Комментарий к Закону Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» (постатейный; издание третье, переработанное и дополненное)

5) образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение (научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости);

6) сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

Недра могут предоставляться в пользование одновременно для геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых. При этом разведка и добыча полезных ископаемых, за исключением разведки и добычи полезных ископаемых на участке недр федерального значения юридическим лицом, находящимся под контролем иностранных инвесторов, или иностранным инвестором, могут осуществляться как в процессе геологического изучения недр, так и после его завершения. Разведка и добыча полезных ископаемых на участке недр федерального значения юридическим лицом, находящимся под контролем иностранных инвесторов, или иностранным инвестором могут осуществляться на основании решения Правительства Российской Федерации о возможности осуществления на этом участке недр разведки и добычи полезных ископаемых.

1. В положениях ч. 1 комментируемой статьи перечислены виды возможного пользования недр, предопределяющие соответствующие правовые режимы недропользования:

1) региональное геологическое изучение, включающее региональные геолого-геофизические работы, геологическую съемку, инженерно-геологические изыскания, научно-исследовательские, палеонтологические и другие работы, направленные на общее геологическое изучение недр, геологические работы по прогнозированию землетрясений и исследованию вулканической деятельности, созданию и ведению мониторинга состояния недр, контроль за режимом подземных вод, а также иные работы, проводимые без существенного нарушения целостности недр;

2) геологическое изучение, включающее поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, а также геологическое изучение и оценка пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

3) разведка и добыча полезных ископаемых, в т. ч. использование отходов добычи полезных ископаемых и связанных с ней перерабатывающих производств (до внесения с 1 января 2016 г. Федеральным законом от 29 июня 2015 г. № 205-ФЗ изменения указывалось на использование отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств), размещение в пластах горных пород попутных вод и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд при разведке и добыче углеводородного сырья, размещения в пластах горных пород вод, образующихся у пользователей недр, осуществляющих разведку и добычу, а также первичную переработку калийных и магниевых солей (до внесения с 1 декабря 2019 г. Федеральным законом от 2 августа 2019 г. № 272-ФЗ изменения указывалось на размещение в случае разведки и добычи углеводородного сырья в пластах горных пород попутных вод и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд; указание на размещение в пластах горных пород попутных вод и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд было введено Федеральным законом от 21 июля 2014 г. № 261-ФЗ с 1 февраля 2015 г.);

4) строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

5) образование особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение (научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости);

6) сбор минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

Перечень основных видов работ по геологическому изучению недр, участков недр, предоставленных для добычи полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с их добычей, и лицензий на пользование недрами, с обозначением буквенных аббревиатур приведен в п. 26 Административного регламента Федерального агентства по недропользованию по предоставлению государственной услуги по ведению государственного учета и обеспечению ведения государственного реестра работ по геологическому изучению недр, участков недр, предоставленных для добычи полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с их добычей, и лицензий на пользование недрами, утв. Приказом Минприроды России от 3 апреля 2013 г. № 121 (о данном документе см. коммент. к ст. 28 Закона):

геолого-съемочные работы (ГСР);

геолого-поисковые, разведочные работы (ГРР);

гидрогеологические исследования (ГГИ);

геофизические исследования (ГФИ);

геохимические исследования (ГХИ);

инженерно-геологические изыскания (ИГИ);

эколого-геологические исследования (ЭГИ);

мониторинг геологической среды (МОН);

тематические, опытно-методические, научно-исследовательские работы (ТЕМ);

картосоставительские и картоиздательские работы (ККР);

геолого-экономические, технологические работы (ГЭР).

Постановлением Госстандарта России от 25 декабря 2002 г. № 503-ст[145] принят ОК 032-2002 Общероссийский классификатор полезных ископаемых и подземных вод (ОКПИиПВ)[146], который входит в состав Единой системы классификации и кодирования технико-экономической и социальной информации (ЕСКК) в России.

