Государственные реформы в России: от Петра до Путина

Кроме сословных судов, Екатерина II учредила в каждой губернии по одному «совестному» (или «словесному») суду. Такое название им было дано потому, что в своих решениях они могли руководствоваться не только законом, но и «совестью» (справедливостью), а также местными бытовыми традициями и обычаями делового оборота. В компетенцию этих судов входили лишь маловажные уголовные и гражданские дела.

Высшими инстанциями для всех судебных органов губерний в екатерининский период были две палаты, учрежденные отдельно для гражданского и уголовного суда; высшим же судебным органом всей Российской империи стал Сенат.

Вместе с тем екатерининские преобразования так и не решили проблему смешения полицейских (административных) и судебных юрисдикционных функций. Так, на уровне уездов важнейшим специально-полицейским органом после реформы стал земский суд, подчиненный губернскому правлению и полномочный «ведать всю уездную полицию». Помимо выполнения судебных функций, этот орган был наделен правом и обязанностью обеспечивать «вообще» законность и порядок на вверенной им территории уездов, вести следствие, рассматривать жалобы и т. д.

Реформа прокуратуры. Для надзора за системой полицейского управления еще при Петре I была создана прокуратура, учреждены должности генерал-прокурора при Сенате и прокуроров при коллегиях и надворных судах.

Но только при Екатерине II появляется достаточно стройная система органов прокурорского надзора, призванных тогда прежде всего защищать интересы монаршей власти и государства.

В губерниях были учреждены должности прокуроров при всех сословных губернских судах и при губернском правлении. Прокурор губернского правления считался губернским прокурором, будучи «старшим» над прокурорами сословных судов. Сам же губернский прокурор находился в двойном подчинении – местном (губернатору) и центральном (генерал-прокурору Российской империи). В надзоре над судами в губернских городах прокурорам помогали стряпчие по уголовным делам, а на уровне уездов прокурорский надзор осуществлялся уездными стряпчими.

Реформа местного управления. В 1782 г. во исполнение «Устава Благочиния или Полицейского» в системе полицейского управления создаются новые специальные полицейско-судебные учреждения – управы благочиния. Они организовывались в каждом городе и были коллегиальными органами. Возглавлял управы обер-полицмейстер или городничий.

Города в полицейском отношении были поделены на части во главе с частными приставами, которым позже были «приданы» следственные приставы для производства дознаний и следствия. К каждой части приписывались также один или несколько судей «совестного» суда из наиболее уважаемых выборных горожан. Части, в свою очередь, делились на кварталы во главе с квартальными надзирателями, в помощь которым из горожан избирались на три года службы квартальные поручики.

Управы призваны были «сохранять благочиние, добронравие и порядок», заниматься благоустройством городов, принуждать горожан к исполнению законов, обеспечивать исполнение «повелений» правительства и решений судов, предупреждать и пресекать преступления и проступки, производить следствие, а также «чинить суд» за преступления и «полицейскую расправу» – за маловажные проступки. Все эти обязанности были достаточно подробно определены в «Наказе управы благочиния», изданном в 1782 г. вместе с «Уставом Благочиния или Полицейским»[15].

Завершающим этапом реформирования в XVIII в. системы полицейского управления Российской империи стала организация сельской полиции. По отношению к крестьянам казенных и удельных селений законами 1787 и 1797 гг. в качестве полицейских и судебных органов были определены выборные старшины, сельские старосты, сотские и десятские.

С крепостным крестьянством ситуация в тот период была особая. Как уже отмечалось выше, в условиях крепостнической системы хозяйствования функции как полиции, так и суда применительно к крестьянам и другим «работным людям» находились в руках помещиков, которым они принадлежали.

Не ограничиваясь общеимперским уголовным, гражданским и процессуальным правом, некоторые крупные помещики создавали еще и свои собственные уставы и кодексы. К примеру, граф Румянцев в таком довольно обширном «квазизаконодательном» документе предусмотрел для себя право судить крестьян за разнообразные преступления и проступки «имущественные и против личности» с широким спектром наказаний в виде штрафных санкций и телесных наказаний, вплоть до «заковывания в железо» и «посажения на цепь». А на уральских заводах братьев Демидовых не только существовала своя система наказаний за совершаемые крепостными работниками проступки, но и организовывались настоящие собственные «частные» тюрьмы[16].

Реформирование крестьянского управления. Несмотря на относительно либеральную «европейскую» политику Екатерины II, режим крепостного права при ней либеральнее не стал. Скорее наоборот.

При всем своем показном свободолюбии и внешнем пристрастии к республиканским идеалам, Екатерина никогда не имела намерений ограничить свою имперскую власть. Критикуя крепостное право, она не собиралась его отменять, так как не желала рисковать троном из-за возмущения дворянства, которое было бы лишено главного своего богатства – крепостных крестьян.

