О конкуренции и регулировании: теория, история, практика, перспективы

Анатолий Голомолзин

О конкуренции и регулировании: теория, история, практика, перспективы

Об авторе

А. Н. Голомолзин родился в г. Кяхта Бурятской АССР. Окончил Иркутский политехнический институт по специальности «Автоматизированные системы управления» и Академию народного хозяйства при Правительстве РФ по специальности «Государственное и муниципальное управление», кандидат технических наук. Автор более 100 публикаций, в том числе нескольких книг.

С 1995 г. начал работу в антимонопольных органах советником Председа-теля ГКАП. С 1997 г. начальник Управления по ограничительной деловой практике и антимонопольному контролю в ТЭК, транспорта и связи ГАК России, с 1999 г. – начальник Управления по антимонопольной политике в ТЭК, транспорте и связи МАП России. В 2000 г. был назначен зам. министра МАП России, с 2004 г. – зам. руководителя ФАС России. На государственной службе проявил себя инициативным и обеспечивающим достижение важных масштабных практических результатов в государственном управлении, формировании и проведении антимонопольной политики. Непосредственно обеспечивал антимонопольный контроль ТЭК, транспорта, связи, информационных технологий, регулирование естественных монополий.

Под руководством и при его непосредственном участии был рассмотрен ряд прецедентных антимонопольных дел в отношении хозсубъектов и органов власти, осуществлялся контроль крупных сделок слияний и приобретений. По итогам «трех волн» дел в отношении крупнейших российских нефтяных компаний с нарушителей были взысканы порядка 25 млрд рублей штрафов (самые крупные в истории России и в числе 15 крупнейших в мире), кардинально улучшена ситуация на рынках нефтепродуктов в России. По заявлениям российских компаний были пресечены нарушения антимонопольного законодательства мировыми «цифровыми гигантами» (Майкрософт, Эппл и др.) и обеспечены условия конкуренции на национальном и мировых рынках. Дела по роумингу в отношении «большой четверки» операторов связи ФАС России стали лучшими на конкурсе 2018—2019 гг., проводимом Международной конкурентной сетью (объединяет все конкурентные ведомства мира).

Участвовал в разработке и реализации стратегических направлений госполитики, в том числе Энергетической и Транспортной стратегии РФ, Национального плана по развитию конкуренции, структурных реформ в ТЭК, электроэнергетике, транспорте, связи. Возглавлял Биржевой комитет, учрежденный ФАС России, Банком России и ФНС России по поручению Президента РФ, обеспечивая решение задачи по развитию биржевой торговли на товарных и финансовых рынках (ежегодный оборот на рынке наличных товаров достиг 1 трлн рублей, на рынке производных инструментов на товарные базовые активы порядка 20 трлн рублей). Входил в состав Правительственных комиссий по транспорту, по связи, по ТЭК, по электроэнергетике, межведомственной комиссии по доступу на международные авиамаршруты, наблюдательного совета Совета Рынка в электроэнергетике, Государственной комиссии по радиочастотам.

Инициатор внедрения в России правил недискриминационного доступа к регулируемым инфраструктурным и естественно-монопольным сферам деятельности. При его непосредственном участии были подготовлены проекты правил недискриминационного доступа в энергетике, железнодорожном транспорте, морских портах, аэропортах, связи. С их принятием Правительством РФ были упорядочены отношения между естественными монополиями и пользователями их услуг, обеспечен устойчивый рост контролируемых рынков и экономики в целом. За счет этих мер Россия занимает высокие позиции в рейтинге Doing Business.

