской Федерации;

ПФ РФ – Пенсионный Фонд Российской Федерации;

ФСБ России – Федеральная служба безопасности Российской Федерации;

ФСКН России – Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков Российской Федерации;

ФСИН России – Федеральная служба исполнения наказаний Российской Федерации;

ФСС РФ – Фонд социального страхования Российской Федерации;

Минрегион РФ – Министерство регионального развития Российской Федерации;

Центризбирком – Центральная избирательная комиссия Российской Федерации.

4. Прочие сокращения

АЭС – атомная электростанция;

ВВК – военно-врачебная комиссия;

ВОГ – Всероссийское общество глухих;

ВОИ – Всероссийское общество инвалидов;

ВОС – Всероссийское общество слепых;

ДОСААФ – Добровольное общество содействия армии, авиации и флоту;

ЕАВИИАС – Единая автоматизированная вертикально-интегрированная информационно-аналитическая система по проведению медико-социальной экспертизы;

ЕГИССО – Единая государственная информационная система социального обеспечения;

ЕГЭ – единый государственный экзамен;

ЕТКС – единый тарифно-квалификационный справочник работ и профессий рабочих;

ЖКУ – жилищно-коммунальные услуги;

ЖКХ – жилищно-коммунальное хозяйство;

ЗО – Закон области;

ИПРА – Индивидуальная программа реабилитации или абилитации инвалида;

МСЭ – медико-социальная экспертиза;

МФЦ – многофункциональный центр;

ПК – Пермский край;

п. – пункт (-ы);

подп. – подпункт (ы-);

ред. – редакция;

РЗ – Республиканский закон;

РСФСР – Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика;

РФ – Российская Федерация;

СНИЛС – страховой номер индивидуального лицевого счета;

СССР – Союз Советских Социалистических Республик;

ст. – статья;

ТСР – технические средства реабилитации;

ФГИС – Федеральная государственная информационная система;

ФЗ – Федеральный закон;

ФКЗ – Федеральный конституционный закон;

ФРИ – Федеральный реестр инвалидов;

ч. – часть (-и).

Комментарий к федеральному закону от 24 ноября 1995 года № 181-фз «О социальной защите инвалидов в российской федерации»

Настоящий Федеральный закон определяет государственную политику в области социальной защиты инвалидов в Российской Федерации, целью которой является обеспечение инвалидам равных с другими гражданами возможностей в реализации гражданских, экономических, политических и других прав и свобод, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, а также в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.

Предусмотренные настоящим Федеральным законом меры социальной защиты инвалидов являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер социальной поддержки и социального обслуживания, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Комментарий к преамбуле Закона

Глобализация, стирающая национальные границы государств, ведет к расширению числа факторов социального риска и их дифференциации. Все больше конкретных социальных событий, а также условий жизнедеятельности, находящихся вне сферы социального контроля, влияют на возникновение и развитие различных патологий, и в целом на здоровье человека, как при рождении, так и в процессе жизни[1]. Нередко данные условия и обстоятельства приводят человека к инвалидности.

Решение проблем инвалидности является одним из приоритетных направлений социальной политики государства. Это обусловлено увеличением доли лиц с ограниченными возможностями в структуре населения и трудностями интеграции данной категории граждан в различные сферы общественной жизни. Необходимость решения проблем инвалидности вызвана масштабностью, сложностью и многообразием проблем реабилитации инвалидов и интеграции их в общество, что предполагает:

разработку и осуществление комплекса программных мероприятий, взаимоувязанных по конкретным целям, ресурсам, срокам реализации и исполнителям;

потребность в координации усилий органов государственной власти различных уровней и негосударственных организаций, в том числе общественных объединений инвалидов.