Уже в начале царствования Екатерина приняла ряд актов об изменении положения некоторых категорий крестьян. Так, в целях ослабления роли церкви и ее влияния на власть в 1764 г. 2 млн монастырских крестьян и около 9 млн гектаров церковных земель были переданы во владение государства, а 567 из 954 монастырей – закрыты.

При Екатерине II были приняты и такие законодательные акты, которые значительно ужесточили крепостное «иго», фактически превращая крепостных крестьян в древнеримских рабов.

Когда освобождение части церковных крестьян от крепостной зависимости привело к волнениям в среде помещичьих крестьян, права последних были еще больше ограничены, а власть помещиков над ними усилилась. При Екатерине II процветала торговля крестьянами, в том числе с разъединением семей. Их можно было проигрывать в карты, избивать до смерти без всякой ответственности за это. Многие помещики пользовались и «правом первой ночи».

Указом 1765 г. императрица разрешила помещикам ссылать своих крестьян без суда и следствия на каторгу. А указом 1767 г. (в нарушение установленных еще Петром I правил «жалобных» процедур) крепостным крестьянам было запрещено подавать на помещиков челобитные.

Крестьяне, доведенные до отчаяния, поднимали восстания или убегали от своих хозяев. Историки насчитали 40 выступлений крепостных крестьян, предшествующих Крестьянской войне под руководством Е.И. Пугачева (1773–1775). В 1773 г. издается указ, по которому крестьяне сами должны были оплачивать расходы, связанные с подавлением их восстаний.

Во второй половине XVIII столетия в черноземных районах страны была распространена барщина до 6 дней в неделю, а в нечерноземных районах крестьян переводили на денежный оброк. В этот период стали расширяться промыслы и отход крестьян на заработки в соседние города и регионы. Помещики строили мануфактуры, на которых использовался подневольный труд крепостных крестьян.

Права крестьян по распоряжению своим имуществом также были ограничены. Даже государственные и свободные крестьяне не имели права собственности на недвижимое имущество и распоряжения предоставленной им землей. Для них сохранялось только право на защиту в суде.

Справедливости ради следует упомянуть, что отдельные решения Екатерины в отношении крестьян имели и позитивный характер. Так, она запретила свободным людям и отпущенным на волю крестьянам снова вступать в крепостную зависимость. По ее распоряжению для вновь учрежденных городов правительство выкупало крепостных крестьян и обращало их в горожан. Дети крепостных, принятые на государственное попечение в воспитательные дома, становились свободными[17].

1.3. Реформы Павла I

(1796–1801)

Практически сразу после смерти Екатерины II и завершения ее реформ, с приходом к власти 17 ноября 1796 г. ее сына Павла I (илл. 9), начался период, именуемый многими исследователями как «контрреформы». Такая характеристика основывалась на одной из главных тенденций его царствования – общей направленности против преобразований Екатерины II и попытке возврата России (по «разумению» Павла I) назад, ко времени окончания реформ Петра I.

Следует отметить, что характеристики учеными периода царствования императора Павла I крайне противоречивы. Одна из самых распространенных оценок его правления состоит в том, что «в действиях Павла I, сменившего на престоле Екатерину, во многих случаях отсутствовала преемственность. Правительственные меры этого периода времени соответствовали личности императора – человека капризного, деспотичного, переменчивого в своих решениях, легко поддававшегося необузданному гневу и столь же легко менявшего гнев на милость»[18].

В большинстве источников либо содержатся оценки Павла I, аналогичные вышеприведенной, либо его правление вообще не упоминается.

Тем не менее заслуживает внимания позиция ряда современных правоведов, считающих отдельные преобразования Павла I, скорее, продолжением екатерининских реформ, а вовсе не «контрреформами». А.С. Советкин, например, ссылается в связи с этим на М.М. Сперанского, по мнению которого реформа Сената вполне назрела уже в царствование Екатерины II. В ее архивных бумагах были найдены записи об основных направлениях реформы Сената, которую она хотела провести еще в 1781 г., создав судебные присутствия в двух столицах и Киеве и выделив в качестве особой Палату уголовных и гражданских дел при губернском правлении. Это нововведение должно было снять избыточную нагрузку с Сената, так как, кроме судебных дел, через него проходило множество дел, связанных с открытием и закрытием учреждений, с государственной службой, с отпуском денежных сумм, с хозяйственными вопросами и т. п.

Так вот, уже через месяц после вступления на престол, в декабре 1796 г., Павел осуществил реорганизацию Сената, увеличив его состав и создав три временных департамента для решения более чем 11 тыс. скопившихся в нем неоконченных дел: первый временный казенный, второй временный апелляционный, третий временный межевой. Для вновь образованных департаментов было создано и новое Общее собрание.