По инициативе и при непосредственном его участии были решены ряд важнейших государственных задач в сфере экономики. Так, гибкое тарифное регулирование и поэтапное дерегулирование способствовали удвоению мощностей морских портов и объемов перевалки грузов, многолетнему росту железнодорожных грузоперевозок и перевозок пассажиров воздушного и железнодорожного транспорта. Сочетая меры антимонопольного контроля, гибкого таможенно-тарифного регулирования и налогового контроля, обеспечена устойчивость поставок топлива как в стабильных, так и кризисных условиях. Реализация четырехсторонних соглашений между ФАС, Ростехнадзором, Росстандартом и нефтяными компаниями способствовала модернизации нефтепереработки, переходу на выпуск топлива 5 класса и решению экологических проблем без дополнительной нагрузки на потребителей (цены на топливо менялись с темпами инфляции). Практика заключения регуляторных контрактов (соглашений между ФАС, субъектами РФ и газоснабжающими организациями) обеспечивает эффективную газификацию, доступность подключения к сетям, долгосрочное тарифообразование, внедрение конкурентных отношений.

Внес значительный вклад в развитие цифровой экономики. Поэтапная перебалансировка тарифов и либерализация дальней связи позволили, не увеличивая нагрузку на потребителей, сделать операторов фиксированной связи инвестиционно привлекательными. Обеспечение конкуренции на рынке сотовой связи позволило за 10 лет снизить тарифы в 10 раз и поддерживать тарифы на услуги сотовой связи на одном из самых низких в мире уровне, а при этом качество услуг и рентабельность бизнеса сотовых операторов связи – на одном из наиболее высоких в мире. Мерами антимонопольного воздействия цены на услуги сотовой связи во внутрирос-сийском роуминге снизились от 2,5 до 10 раз в зависимости от вида услуг (голос, СМС, передача данных), обеспечив свободу и удобство перемещения граждан по России. Тарифная реформа, увязанная с реализацией ФЦП, позволила снизить платежи вещателей за услуги связи до 4 раз и обеспечить бесплатный доступ всех граждан страны к 20 общероссийским телеканалам в цифровом формате высокого качества. Ведется работа по новому нормативно-правовому регулированию в рамках Программы «Цифровая экономика». Разрабатывал ряд правовых актов, таких как пятый «цифровой» антимонопольный пакет, закон о предустановке отечественного ПО, закон о беспрепятственном доступе Интернета в многоквартирные дома и др., которые создают предпосылки для успешного развития бизнеса и защиты интересов населения в условиях происходящих кардинальных изменений в экономике.

Инициатор создания в России законодательства о контроле иностранных инвестиций в стратегически значимые сферы экономики. Он является инициатором и провел переговоры для создания объединения антимонопольных органов стран БРИКС, которое успешно функционирует уже на протяжении десятка лет. Деятельность международных рабочих групп (в том числе по телекоммуникациям, цифровой экономике, нефтепродуктам), объединяющих представителей антимонопольных органов как стран СНГ, так и развитых и развивающихся стран мира, сопредседателем которых он являлся, получила одобрение на заседаниях Межгосударственного Совета по антимонопольной политике (МСАП), Комитета по конкуренции ОЭСР и ЮНКТАД.

В течение 15 лет был руководителем Штаба по совместным антимонопольным расследованиям на рынках СНГ при МСАП. Под его руководством и непосредственном участии осуществлялась международная координация антимонопольных расследований, были подготовлены меры по развитию в СНГ рынков авиаперевозок, телекоммуникаций, нефтепродуктов, лекарств, розничной торговли и др., которые были одобрены Главами правительств СНГ. Реализация предложенных мер поспособствовала усилению интеграции и экономического сотрудничества в СНГ.

Возглавлял межгосударственную рабочую группу при Группе высокого уровня, созданную по решению Президентов Беларуси, Казахстана, России и Украины, в рамках которой были подготовлены проекты соглашений по конкуренции, регулированию естественных монополий, государственным закупкам, субсидиям, органу по разрешению споров. Эти документы, подписанные на межгосударственном и межправительственном уровнях, создали основу Единого экономического пространства и в дальнейшем – Евразийского экономического союза. При непосредственном его участии были разработаны концепции и программы формирования общих рынков нефти, газа, электроэнергии, утвержденные в 2018—2019 гг. главами государств ЕАЭС.