Полноценная жизнедеятельность подавляющего большинства инвалидов невозможна без предоставления им различных видов помощи и услуг, соответствующих их социальным потребностям. Адекватное и своевременное удовлетворение индивидуальных потребностей инвалидов призвано обеспечить компенсацию имеющихся у них ограничений жизнедеятельности. Оно заключается в создании им равных с другими категориями населения возможностей в социально-бытовой, профессиональной, общественно-политической, культурной и иных сферах[2]. Следует использовать весь комплекс мер, отвечающих интересам инвалидов, сделать их полноправными членами российского общества, создать необходимые условия для жизнедеятельности, исключить какую бы то ни было дискриминацию данной категории граждан по признаку наличия инвалидности, которая не должна являться ограничивающим фактором, ухудшающим положение данных лиц в обществе.

Нормативные правовые акты в области социального обеспечения и принимаемые решения должны отвечать самым высоким требованиям, соответствовать общемировым стандартам прав человека и международным нормам социального обеспечения[3]. Социально-экономические права, которые призваны обеспечить физические, материальные, духовные и другие, социально значимые потребности личности, получили всеобщее признание, в том числе на международном уровне. Они закреплены во Всеобщей декларации прав человека, в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах, Европейской социальной хартии, а также в иных международных правовых актах, посвященных различным направлениям международного сотрудничества в области социально-экономических прав человека[4].

В основе международно-правового регулирования социального обеспечения находятся акты Организации Объединенных Наций (ООН), закрепившие основополагающие права человека. Права человека, получившие всеобщее признание, в настоящее время возведены в ранг основных прав и свобод в законодательствах развитых стран мира[5].

Статью 23 можно считать одним из базовых положений Всеобщей декларации в сфере социально-экономических прав[6]. В ней закреплено право каждого работающего на справедливое и удовлетворительное вознаграждение, обеспечивающее достойное человека существование для него самого и его семьи, и дополняемое, при необходимости, средствами социального обеспечения[7].

Положения Всеобщей декларации имеют принципиальное значение и, несмотря на необязательный характер, приняты международным сообществом, постоянно развиваются и дополняются в других международных актах и в национальном законодательстве.

Несомненно, для регламентации социального обеспечения имеет значение и Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах. Пакт признает за каждым индивидом право на социальное обеспечение, включая социальное страхование (ст. 9)[8].

В Конвенции о защите прав инвалидов особо выделен принцип недискриминации. Он является производным от провозглашенного принципа уважения неотъемлемого достоинства, личной самостоятельности, независимости человека, включая свободу делать свой собственный выбор[9].

В сфере труда и занятости Конвенция о защите прав инвалидов признает право инвалидов на труд наравне с другими, включающее в себя возможность зарабатывать на жизнь трудом, который свободно выбран или принят на рынке труда[10].

Значение Конвенции состоит в необходимости защиты инвалидов, а это означает, что государства-участники принимают на себя конкретные обязательства по устранению препятствий в жизнедеятельности инвалидов. С принятием данной Конвенции защита и поощрение прав лиц с ограниченными возможностями были подняты на надлежащий международно-правовой уровень.

Важное значение в регулировании социального обеспечения инвалидов имеет Конвенция ООН о правах инвалидов[11]. Ее роль сложно переоценить, она стала первым международным договором в области прав человека, принятым в новом столетии, историческим шагом в направлении содействия обеспечению прав инвалидов на международном договорном уровне[12].

Конвенция переносит акцент с доступности материальных благ на более широкую проблему равенства и определения социальных барьеров, препятствующих участию инвалидов в общественной жизни, а также пользования ими ресурсами здравоохранения, образования, трудоустройства и духовного развития[13].

Российская Федерация подписала данную Конвенцию, что является свидетельством согласия нашего государства с теми основополагающими принципами, на которых строится современная политика государства в отношении инвалидов, о готовности страны к соблюдению международных стандартов прав инвалидов[14].

Конвенция о правах инвалидов содержит положения, направленные на защиту и поощрение их прав, ликвидацию дискриминации, обеспечение права на работу, здравоохранение, образование и полное участие в жизни общества[15]. Большинство норм направлены на применение позитивных мер для поощрения и защиты прав инвалидов. Они придают особый характер Конвенции и в значительной степени содействуют тому, что инвалиды стали субъектами прав, способными их отстаивать в качестве полноправных членов общества[16].