В итоге основной для Сената стала прежде всего судебная деятельность, а его функции по государственному управлению, фактически упраздненные Павлом I, стали решать статс-секретари, министры и генерал-прокуроры. Такой порядок заложил основные начала новой, «министерско-отраслевой» системы внутреннего управления, получившей свое реальное развитие в России более чем через 100 лет, уже в XX столетии.

При Павле I была также значительно упрощена сложная система организации судов на местах. Палаты уголовного и гражданского судов были преобразованы в департаменты одной палаты суда и расправы. В казенных палатах были закрыты горные, таможенные и соляных дел экспедиции. Были упразднены все сословные суды и сословные представители губернского уровня, а также совестные суды[19]. Таким образом, губернские палаты уголовного и гражданского судов сделались судами второй инстанции для оставшихся на местном уровне сословных судов. Судебная система практически утратила сословный и тем более выборный характер[20].

По сравнению с екатерининским периодом гораздо больше полномочий получили органы прокуратуры. Так, помимо надзорной деятельности, генерал-прокурор стал выполнять во многом функции главы региональной исполнительной власти (в современном понимании), осуществляя руководство финансовыми, административно-полицейскими, судебными делами и контролируя губернскую администрацию[21].

Павел I успел провести и реформирование государевой службы, упразднив значительное число должностей в казенных палатах, сократив губернских и уездных стряпчих и сельских заседателей, большинство прокуроров в губерниях (оставив только по одному прокурору в каждой губернии).

Все проводимые изменения были необходимы императору Павлу I для централизации управления и улучшения организации, по его мнению, работы государственных органов власти и учреждений.

Так, его губернская «контрреформа» вылилась в сокращение числа губерний – с 51 после екатерининской губернской реформы 1775 г. до 41 по Указу Павла I от 12 (23) декабря 1796 г. Изменения затронули также их территории и границы. В частности, вышеупомянутым указом Таврическая область была упразднена, а часть ее территории, разделенная на два уезда (Акмечетский и Перекопский), присоединена к Новороссийской губернии. В 1802 г., уже при Александре I, была образована Таврическая губерния, просуществовавшая вплоть до начала в 1918 г. Гражданской войны в России.

В организации местного управления также произошли большие изменения. Генерал-губернаторы, игравшие при Екатерине II важную роль как представители верховной власти, упразднялись, а местное управление оставалось лишь под прокурорским надзором. Следует при этом отметить, что институт генерал-губернаторства полностью так и не изжил себя, поскольку позднее, в 1819 г., Александр I восстановил генерал-губернаторское управление исходя из его принципов и задач, определенных Екатериной II.

Изменился при Павле I и статус городовых магистратов. Бурмистры и ратманы перестали быть государственными служащими и находиться на государственном содержании.

Конец ознакомительного фрагмента.

Текст предоставлен ООО «ЛитРес».

Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию на ЛитРес.

Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.

Примечания

1

Словарь иностранных слов. М.: Русский язык, 1984. С. 433.

2

Словарь иностранных слов. С. 421.

3

Большой толковый словарь русского языка. СПб., 2000. С. 1110.

4

Подробнее см.: Большая российская энциклопедия (БРЭ) [Электронный ресурс]. .

5

Подробнее о теории евдемонистов см., например: Тарасов И.Т. Очерк науки полицейского права. М., 1897. С. 14; История политических и правовых учений / под ред. В.С. Нерсесянца. М., 1988. С. 241–243; Кирин А.В. Административно-деликтное право: теория и законодательные основы. М., 2015. С. 17–33.

6

Подробнее об учениях российских меркантилистов см.: Тарасов И.Т. Очерк науки полицейского права… С. 30–32; История политических и правовых учений / под ред. В.С. Нерсесянца… С. 247–258; Кирин А.В. Административно-деликтное право: теория и законодательные основы… С. 24–26.

7

Подробнее см.: Похлебкин В.В. Внешняя политика Руси, России и СССР за 1000 лет в именах, датах, фактах: справ. М., 1995; История отечественного государства и права: учеб. Ч. 1 / под ред. О.И. Чистякова. М., 2002; Исаев М.А. История Российского государства и права: учеб. М., 2012.

8

См.: Полное собрание законов Российской империи (ПСЗ). Собрание первое. Т. 4. № 2321.

9

См.: Тарасов И.Т. Очерк науки полицейского права… С. 21–22.

10

Подробнее о реформе государственного делопроизводства петровского периода см.: История делопроизводства в СССР: учеб. пособие / под ред. Я.3. Лифшица, В.А. Циркунова. М., 1974.

11

См.: ПСЗ. Собрание первое. Т. 3. № 1674, 1683, 1686.