За достигнутые результаты А. Н. Голомолзин был отмечен благодарностями, Почетными грамотами и наградами органов государственной власти России, Межгосударственного Совета по антимонопольной политике, Исполкома СНГ, Евразийской экономической комиссии, антимонопольных органов стран СНГ. Решением Высшего Евразийского экономического совета награжден медалью «За вклад в развитие Евразийского экономического союза». Указами Президента РФ награжден медалями ордена «За заслуги перед Отечеством» II степени и I степени, орденом «За заслуги перед Отечеством» IV степени.

I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ КОНКУРЕНТНОЙ ПОЛИТИКИ: ВОПРОСЫ ФИЛОСОФСКИХ И ЭКОНОМИЧЕСКИХ УЧЕНИЙ

Государственную конкурентную политику необходимо формировать и проводить подготовленно, последовательно и системно. Вопросы защиты и развития конкуренции являются важными для экономического развития и общественного благосостояния. Решать их нужно опираясь на непреложные истины и учитывая новые парадигмы. Эта проблематика не может ограничиться анализом положений антимонопольного законодательства, направлений его совершенствования и правоприменительной практики. Новейшие технологические изменения ставят перед нами новые задачи и в области формирования и применения права в целом, а не только отдельных его отраслей. Ситуация в мировой и национальной экономике в условиях масштабного развития инноваций, особенно в информационной сфере, заставляет по-новому осмыслить и подходы в сфере экономического анализа, и ситуацию на рынках1.

На одной из ежегодных конференций газеты «Ведомости» (традиционно собирающей представителей законодательной, исполнительной и судебной власти, а также ведущих юристов и экономистов, представителей корпораций) по проблемам антимонопольного регулирования (31 октября 2016 г.), была заявлена приверженность интеллектуальному регулированию2. Но одного умения следовать в этих целях выбранным алгоритмам в современном богатом данными мире недостаточно. Обращаясь к основам философских построений В. С. Соловьева, мы должны быть уверены, что используем «цельное знание», которое вместе с «цельным творчеством» образует в «цельном обществе» «цельную жизнь». Он говорил, что свое положительное значение и цену все частные формы и элементы жизни и знания получают тогда, когда все они будут необходимыми органами одной цельной жизни. Для этого необходимо создать условия, чтобы «воля и ум людей вступили в общение с вечным и истинно сущим»3. «Эко завернул», – сказали бы с неприятием приверженцы клипового мировоззрения общества потребления. «Мудрено, но непонятно», – возможно присоединилась бы к ним часть целевой аудитории сайта ФАС России. И это при том, что не менее половины ее составляют весьма подготовленные респонденты в самом расцвете, так сказать, юридических и экономических сил.

В целях формулирования системных подходов в формировании и проведении антимонопольной политики постараемся оценить историю, практику и перспективы экономического развития на очередном этапе смены технологических укладов. Делать это будем исходя из понимания базовых ценностных установок и философии живой жизни, основываясь на фундаментальных экономических учениях и улавливая при этом тренды и новые концепции, осознавая базовые принципы и изменения в государственном управлении (регулировании), оценивая, насколько последовательно выстраивается и развивается система законодательства4.

Философия хозяйства и экономические учения

Продолжим наш краткий обзор5 обращением к одному из универсальных источников знаний – к отечественной философии. Почему именно русская мысль? Со времен В. С. Соловьева, корни «цельного знания» которого не только русские, не только западноевропейские – они всемирные, русская философия не пропустила мимо себя ничего значительного, что дало человечество в философских исканиях. И в то же время, по В. В. Зеньковскому отличительной особенностью русской философии является включенность познания в наше отношение к миру, в наше «действование» в нем6.

