Государственные реформы в России: от Петра до Путина

Изначально полиция действовала только в крупных городах с развитой инфраструктурой или стратегически важных в военном отношении. Уже через год наряду с городской полицией в России образуется земская полиция, которая в начальный период своей деятельности была полупрофессиональной и в состав которой правительством привлекались все лица, пригодные для такой деятельности.

Полицейские чины на местах уже тогда имели очень широкие полномочия, включая, помимо выполнения контрольных и надзорных функций, право издавать обязательные для исполнения предписания по различным вопросам, а также «чинили суд и расправу» от имени государства, рассматривая как уголовные, так и гражданские дела.

Как писал в 1897 г. один из наиболее известных специалистов по публичному праву России второй половины XIX в. профессор Императорского Московского университета И.Т. Тарасов, в силу постоянного изменения воззрений российской власти на полицию «как на учреждение и задачу <…> в отношении к подчиненности, формам сношений, кругу органов, сфере деятельности и характеру власти, полиция <…> успела присвоить себе <…> даже законодательную власть, издавая общеобязательные уставы»[9].

Учитывая монархическое государственное устройство дореволюционной России, в период с XVIII и вплоть до начала XX в. функции внутреннего государственного управления реализовывались именно органами и должностными лицами полиции как наиболее надежными и проверенными исполнителями монаршей воли.

В силу этого не только регулятивные и контрольно-надзорные, но и юрисдикционные полномочия полиции были чрезвычайно обширны, что приводило зачастую к смешению и дублированию судебной и полицейской компетенции и даже замене судов полицейскими органами.

Реформа государственной службы. Для Петровской эпохи было характерно усиление государственного вмешательства практически во всю организацию жизни и даже в сложившийся за предыдущие века традиционный быт народа.

В отличие от западноевропейской муниципальной практики, система городского управления в России реорганизовывалась исходя не из интересов горожан, а в первую очередь из потребностей государства. Так, Указом от 10 марта 1702 г. были упразднены губные старосты как выборные должностные лица из местного дворянства, а само губное самоуправление было ликвидировано. В каждом уезде формировались на выборной основе дворянские советы, действовавшие под руководством воевод.

В целях обеспечения контроля и борьбы со злоупотреблениями чиновников еще до коллежской реформы была проведена реформа государственной службы. В 1711 г. Петр I учредил Приказ тайных дел со значительными функциями и широкими полномочиями, а также издал указ о фискалах, которые должны были «тайно проведывать, доносить и обличать» злоупотребления всех должностных лиц, защищать интересы государственной казны, вести борьбу с преступностью. При Сенате была учреждена должность обер-фискала, с 1723 г. переименованная в должность генерал-фискала.

Служба фискалов, подчиненная с 1722 г. генерал-прокурору, понадобилась для того, чтобы доносить царю и Сенату о злоупотреблениях чиновников на местах. При этом к полномочиям генерал-прокурора были отнесены и задачи надзора за самим Сенатом (из девяти ближайших соратников Петра I в 1707 г. он разросся за 15 лет до громоздкого бюрократического учреждения), роль которого в механизме государственного управления тем самым была резко ограничена.

Важным событием в реализации многолетней Петровской реформы государственной службы стало утверждение в 1722 г. «Табели о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в каком классе чины» (Табель о рангах, илл. 5).

Государственная служба не только устанавливалась как обязанность для всех дворян, но и разрешалась как возможность продвижения в обществе для «подлого люда». Служба становилась единственным способом получения государственного чина.

На основании Табели о рангах все должности делились на военные (гвардейские, сухопутные, артиллерийские и морские), статские и придворные и каждая группа должностей составляла иерархию из 14 классов (рангов). Например, Табель о рангах статской службы включала иерархию следующих классов гражданских чинов:

I класс – канцлер;

II класс – действительный тайный советник;

III класс – тайный советник;

IV класс – действительный статский советник;

V класс – статский советник;

VI класс – коллежский советник;

VII класс – надворный советник;

VIII класс – коллежский асессор;

IX класс – титулярный советник;

X класс – коллежский секретарь;

XI класс – сенатский секретарь;

XII класс – губернский секретарь;

XIII класс – сенатский регистратор;

XIV класс – коллежский регистратор.

Гражданским чинам каждого класса в Табели о рангах соответствовали чины военные: от генералиссимуса (I класс) до прапорщика (XIV класс). С многочисленными изменениями и дополнениями Табель о рангах просуществовала в России 200 лет и утратила свою силу только после Октябрьской социалистической революции 1917 г. и захвата власти в России большевиками.