В рамках ООН были приняты и другие документы, касающиеся прав инвалидов, такие как: Декларация о правах умственно отсталых лиц (1971 г.), Декларация о правах инвалидов (1975 г.), Принципы защиты психически больных лиц и улучшения психиатрической помощи (1991 г.), Стандартные правила обеспечения равных возможностей для инвалидов (1993 г).

Декларация о правах умственно отсталых лиц (1971 г.)[17] устанавливает равенство прав данных лиц с иными гражданами, в том числе в области медицинской помощи и лечения, образования, обучения, занятости. Важным является то, что в п. 4 Декларации закреплено положение, согласно которому в тех случаях, когда это возможно, умственно отсталое лицо должно жить в кругу своей семьи или с приемными родителями и участвовать в различных формах жизни общества. Семьи таких лиц должны получать помощь. В случае необходимости помещения такого человека в специальное заведение необходимо сделать так, чтобы новая среда и условия жизни как можно меньше отличались от условий обычной жизни. Этот аспект должен учитываться государством при проведении политики в области социального обеспечения инвалидов, в том числе и с психическими заболеваниями.

Декларация ООН «О правах инвалидов» (1975 г.)[18], как и многие другие международно-правовые акты, говорит о недопустимости дискриминации инвалидов, о необходимости обеспечения их всеми правами, гарантированными каждому, вне зависимости от состояния здоровья.

Другим актом, имеющим не менее важное значение, являются «Стандартные правила обеспечения равных возможностей для инвалидов» (1993 г.)[19], которые носят рекомендательный характер, но они могут стать нормами международного обычного права, если будут применяться большим числом государств, выразивших желание соблюдать международное право.

Данные Правила предполагают взятие государствами серьезных моральных и политических обязательств в отношении обеспечения равенства возможностей для инвалидов; закрепляют принципы, касающиеся ответственности, принятия мер и обеспечения сотрудничества; определяют области, имеющие решающее значение для обеспечения качества жизни, всестороннего участия в жизни общества и равенства; являются основой, на которой инвалиды и их организации могут вырабатывать свою политику и строить свою деятельность; затрагивают вопросы социального обеспечения инвалидов в области занятости, образования, культуры, спорта, реабилитации.

Важное значение в правовом регулировании социального обеспечения инвалидов имеет деятельность Международной организации труда (далее – МОТ). МОТ рекомендует меры по созданию возможностей трудоустройства инвалидов на свободном рынке труда, в том числе по финансовому стимулированию предпринимателей для поощрения их деятельности по организации профессионального обучения и последующей занятости инвалидов, разумному приспособлению рабочих мест, трудовых операций, инструментов, оборудования и организации труда, а также по оказанию правительством помощи в создании специализированных предприятий для инвалидов, которые не имеют реальной возможности получить работу в неспециализированных организациях[20].

Конвенция МОТ № 128 «О пособиях по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца» (1967 г.)[21] устанавливает обязанность участвующих в Конвенции государств обеспечить инвалидам предоставление пособия по инвалидности; определяет период выплаты данного пособия – пока лицо не приобретет право на получение пенсии по старости; закрепляет положение, согласно которому размеры периодических денежных выплат пересматриваются в случае существенных изменений в общем уровне заработной платы или в стоимости жизни.

В Рекомендации МОТ № 131 «О пособиях по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца» (1967 г.) в части вопросов, касающихся уровня обеспечения, важными являются следующие положения: национальным законодательством должны устанавливаться минимальные размеры пособий по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца, с тем чтобы гарантировать уровень жизни; размеры этих пособий должны периодически регулироваться с учетом изменений в общем уровне заработной платы или стоимости жизни. Таким образом, появляется необходимость учета инфляционных процессов, так как они снижают реальные размеры пособий[22].