Спустя сотни и сотни лет работы лучших умов в России сформировалось цельное миропонимание: речь идет о синтезе разных тем, переходящих одна в другую, возможность внутреннего соединения которых и образует «ядро» всякой софиологии, которая для русской философии имеет решающее значение. В. В. Зеньковский писал, что это учение связывает личность с мировым целым гораздо глубже, чем это определяется естествознанием. У В. С. Соловьева софиологическая тема входит в теснейшую – и по существу, и в терминологии – связь с идеей «всеединства», – и здесь В. С. Соловьев оказал огромное влияние на русскую мысль. Эта тема нашла отражение и развитие в трудах Н. О. Лосского, братьев С. Н. и Е. Н. Трубецких, творчестве Л. П. Карсавина, С. Л. Франка, о. Павла Флоренского, о. Сергия Булгакова, В. И. Вернадского.

Особенностью русской философии является не только логика идей, но и ответы на запросы русской жизни – невозможность «разделять» теоретическую и практическую сферы. Философия в смысле отвлеченного, исключительно теоретического познания окончила свое развитие и перешла безвозвратно в мир прошедшего считал В. С. Соловьев7.

Философы «мысли придают большее значение, чем действию». Сократ «от обожания идолов перешел к обожанию идей, и это обожание в Платоне перешло в решительное отделение мысли от дела». Поэтому, мы «присутствуем при смерти философии» писал Н. Ф. Федоров. Он считал, что к истории нужно относиться не «объективно», то есть безучастно, не «субъективно», то есть с внутренним лишь сочувствием, а «проективно», то есть превращая знания в «проект лучшего мира». Без этого «знание принимается за конечную цель, дело «заменяется миросозерцанием», и перед нами – чистая «идеолатрия или культ идей» 8.

Имеется два знания – отвлеченное знание о предмете, выражаемое в суждениях и понятиях (знание вторичного порядка), и – непосредственную интуицию предмета в его металогической цельности и сплошности (знание первичное) и данности их обоих в неразрывной целостности, – писал С. Л. Франк9. «Вся природа одушевлена, вся жива в целом и в частях, …энергия вещей втекает в другие вещи, каждая живет во всех, все в каждом», – писал о. Павел Флоренский. Он считал, что «из области понятий надо нам выйти в сферу живого опыта»10.

Разные формы опыта (не только чувственного – внешнего, психического, социального, – но и нечувственного – морального, эстетического, религиозного) ставят перед нашей мыслью проблемы и требуют их разрешения на путях разума. Решения эти уже могут наличествовать в плане интуитивных прозрений, но философия, хотя и питается интуициями и движется ими, есть там и только там, где к раскрытию интуиции привлекается силы разума. Чрезвычайно важно отметить то, что философское творчество всегда движется к построению системы. Это и есть «план логоса»… Русский онтологизм выражает не примат «реальности» над познанием, а включенность познания в наше отношение к миру, в наше действование в нем11.

Доверие к отечественной философской системе для целей нашего исследования дополнительно основывается еще и на том, что в центре ее внимания находятся вопросы хозяйственных отношений. С. Н. Булгаковым издан фундаментальный труд «Философии хозяйства»12, хозяйственность есть в «Философии общего дела» Н. Ф. Федорова13, где ставится задача создания космического хозяйства, регуляции всей природы, победы над смертоносными ее силами, выявляются пределы хозяйственной деятельности человека. Н. А. Бердяев утверждал, что хозяйство – это организм разнокачественного, иерархического строения, а не коллектив одно-качественного, механически уравненного строения, это взаимодействие рациональных и иррациональных сил14.

Важно отметить и тот факт, что философские построения отечественных мыслителей нашли воплощение в масштабных проектах на практике. К примеру, космогоническая философия Н. Ф. Федорова положила начало освоению космоса, труды В. И. Вернадского оказали решающее влияние на развитие геологии и производительных сил, включая атомную энергетику, П. А. Флоренский участвовал в создании системных научных основ развития электрификации15.