Реформа функционирования государственного аппарата (делопроизводства). Составной частью реформ государственного аппарата и организации государственной службы при Петре I стала также реорганизация им по европейскому образцу системы делопроизводства.

Термин «делопроизводство» начал употребляться еще в органах управления Русского государства XVI–XVII вв. – приказах, где «делопроизводство» означало письменное оформление «производства дел» (или вопросов), рассматриваемых в приказах. Тогда же возникло и понятие «дела» как совокупности документов, «отложившихся» в процессе рассмотрения и решения того или иного вопроса. Таким образом, под делопроизводством в то время понимали как процесс документального оформления «дел» (рассматриваемых вопросов), так и совокупность «дел» в современном значении компетенции учреждения или его структурных подразделений (частей).

До Петра в приказах текст документа писался на узких полосках бумаги (шириной 15–17 см) на одной стороне; оборотная сторона использовалась для проставления помет, резолюций, написания адреса. Если документ писался на нескольких листах, то они склеивались по узкому краю в ленту, иногда очень большой длины (например, Соборное уложение 1649 г. имело длину около 309 м), которая скатывалась в свиток.

Если документ состоял из нескольких склеенных листов, дьяк «приписывал» (визировал) документ не в одном, а в нескольких местах по слогам своих имени или фамилии – на оборотной стороне документа, по всем местам склеек листов. Такой способ подписания документов в приказах имел конкретное практическое значение: он обеспечивал защиту документов и затруднял их фальсификацию.

Свитки как отдельные документы подклеивались в одну общую ленту, которая свертывалась в «столп» или «столбец». Столбцы, таким образом, представляли собой комплексы документов, сгруппированных по каким-либо конкретным признакам или критериям – предметно-вопросному, номинальному, географическому, корреспондентскому и др.

Столбцы в приказной практике чаще всего составляли задокументированную последовательность «производства» по тому или иному конкретному вопросу или делу. Такие столбцы начинались инициативным документом (челобитная, память и др.), за которым следовали другие, создававшиеся в ходе рассмотрения данного дела (распросные речи, сказки, выписки и др.).

В то же время были столбцы, которые представляли собой конгломераты разрозненных документов, подклеенных друг к другу без какой-либо системы, хронологически, т. е. по мере их накопления. Как свидетельствуют дошедшие до настоящего времени описи документов, такие столбцы часто складывались в лари или коробы в полном беспорядке.

Наряду со «столбцовой» системой ведения документов, с середины XVII столетия в России применялась и «книжная» форма государственного делопроизводства. Так, например, велись боярские книги (списки бояр), писцовые книги и некоторые другие документы. Но книги (или тетради) не имели широкого использования в допетровском делопроизводстве. Основная масса всех разрешаемых дел в приказах оформлялась «столбцовым» способом, который, несмотря на свои большие практические неудобства, сохранялся вплоть до реформ Петра I.

Кардинальные изменения в делопроизводстве произошли, когда по петровскому указу 1700 г. «столбцовая» форма (свитки) была заменена уже прижившейся в Западной Европе «тетрадной» (сшиваемой в книги) формой исполнения и хранения документов. Этому преобразованию предшествовало введение в 1699 г. в России «гербовой» бумаги, продаваемой отдельными листами. Отныне, с появлением гербовой бумаги, на ней надобно было, например, писать все челобитные (прошения).

Именно тогда – впервые в истории российской государственной бюрократии – не только изменения в системе государственных учреждений, но и правила работы их служащих с документами начали устанавливать законодательно. Для этого Петром утверждались регламенты, регулировавшие как деятельность новых учреждений (их задачи, полномочия и функции в современном понимании), так и порядок делопроизводства в них.

Уже в начале XVIII в. Петр предпринял попытку упорядочения следственно-судебных процедур и документов. При нем возросло значение следственных документов и была проведена их формализация (доносы, пыточные листы и т. д.). Для этих целей в 1715 г. Петр издал Указ «Краткое изображение процессов или судебных тяжб».

Позже, в гл. 12 Указа от 27 апреля 1722 г. «О должности Сената» говорилось: «В Сенате никакое дело исполнено быти надлежит словесно, но все письменно, понеже Сенату в таких важных повелениях вельми нужно иметь всякое опасение и осторожность, дабы наш интерес ни в чем не повредить, и того ради всем членам не прийти к тяжкому ответствованию, також и нам ни в чем бы сумнительно быти могло».