Ряд документов МОТ регулируют вопросы профессиональной реабилитации и обеспечения занятости инвалидов. К таковым относятся: Конвенция № 159 «О профессиональной реабилитации и занятости инвалидов», Рекомендация № 99 «О переквалификации инвалидов».

В Конвенции № 159 «О профессиональной реабилитации и занятости инвалидов» (1983 г.)[23] определено, что политика в области трудоустройства инвалидов направлена на то, чтобы соответствующие меры по профессиональной реабилитации распространялись на все категории инвалидов, а также на содействие возможностям занятости инвалидов на свободном рынке труда (ст. 3). Деятельность в области содействия в трудоустройстве основана на принципе равенства возможностей инвалидов и трудящихся в целом. Соблюдается равенство обращения и возможностей для трудящихся мужчин и женщин, являющихся инвалидами. Специальные позитивные меры, направленные на обеспечение подлинного равенства обращения и возможностей для инвалидов и других трудящихся, не считаются дискриминационными в отношении других трудящихся (ст. 4).

Рекомендация № 99 «О переквалификации инвалидов» (1955 г.)[24] определяет принципы и методы профессионального ориентирования, профессионального обучения и трудоустройства инвалидов; закрепляет необходимость создания и развития специализированных служб профессионального ориентирования для инвалидов, нуждающихся в помощи при выборе или изменении профессии.

В конвенциях и рекомендациях МОТ сформулированы основные положения, которые адаптированы для применения их в любых экономических условиях. Для успешного развития России изучение и учет международного опыта представляется очень значимым.

В настоящее время все большее значение для России приобретают и нормативные правовые акты Совета Европы. Так, первым важным документом Совета Европы явились Европейское временное соглашение о социальном обеспечении по старости, инвалидности и по случаю потери кормильца и Европейская Конвенция «О социальной и медицинской помощи».

В вопросах социального обеспечении лиц с ограниченными возможностями Европейская социальная хартия[25] имеет принципиальное значение. Согласно ст. 15 Хартии стороны обязуются принимать надлежащие меры по организации учебных заведений, в том числе, в случае необходимости, государственных или частных специализированных учреждений; принимать надлежащие меры по трудоустройству нетрудоспособных лиц, такие как создание специализированных служб по трудоустройству, учреждений со специальными условиями труда, а также меры по поощрению работодателей принимать инвалидов на работу. Кроме того, Европейская социальная хартия предусматривает соответствующие обязательства договаривающихся государств в области права на социальную и медицинскую помощь, пользования услугами социального обеспечения, права на охрану здоровья.

Другой не менее важный правовой акт Европы – Европейский кодекс социального обеспечения. Он закрепляет права граждан на предоставление им помощи в связи с состоянием здоровья, которое требует медицинской помощи профилактического или лечебного характера; на предоставление выплат по болезни; на предоставление помощи инвалидам[26].

В рамках Совета Европы разрабатываются и документы, направленные на защиту прав инвалидов. Так, в апреле 2006 г. Совет Европы принял «План действия по содействию правам и полному участию людей с ограниченными возможностями в обществе: улучшение качества жизни людей с ограниченными возможностями в Европе, рассчитанный на 2006–2015 годы»[27]. Он направлен на то, чтобы воплотить цели Совета Европы в отношении прав человека, запрета на дискриминацию, равных возможностей, полного участия людей с ограниченными возможностями как граждан и вовлечения их в жизнь общества (п. 1.1.2)[28].

Россия принимает участие в реализации мероприятий, предусмотренных данным Планом, что можно рассматривать как приоритетное направление современной социальной политики Российского государства[29].

Многие международные правовые акты имеют декларативный характер, но их роль в регулировании социального обеспечения лиц с ограниченными возможностями достаточно велика, поэтому при разработке своей политики, принятии обязательных нормативно-правовых актов государства берут их положения за основу для развития национального законодательства.