Классификатор предназначен для: упорядочения геолого-экономической информации по полезным ископаемым и подземным водам; обеспечения классификации и кодирования полезных ископаемых и подземных вод; подготовки государственной отчетности о состоянии и использовании минерально-сырьевых ресурсов России; ведения государственных и территориальных балансов запасов полезных ископаемых; удовлетворения потребностей в информации о полезных ископаемых и подземных водах хозяйствующих субъектов, осуществляющих производственную и коммерческую деятельность в области разведки месторождений полезных ископаемых и подземных вод.

Объектами классификации ОКПИиПВ являются полезные ископаемые (природные скопления минералов, горных пород, нефти, газов) и подземные воды в недрах земли.

Понятие такого вида пользования недр, как сбор минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов определено в п. 2 Порядка рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для целей сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов, утв. Приказом МПР России от 29 ноября 2004 г. № 711 (о данном документе см. коммент. к ст. 16 Закона): извлечение единичных образцов горных пород, руд, минералов, окаменелых остатков фауны и флоры из естественных обнажений, отвалов горных пород и продуктов их переработки, действующих и заброшенных горных выработок без проведения горных и других видов специальных работ.

2. Часть 2 комментируемой статьи предусматривает, что недра могут предоставляться в пользование одновременно для геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых (на основании совмещенной лицензии). При этом разведка и добыча полезных ископаемых могут осуществляться как в процессе геологического изучения недр, так и после его завершения.

Такие положения содержались и в ранее действовавшей редакции рассматриваемой нормы (за исключением того, что раньше говорилось о возможности осуществления как в процессе геологического изучения, так и непосредственно по его завершении только добычи, а не разведки и добычи). Федеральный закон от 29 апреля 2008 г. № 58-ФЗ дополнил часть 2 комментируемой статьи положением, устанавливающим, что разведка и добыча полезных ископаемых на участке недр федерального значения могут осуществляться на основании решения Правительства РФ о возможности осуществления на этом участке недр разведки и добычи полезных ископаемых пользователем недр только после завершения геологического изучения недр на этом участке недр.

Этим же Законом в ст. 21 комментируемого Закона включена норма (ч. 5), согласно которой в случае, если в процессе геологического изучения недр, осуществляемого, в т. ч. по совмещенной лицензии, пользователем недр, являющимся юридическим лицом с участием иностранных инвесторов или иностранным инвестором, открыто месторождение полезных ископаемых, по своим характеристикам отвечающее установленным требованиям к участкам недр федерального значения, Правительством РФ может быть принято решение об отказе в предоставлении права пользования участком недр для разведки и добычи полезных ископаемых на данном участке недр федерального значения такому лицу или в случае осуществления геологического изучения недр по совмещенной лицензии решение о прекращении права пользования участком недр для разведки и добычи полезных ископаемых на данном участке недр федерального значения при возникновении угрозы обороне страны и безопасности государства.

Соответственно данным положениям Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 459-ФЗ с 1 января 2015 г. часть 2 комментируемой статьи дополнена положением, уточняющим, что в предусмотренном в данной части исключении речь идет о случае разведки и добычи полезных ископаемых на участке недр федерального значения юридическим лицом, находящимся под контролем иностранных инвесторов, или иностранным инвестором.

Статья 7. Участки недр, предоставляемые в пользование

В соответствии с лицензией на пользование недрами для добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, а также в соответствии с соглашением о разделе продукции при разведке и добыче минерального сырья участок недр предоставляется пользователю в виде горного отвода – геометризованного блока недр.

При определении границ горного отвода учитываются пространственные контуры месторождения полезных ископаемых, положение участка строительства и эксплуатации подземных сооружений, границы безопасного ведения горных и взрывных работ, зоны охраны от вредного влияния горных разработок, зоны сдвижения горных пород, контуры предохранительных целиков под природными объектами, зданиями и сооружениями, разносы бортов карьеров и разрезов и другие факторы, влияющие на состояние недр и земной поверхности в связи с процессом геологического изучения и использования недр.