28 февраля 1720 г. был издан Генеральный регламент (илл. 6) – основополагающий законодательный акт, определивший систему государственного делопроизводства в Российской империи вплоть до революции 1917 г. Он состоял из 56 частей, и значительная его часть была посвящена установлению штатов и описанию должностных обязанностей по рангам службы.

Кроме того, в Генеральном регламенте впервые формулировались общие требования к составлению документов и их основным реквизитам. Например, при документировании заседания необходимо было указывать его дату, перечень присутствующих, обсуждаемые вопросы и отражать принятые решения.

Впервые введенная дифференциация должностей была столь значительной, что не могла не сказаться на организации делопроизводства. Образованные Петром коллегии состояли из присутствия (общего собрания членов) и канцелярии, в которой и было сосредоточено делопроизводство.

Во главе канцелярии стоял секретарь, который готовил дело к слушанию на коллегии. Кроме секретаря, в канцеляриях коллегий предусматривались должности: нотариуса, который вел протоколы заседаний; актуариуса, который был обязан регистрировать документы и передавать их исполнителям; регистратора, отвечавшего за оформление исходящих и регистрацию входящих и исходящих документов. Низовыми служащими канцелярии были канцеляристы и копиисты (первые готовили документы, вторые переписывали их набело).

Генеральный регламент также впервые в России установил обязательность обучения государственных (канцелярских) служащих[10]. Так, во исполнение требований регламента Указом от 10 ноября 1721 г. для профессиональной подготовки подьячих была создана школа при Сенате.

Реформы местного управления. Потребность в усилении вертикали власти привела Петра I к необходимости реформирования административно-территориальной организации государства на уровне не только центрального, но и местного управления.

Так, еще до административно-территориальной губернской реформы Петр I преобразовал по шведскому образцу систему местного сословного управления. Прообразом коллегий стала организованная в Москве в 1699 г. Бурмистерская палата, на которую было возложено управление посадским населением всех городов России[11].

Бурмистерская палата была коллегиальным учреждением. Она состояла из бурмистров, назначаемых из среды купечества, а возглавлял ее президент. Бурмистерской палате, преобразованной в 1700 г. в Ратушу, подчинялись учрежденные в городах выборные бурмистерские (или земские) избы. Они формировались на основе выборов, но не были подотчетны избиравшей их посадской общине, а становились над ней, выполняя роль посредников между общиной и центральной государственной администрацией.

Новым городским учреждениям были поручены административные, судебные и главным образом финансовые функции управления. Бурмистерская палата, помимо управления бурмистерскими избами, являлась местным казначейством, куда поступали городские доходы.

В ходе реформы местного самоуправления 1718–1724 гг. посадское население поделили на три гильдии: в первую объединялись богатые купцы и владельцы ремесленных мастерских, во вторую включали мелких торговцев и зажиточных индивидуальных ремесленников, а третью составлял так называемый подлый люд.

В 1720 г. вместо Бурмистерской палаты был образован Главный магистрат – центральный орган управления, действовавший как коллегия, которому были подчинены все органы городского самоуправления России. Местными органами Главного магистрата стали городовые магистраты, заменившие бурмистерские избы.

Правом избираться в эти новые органы муниципального управления обладали только члены городских гильдий. Помимо магистратов, в городах существовали посадские сходы – органы местного самоуправления, которые созывались старостами, председательствовавшими на них. Старосты наделялись исполнительно-распорядительными функциями, но, формально имея статус выборных, фактически были зависимы от центрального правительства.

Как известно, Петровские государственные реформы оказались незавершенными. Они были достаточно противоречивыми, проводились Петром жесткими авторитарными методами и в значительной мере определялись его личным субъективным пониманием задачи достижения «общественного блага», основанной на «камеральных» идеях европейских и русских философов того времени[12].

1.2. Реформы Екатерины II

(1762–1796)

Следующим важным этапом государственного строительства после Петровских реформ первой четверти XVIII в. стали серьезные преобразования в Российской империи, проведенные Екатериной II (илл. 7). В период ее царствования во многих странах Европы под влиянием идей Просвещения, осуждавших сословное неравенство и произвол монаршей власти, возникла новая форма государственной политики с элементами гуманизации исполнительной и судебной власти – просвещенный абсолютизм. Государственные реформы Екатерины II были направлены на создание государства европейского типа. Она рассматривала свою реформаторскую миссию как логическое продолжение петровских преобразований, которые осуществлялись ею в России того времени методами просвещенного абсолютизма.