12

Подробнее о реформах Петра I см. также: Кирин А.В. Сравнительно-правовой анализ ретроспективы государственных реформ в России // Вестник Евразийской академии административных наук. 2014. № 4; Он же. Административно-деликтное право: теория и законодательные основы… С. 17–33; Похлебкин В.В. Внешняя политика Руси, России и СССР за 1000 лет в именах, датах, фактах…; История делопроизводства в СССР…; История политических и правовых учений / под ред. В.С. Нерсесянца…; Некрасов Е.Е. Государственная власть и местное самоуправление в России: опыт историко-правового исследования: моногр. М., 1999; Каменский А.Б. От Петра I до Павла I: реформы в России XVIII века: опыт целостного анализа. М., 2001. С. 491, 511; История отечественного государства и права: учеб. Ч. 1 / под ред. О.И. Чистякова…; Томсинов В.А. История русской политической и правовой мысли. X–XVIII века. М., 2003. С. 221–238; Воротников А.А. Бюрократия в Российском государстве: историко-теоретический аспект / под ред. Ф.И. Ермакова. Саратов, 2004; Толстая А.И. История государства и права России: учеб. для вузов. 3-е изд. М., 2010; Исаев М.А. История Российского государства и права…; Лазорин К.Б. Соотношение принципов централизации и децентрализации при построении системы государственного управления в России в XVIII–XIX веках // История государства и права. 2014. № 1; Административно-правовое регулирование государственных реформ в Российской Федерации / В.А. Юсупов, Н.И. Побежимова, В.Ф. Зеленов, А.В. Кирин, Е.Г. Крылова, В.Г. Татарян. М., 2016; и др.

13

Подробнее о присоединении Крыма к России см., например: Смирнов В.Д. Сборник некоторых важных известий и официальных документов касательно Турции, России и Крыма. СПб., 1881; Он же. Крымское ханство под верховенством Оттоманской Порты в XVIII в. до присоединения его к России. Одесса, 1898; Дубровин Н.Ф. Присоединение Крыма к России. СПб., 1885–1889; Бантыш-Каменский Н.Н. Реестр делам Крымского двора с 1474 по 1779 год. Симферополь, 1893; Нерсисян М. Из истории русско-армянских отношений. Кн. 1. А.В. Суворов и русско-армянские отношения в 1770–1790 годах. Ереван, 1956; Кессельбреннер Г.Л. Крым: страницы истории. М., 1994; Андреев А.Р. История Крыма: краткое описание прошлого Крымского полуострова. М., 1997; Виноградов А.Г. Население России и СССР с древнейших времен до наших дней. Демография. Статистические таблицы. Ч. 2 [Электронный ресурс]. WP IP «General electronic books», 2015. С. 57; Лебедев А.А. У истоков Черноморского флота России. СПб., 2011; Болотина Н.Ю. Потемкин. М., 2014.

14

См.: Кессельбреннер Г.Л. Крым: страницы истории…

15

См.: Тарасов И.Т. Очерк науки полицейского права… С. 22–23.

16

См.: История отечественного государства и права: учеб. Ч. 1 / под ред. О.И. Чистякова… Гл. 15. § 4.

17

Подробнее о реформах Екатерины II см.: Кирин А.В. Сравнительно-правовой анализ ретроспективы государственных реформ в России…; Он же. Административно-деликтное право: теория и законодательные основы… С. 33–51; История политических и правовых учений / под ред. В.С. Нерсесянца…; Некрасов Е.Е. Государственная власть и местное самоуправление в России…; Похлебкин В.В. Внешняя политика Руси, России и СССР за 1000 лет в именах, датах, фактах…; История отечественного государства и права: учеб. Ч. 1 / под ред. О.И. Чистякова…; Воротников А.А. Бюрократия в Российском государстве…; Толстая А.И. История государства и права России…; Исаев М.А. История Российского государства и права…; Каменский А.Б. От Петра I до Павла I… С. 491, 511; Лазорин К.Б. Соотношение принципов централизации и децентрализации при построении системы государственного управления в России в XVIII–XIX веках…; Томсинов В.А. История русской политической и правовой мысли… С. 221–238; Административно-правовое регулирование государственных реформ в Российской Федерации…; и др.

18

См.: Мунчаев Ш.М., Устинов В.М. История России: учеб. для вузов. М., 1997. С. 125; см. об этом также: Томсинов В.А. История русской политической и правовой мысли… С. 221–238; Каменский А.Б. От Петра I до Павла I… С. 491, 511.

19

См.: Государственность России: слов. – справ. Кн. 1. М., 1996. С. 59; Кн. 2. М., 1999. С. 154; Кн. 3. М., 2001. С. 185.

20

Подробнее о реформировании Сената при Павле I см.: Советкин А.С. Реформы государственного управления при Павле I как источник законотворческой деятельности М.М. Сперанского // История государства и права. 2013. № 15.

21

Писарькова А.Ф. Государственное управление России с конца XVII до конца XVIII века: эволюция бюрократической системы. М., 2007. С. 486.