Предварительные границы горного отвода устанавливаются при предоставлении лицензии на пользование недрами. После разработки технического проекта выполнения работ, связанных с пользованием недрами, получения положительного заключения государственной экспертизы и согласования указанного проекта в соответствии со статьей 232 настоящего Закона орган государственного горного надзора или в случаях, установленных Правительством Российской Федерации, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации (относительно участков недр местного значения) оформляет документы, которые удостоверяют уточненные границы горного отвода (горноотводный акт и графические приложения) и включаются в лицензию в качестве ее неотъемлемой составной части.

Пользователь недр, получивший горный отвод, имеет исключительное право осуществлять в его границах пользование недрами в соответствии с предоставленной лицензией. Любая деятельность, связанная с пользованием недрами в границах горного отвода, может осуществляться только с согласия пользователя недр, которому он предоставлен.

Участку недр, предоставляемому в соответствии с лицензией для геологического изучения без существенного нарушения целостности недр (без проходки тяжелых горных выработок и бурения скважин для добычи полезных ископаемых или строительства подземных сооружений для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых), по решению федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального органа придается статус геологического отвода. В границах геологического отвода могут одновременно проводить работы несколько пользователей недр. Их взаимоотношения определяются при предоставлении недр в пользование.

При предоставлении участка недр в пользование в соответствии с соглашением о разделе продукции при поисках, разведке и добыче минерального сырья горный или геологический отвод оформляется в границах, определенных указанным соглашением.

В целях обеспечения полноты геологического изучения, рационального использования и охраны недр границы участка недр, предоставленного в пользование, могут быть изменены.

Порядок установления и изменения границ участков недр, предоставленных в пользование, порядок подготовки и оформления документов, удостоверяющих уточненные границы горного отвода, устанавливаются Правительством Российской Федерации.

1. Как следует из норм комментируемой статьи, в соответствии с лицензией недра передаются в пользование в виде участков, представляющих собой геометризированные блоки недр; участки недр предоставляются в пользование в виде горного или геологического отвода. Именно такие правила и содержатся в подп. 1 и 3 п. 3 Положения о порядке лицензирования пользования недрами, утв. Постановлением Верховного Совета РФ от 15 июля 1992 г. № 3314-1 (о данном документе см. коммент. к ст. 11 Закона).

В части 1 комментируемой статьи установлено, что в виде горного отвода участок недр предоставляется пользователю в соответствии с лицензией на пользование недрами для добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, а также в соответствии с соглашением о разделе продукции при разведке и добыче минерального сырья. Согласно части 5 данной статьи в виде геологического отвода участок недр предоставляется в соответствии с лицензией для геологического изучения без существенного нарушения целостности недр (см. ниже).

2-3. В положениях ч. 2 и 3 комментируемой статьи содержатся правила, в соответствии с которыми устанавливаются границы горного отвода. Так, согласно ч. 2 данной статьи при определении границ горного отвода учитываются:

пространственные контуры месторождения полезных ископаемых;

положение участка строительства и эксплуатации подземных сооружений;

границы безопасного ведения горных и взрывных работ;

зоны охраны от вредного влияния горных разработок;

зоны сдвижения горных пород;

контуры предохранительных целиков под природными объектами, зданиями и сооружениями;

разносы бортов карьеров и разрезов;

другие факторы, влияющие на состояние недр и земной поверхности в связи с процессом геологического изучения и использования недр.

В соответствии ч. 3 комментируемой статьи при предоставлении лицензии на пользование недрами устанавливаются предварительные границы горного отвода. При этом предусмотрено, что после разработки технического проекта выполнения работ, связанных с пользованием недрами, получения положительного заключения государственной экспертизы и согласования указанного проекта в соответствии со статьей 232 комментируемого Закона орган государственного горного надзора или в случаях, установленных Правительством РФ, орган исполнительной власти субъекта РФ (относительно участков недр местного значения) оформляет документы, которые удостоверяют уточненные границы горного отвода (горноотводный акт и графические приложения) и включаются в лицензию в качестве ее неотъемлемой составной части.