Реформа государственного управления. В первый же год своего правления Екатерина II реформировала Сенат, который был разделен на шесть департаментов, лишен многих выполнявшихся им ранее полномочий высшего органа государственного управления и превращен в высшее судебно-апелляционное учреждение.

Законодательные функции полностью сосредоточились в руках императрицы. Важнейшим вместо Сената органом государственного управления стал Кабинет Екатерины в составе назначаемых ею статс-секретарей.

Общее руководство губерниями было возложено на губернаторов и губернские правления, над которыми стояли наместники или генерал-губернаторы, возглавлявшие группы отдаленных губерний (аналоги современных федеральных округов).

В рамках этой административной реформы была реорганизована и российская полиция: упразднена Главная полицмейстерская канцелярия; городская полиция в городах, где содержались военные гарнизоны, переподчинялась военным комендантам, а где они отсутствовали – учреждалась новая должность городничего, который назначался Сенатом по представлению губернского правления; в крупнейших городах страны, Санкт-Петербурге и Москве, были введены должности обер-полицмейстеров.

Сфера полицейского управления на губернских территориях поручалась ведению приказов общественного призрения, земским судам, обер-полицмейстерам, городничим, комендантам, старостам и сотским. Губернаторы получили также в свое распоряжение гарнизонные воинские команды, которые несли «уличную» (патрульно-постовую в современном понимании) полицейскую службу в большинстве российских городов.

Реформа государственно-территориального устройства. В последней трети XVIII в. Екатериной II была преобразована система административно-территориального устройства России. Официальной датой начала реформы государственно-территориального устройства считается 7 ноября 1775 г., когда Екатерина подписала «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» (илл. 8).

Решение о необходимости проведения территориальной реформы не случайно было принято императрицей после подписания 10 (21) июля 1774 г. Кючук-Кайнарджийского мирного договора, завершившего вторую в XVIII столетии (но первую при Екатерине) и гораздо более успешную русско-турецкую войну 1768–1774 гг. Учитывая, что до этого, в 1771 г., армия генерал-аншефа В.М. Долгорукова овладела Крымом, а выбранный крымскими беями сторонник крымско-российского сближения хан Сахиб II Гирей подписал 1 (12) ноября 1772 г. с князем Долгоруковым Карасубазарский договор (по которому Крым объявлялся независимым ханством под покровительством России), Кючук-Кайнарджийский договор, по сути, положил конец османскому господству над Крымом. Крымское ханство было объявлено независимым от Турции. К России отошли крепости Керчь и Еникале, запиравшие выход из Азовского в Черное море. Большая часть земель на побережье Азовского моря, а также Керченский пролив стали российскими.

Окончательное присоединение к Российской империи Новороссии и большей части Северного Причерноморья (усилиями прежде всего князя П.С. Потемкина и будущих генералиссимусов Суворова и Кутузова) произошло 28 июня (9 июля) 1783 г. на основании подписанного Екатериной II за два месяца до этого манифеста «О принятии полуострова Крымского, острова Тамана и всей Кубанской стороны под Российскую державу».

Указом от 2 (13) февраля 1784 г. была учреждена Таврическая область под управлением князя П.С. Потемкина, состоящая из Крымского полуострова, прилегающих районов Северного Причерноморья (между Перекопом и границами Екатеринославского наместничества) и Тамани. Областной статус предполагался как временный, до образования одноименной губернии. А Указом от 10 (21) февраля 1784 г. императрица повелела основать (как базу будущего Черноморского флота) недалеко от развалин Херсонеса Таврического «военный порт с адмиралтейством, верфью, крепостью и сделать его военным городом», дав ему имя Севастополь.

По разным источникам, на момент окончательного присоединения Крыма к России (что привело к полному изгнанию турок, ликвидации там центра торговли подданными Российской империи, которых угоняли в рабство, и переселению в Турцию части крымских татар, «кормившейся» набегами за рабами) население полуострова с начала XVIII в. уменьшилось втрое и насчитывало около 100 тыс. человек мужского пола, включая оставшихся крымских татар, русских, болгар, греков, армян, евреев и др.

Спустя четыре года после присоединения Крыма – в августе 1787 г. – началась спровоцированная турками вторая при Екатерине II русско-турецкая война. В ходе боевых действий на суше и море под командованием князя П.С. Потемкина, генерал-фельдмаршала П.А. Румянцева-Задунайского и адмирала Ушакова к 1791 г. российской землей стала территория уже всего Северного Причерноморья от Кубани до Бессарабии, что было официально зафиксировано Ясским мирным договором[13].