Консервативный либерализм

Есть некоторые вопросы, которые так или иначе ассоциируются с предпринимательской деятельностью, и которые при этом имеют неоднозначные трактовки. К ним относится полярное отношение к либерализму как к явлению в целом. Вызывает вопросы упрощенная гипотеза о том, что свобода предпринимательства основана на философии экономического индивидуализма. Еще одна системная проблема состоит в том, что сложные вопросы экономического развития пытаются решить упрощенными формулами или формулировками, основанными на оторванных от реальной жизни абстракциями.

Свобода – пожалуй, нет ни одного другого понятия, вокруг которого было бы сломано столько копий, когда переход от его фетишизации к полному отрицанию совершался бы столь же быстро и многократно. Между тем – это краеугольное философское и духовное понятие, значимое и для экономических отношений. «Без свободы человек не мог бы быть человеком в полноте и силе его свойств, – он мог бы быть лишь высшим животным, живущим по инстинктам; лишь в свободе раскрывается наша воля, лишь на просторах свободы зреет в духе творчество идей, развиваются художественные, моральные, религиозные движения», – писал самый, пожалуй, известный знаток русской философии, автор фундаментально труда «История русской философии» В. В. Зеньковский. При этом он подчеркивал, что «неверно думать, что мы владеем нашей свободой – она нам дана, но если мы не пребываем в истине, нами завладевают страсти, – и такая «стихийная» свобода обычно ведет ко злу»16.

Слово «либерализм» давно уже потеряло всякое обаяние, хотя происходит от прекрасного слова «свобода», писал Н. Бердяев. Либеральная идеология, зародившаяся в умственной атмосфере XVIII в., была проникнута верой в естественную гармонию свободы и равенства, во внутреннее родство этих начал. Вместе с тем, отмечал он, весь XIX в. разбивал иллюзии этой естественной гармонии. «Никогда не может быть замирения между притязаниями личности и притязаниями общества, между волей к свободе и волей к равенству. Отвлеченный либерализм также бессилен разрешить эту задачу, как и отвлеченный социализм. Это квадратура круга. …Свобода есть прежде всего право на неравенство. Свобода живого существа, а не математической точки, осуществляется в качественном различении, в возвышении, в праве увеличивать объем и качество своей жизни. Духовная соборность разрешает эту квадратуру круга»17.

Поскольку либерализм противопоставляет себя «историческому» и обосновывает себя на «естественном», он вырождается в отвлеченной пустоте. Но в либеральной чистоте и пустоте невозможно удержаться. «Или либерализм бывает осложнен началами консервативными, и тогда он более глубок и крепок. Или он бывает осложнен расплывчатыми демократическими, социалистическими или анархическими началами, и тогда он порождает пошлый и рыхлый тип радикала», – писал Н. А. Бердяев18.

Он говорил, что хозяйство нельзя мыслить себе атомистически. Утверждение личности в хозяйственной жизни не означает непременно экономического индивидуализма. Всякое хозяйство есть организованный труд, есть регуляция стихийных сил. Хозяйство есть взаимодействие рациональных и иррациональных сил.

Интересно, что мировые экономические учения пройдя долгий путь развития и улучшений коррелируют с упомянутыми выше философскими умозаключениями.

Развитие рынков сквозь призму экономических учений19

Человечество заселило всю планету, проникло в космос и в глубины Земли. Авиация объединила мир, компьютеры и компьютерные сети расширили возможности доступа каждого к информации, развиваются энергетические системы и новые источники энергии, усилились политические и экономические связи между разными странами. Многие из характеристик современного глобального мира были предвосхищены в трудах мыслителей и практиков прошлого, ими был указан ряд конкретных условий, необходимых для их становления и существования. Происходящим ныне, и происходившим ранее в истории масштабным технологическим и экономическим сдвигам соответствовали и изменения в законодательстве. Правила защиты свобод и прав, а через них развития рыночных отношений и конкуренции способствовали успешному экономическому развитию.