Часть 3 комментируемой статьи изложена с 1 июля 2014 г. полностью в новой редакции Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. № 408-ФЗ. В прежней редакции данной части (т. е. в ред. Федерального закона от 30 декабря 2008 г. № 309-ФЗ) устанавливалось, что после разработки технического проекта, получения на него положительного заключения государственной экспертизы, согласования указанного проекта в соответствии со статьей 23.2 настоящего Закона документы, определяющие уточненные границы горного отвода (с характерными разрезами, ведомостью координат угловых точек), включаются в лицензию в качестве неотъемлемой составной части. Согласно заключительным положениям ч. 3 ст. 3 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 408-ФЗ документы, удостоверяющие уточненные границы горного отвода и оформленные до дня вступления в силу данного Закона, не требуют переоформления.

Этим же Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. № 408-ФЗ признан утратившим силу подпункт 6 п. 3 упоминавшегося выше Положения о порядке лицензирования пользования недрами, утв. Постановлением Верховного Совета РФ от 15 июля 1992 г. № 3314-1, предусматривавший, что определение границ горных отводов осуществляется по согласованию с органами государственного горного надзора, а для добычи питьевых, минеральных вод и захоронения вредных веществ, отходов и сброса сточных вод в недра – с органами государственного экологического контроля и государственного санитарного надзора. В этом же подпункте устанавливалось, что в случаях, указанных в п. 14 данного Положения, установленные границы горного отвода могут быть уточнены после составления и согласования проекта использования недр.

Требования положений ч. 2 и 3 комментируемой статьи в прежней редакции были детализированы в следующих документах: Инструкция о порядке предоставления горных отводов для разработки газовых и нефтяных месторождений, утв. Постановлением Госгортехнадзора России от 11 сентября 1996 г. № 35[147]; Инструкция по оформлению горных отводов для разработки месторождений полезных ископаемых (РД 07-192-98), утв. Постановлением МПР России от 7 февраля 1998 г. № 56 и Госгортехнадзора России от 31 декабря 1997 г. № 58[148]; Инструкция по оформлению горных отводов для использования недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, утв. Постановлением МПР России и Госгортехнадзора России от 25 марта 1999 г. № 18/24[149].

Первый из указанных документов признан не подлежащим применению Приказом Ростехнадзора от 1 ноября 2017 г. № 461 (о данном документе сказано ниже). Второй и третий из указанных документов признаны не подлежащими применению Приказом Ростехнадзора и Минприроды России от 1 ноября 2017 г. № 462/585 «О признании не подлежащими применению некоторых актов в сфере деятельности Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по вопросам оформления горных отводов»[150].

В письме Роснедр от 2 декабря 2014 г. № ЕШ-01-29/13650 «О границах горных отводов»[151] в связи с обращением по вопросу определения границ горного отвода указано в т. ч. следующее: принимая во внимание вышеизложенное, добыча полезных ископаемых допускается только в границах участка недр, предоставленного в пользование в установленном порядке; уточнение границ горного отвода не связано с изменением границ участка недр, в связи с чем как до, так и после включения документов, уточняющих горный отвод, в состав лицензии на право пользования недрами, осуществление добычи полезных ископаемых в границах уточненного горного отвода, но за пределами лицензионного участка, не допускается.

Как отмечено в письме Роснедр от 17 декабря 2014 г. № ОК-03-28/14410 «По вопросу разграничения понятий участка недр, горного отвода и геологического отвода»[152], в границах участка недр, предоставленного в пользование по совмещенной лицензии для геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых, могут находиться геологический отвод и несколько горных отводов; при этом указанный геологический и горные отводы не образуют самостоятельных участков недр и являются единым участком недр в рамках лицензии.

4. Часть 4 комментируемой статьи закрепляет исключительное право пользователя недр, получившего горный отвод, осуществлять в его границах пользование недрами в соответствии с предоставленной лицензией. Данное исключительное право дополняется положением, устанавливающим, что любая деятельность, связанная с пользованием недрами в границах горного отвода, может осуществляться только с согласия пользователя недр, которому он предоставлен. Детализируя это положение, подпункт 7 п. 3 упоминавшегося выше Положения о порядке лицензирования пользования недрами, утв. Постановлением Верховного Совета РФ от 15 июля 1992 г. № 3314-1, предусматривает, что деятельность других лиц, связанная с пользованием недрами в границах горного отвода, может осуществляться только с согласия владельца лицензии, закрепляемого в договоре между ним и другими лицами). Наряду с прочим пользователь недр согласно п. 5 ч. 1 ст. 22 комментируемого Закона имеет право ограничивать застройку площадей залегания полезных ископаемых в границах предоставленного ему горного отвода.