Кстати, после официального уведомления Россией европейских держав о присоединении Крыма Франция (как главный союзник Турции) была единственной, кто выступил с протестом.

На этот одинокий демарш французскому посланнику в Петербурге ответил от имени императрицы президент Коллегии иностранных дел И.А. Остерман. Он напомнил о молчаливом согласии России на «завладение Корсики» Францией и уведомил об «ожидании» Екатериной II «столь же беспристрастного и равнодушного» отношения французского короля к состоявшемуся факту присоединения Крыма к России, «стремящейся единственно к успокоению своих границ»[14].

Одним из первых решений Екатерины в рамках «государственно-устроительной территориальной реформы» в целях укрепления границ Российской империи и контроля за всеми ее территориями была ликвидация бунтарской Запорожской Сечи (1775 г.). Тогда часть казаков ушла на территорию османской Турции, основав там Задунайскую Сечь. Оставшиеся с Россией казаки добровольно вошли в «Войско верных запорожцев» и за заслуги в русско-турецкой войне 1787–1791 гг. были восстановлены в правах и награждены землями на территории Кубани.

Тогда же, после установления окончательного суверенитета России над Крымским полуостровом и «успокоения» от турок ее южных границ по всему Северному Причерноморью, пустынная до этого южная часть территории бывшего Дикого Поля с его благодатными почвами начала активно заселяться русскими землепашцами из других регионов Империи.

В ходе екатерининской реформы государственно-территориального устройства на смену прежнему конгломерату всякого рода земель и территорий, имевших разные размеры и статус, пришла достаточно единообразная система разграничения Российской империи на губернии и составляющие их уезды с ликвидацией большинства бывших провинций. В каждой губернии должно было проживать 300–400 тыс. душ мужского пола, а в каждом уезде – около 30 тыс. душ податного (мужского) населения. Таким образом, губернии (наместничества) и уезды организовывались по принципу пропорциональной численности налогооблагаемого населения.

По итогам «губернской реформы» вместо 23 губерний к концу правления Екатерины II их стало 51. Города были выделены в отдельные административно-территориальные единицы и в зависимости от своих территорий и населения разделены на части и кварталы. Введенное Екатериной административно-территориальное деление страны в основном сохранялось вплоть до 1917 г.

Финансами в каждой губернии стала ведать Казенная палата, состоявшая из вице-губернатора, директора экономии, советника и двух асессоров. Ей были подчинены губернские и уездные казначейства, землемеры. Вопросы здравоохранения и образования находились в ведении Приказа общественного призрения – первого в России примера государственного учреждения с социальными функциями.

Новое административное деление территорий, созданное Екатериной II, обеспечивало удовлетворение сразу нескольких «интересов» государства – от оптимизации внутреннего управления и унификации управления территориями до удобства управления финансами, сбора налогов и подавления народных протестов.

Судебная реформа. В ходе реформы 1775 г. была предпринята и новая попытка разграничения административной и судебной сфер юрисдикционной полицейской деятельности.

Как известно, еще Петр I пытался отделить судебные инстанции от административных, создав органы, которые специально занимались судебными делами, однако сохранив при этом и некоторые судебные функции за административными органами. Например, суд по земельным делам принадлежал Вотчинной коллегии; преступления против финансовых интересов казны (государства) находились в ведении Камер-коллегии; надворные и нижние суды работали под прямым надзором губернаторов и воевод (т. е. администрации). Вместе с тем в конце царствования Петра I эта система стала постепенно преобразовываться. Однако уже после его смерти функции общегражданских судов вновь были переданы в административное ведение губернаторов и воевод.

Екатерина II проводила разграничение судебных и административных функций более последовательно, чем Петр I и другие ее предшественники. По порядкам того времени учрежденные ею судебные органы были устроены строго по сословному принципу: отдельные суды для дворян, отдельные – для горожан, отдельные – для государственных крестьян. Что же касается помещичьих крестьян, то они подлежали «вотчинной» юрисдикции, полностью находясь, как и во времена Русской Правды, в судебной власти помещиков.

Каждый из учрежденных Екатериной II сословных судов имел две инстанции (ступени):

– для дворян был учрежден уездный суд как суд первой инстанции и верхний земский – как суд второй инстанции, единственный на всю губернию;

– для мещан в качестве судебных инстанций существовали соответственно городской и губернский магистраты;

– для свободных крестьян – «нижняя расправа» в уезде и «верхняя» в губернии.