Считается, что первые идеи относительно современного конкурентного законодательства появились в течение XVIII в., начиная с таких работ, как «Богатство народов» Адама Смита. «Каждый индивидуум ни планирует способствовать общественному интересу, ни знает, насколько он способствует этому… ведомый невидимой рукой рынка… следуя своему собственному интересу, он зачастую способствует тому, что для общества более хорошо, чем когда он в реальности планирует это достичь»20, – такова одна из главных идей великого шотландца, которая затем была положена в основание большинства последующих трудов по экономике в мире. Эта идея помогает объяснить, почему свободный рынок стал настолько важным для развития сложного современного общества. В то же время проводится различие между «собственным интересом» (self-interest) и «себялюбивой жадностью» (pure selfish greed), отмечается, что в нашем общем интересе «невидимая рука рынка» должна быть защищена законом.

Этот подход со временем эволюционировал. Т. Веблен писал, что Адам Смит, Давид Риккардо и Альфред Маршалл пытались истолковать основные экономические явления, но лишь с помощью сил, которые в их представлении неотвратимо вели экономику к нормальному состоянию равновесия. В этой экономической теории не было места для развития. Классическая доктрина пыталась исследовать «статическое состояние», в то время как надо исследовать институциональный рост. Идеи нормальности и упорядоченности требовали использования гипотетической картины, которая в конечном итоге вела к концепции идеального государства. Т. Веблен говорит об «отрыве от жизни» западных теоретиков на примере «представительной фирмы» Маршалла21. Подобным грешат и в отечественной практике, используя мало связанные с жизнью понятия, такие как «современный функциональный эквивалент», «альтернативная котельная», «эталоны затрат».

По Б. Селигмену крайней версией сценария «развращения» экономической истории экономической теорией было превращение этой науки во второсортный раздел прикладной экономики чикагского толка. Он говорил, что экономисты игнорируют коренной принцип сложности бытия и что «превратив экономическую теорию в науку в себе, они забыли, что это была социальная наука, что экономист должен быть философом, психологом, антропологом, историком, географом, правоведом так же, как и математиком»22.

«Обычно внимание сосредотачивается на сферах производства и обращения. Но товары и услуги – это не только предметы и действия; они существенным образом связаны с людьми, которые ими управляют или которые находятся под их воздействием». В современных теориях находят самого разнообразного человека экономического (homo economicus) – «…ни настолько разумного, ни настолько корыстного, как представляли себе классики, а также и не молниеносного счетчика, подобно бильярдному игроку у Милтона Фридмана», – отмечал Селигмен23.

Разделение труда помогло движению Первой промышленной революции и позволило всему миру существенно повысить производительность и богатство. Разделение труда, по мнению Смита, может вести к примитивной, повторяющейся ежедневно работе, и, как следствие, – к проблеме «умственных увечий» рабочих. А по предсказанию Маркса, это ведет к восстанию рабочих против работодателей. Для становления же современных рыночных институтов принципиальным является утверждение Людвига фон Мизеса о том, что «как только было осознано, что разделение труда является сущностью общества, ничего не осталось от противопоставления между индивидуальностью и обществом. Противоречие между индивидуальным принципом и социальным принципом исчезло»24.

По Э. Тофлеру, индустриализации была свойственна вертикальная иерархия, в постиндустриальном же обществе создаются горизонтальные, сетевые связи и альтернативные структуры, а потребители начинают играть активную просьюмерскую (совмещая производителя и потребителя) роль25.

Закон сравнительного преимущества Д. Рикардо показывает, что когда страны, компании или люди торгуют друг с другом, это может вести к победителям с обеих сторон (win-win). К. Виксель в свою очередь отмечал, что даже в тех случаях, когда можно говорить о совершенной конкуренции, не может быть достигнуто максимальное удовлетворение потребностей, для этого требуется более справедливое распределение дохода26.