В КС России подавалась жалоба на ч. 4 комментируемой статьи, в которой указывалось, что оспариваемое законоположение препятствует собственнику земельного участка разрабатывать относящиеся к данному участку недра и тем самым противоречит Конституции РФ. Определением КС России от 24 июня 2014 г. № 1314-О[153] отказано в принятии к рассмотрению данной жалобы. При этом среди прочего отмечено следующее:

из положений комментируемого Закона (ст. 7 и 11) вытекает, что недра как часть земной коры не являются частью земельного участка (земной поверхности), находятся в государственной собственности и выступают в качестве самостоятельного объекта гражданских прав. Следовательно, собственник земельного участка не имеет каких-либо прав в отношении недр, находящихся под данным участком;

тем не менее комментируемый Закон устанавливает разрешительный режим пользования недрами: предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии (ч. 1 ст. 11); в соответствии с лицензией на пользование недрами для добычи полезных ископаемых участок недр предоставляется пользователю в виде горного отвода – геометризованного блока недр (ч. 1 ст. 7). Соответственно, в силу оспариваемого заявителями законоположения обладателю права пользования недрами принадлежит право не допускать всех прочих лиц к пользованию предоставленным ему горным отводом, а также право требования не препятствовать ему в осуществлении своих прав и исполнении обязанностей, связанных с пользованием недрами. Тем самым ограничивается возможность выдачи другому лицу лицензии на пользование недрами в границах того же участка недр на законных основаниях;

таким образом, оспариваемая норма, будучи направленной на защиту прав недропользователей как самостоятельных участников гражданско-правовых отношений, сама по себе не может рассматриваться как нарушающая конституционные права заявителей в указанном ими аспекте.

5. Положения ч. 5 комментируемой статьи посвящены второму виду отвода, в виде которого участки недр предоставляются в пользование, – геологическому отводу. Согласно данной норме статус геологического отвода придается по решению федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального органа участку недр, предоставляемому в соответствии с лицензией для геологического изучения без существенного нарушения целостности недр. При этом прямо указано, что понимается по термином «без существенного нарушения целостности недр»: без проходки тяжелых горных выработок и бурения скважин для добычи полезных ископаемых или строительства подземных сооружений для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Как предусмотрено в подп. 8 п. 3 упоминавшегося выше Положения о порядке лицензирования пользования недрами, утв. Постановлением Верховного Совета РФ от 15 июля 1992 г. № 3314-1, при предоставлении участка недр в виде геологического отвода устанавливается площадь этого участка с ограничением по глубине или без такого ограничения; ограничение по глубине может устанавливаться в метрах, исчисляемых от поверхности, или привязываться к определенному геологическому контакту (литологическому, возрастному, тектоническому и другим).

В соответствии с ч. 5 комментируемой статьи в границах геологического отвода могут одновременно проводить работы несколько пользователей недр. При этом предусмотрено, что их взаимоотношения определяются при предоставлении недр в пользование. Детализируя данные правила, подпункт 9 п. 3 указанного Положения о порядке лицензирования пользования недрами устанавливает следующее: в границах одного и того же геологического отвода могут проводиться работы по геологическому изучению недр по нескольким лицензиям, как однотипным, так и разным по своему целевому назначению; взаимоотношения между владельцами лицензий, осуществляющими свою деятельность в границах одного геологического отвода, определяются в лицензиях.

6. В части 6 комментируемой статьи предусмотрено, что при предоставлении участка недр в пользование в соответствии с соглашением о разделе продукции при поисках, разведке и добыче минерального сырья горный или геологический отвод оформляется в границах, определенных указанным соглашением.