Политическая система Российской империи в 1881– 1905 гг.: проблема законотворчества

Получая прямую выгоду благодаря характерной ему «системности подходов», чиновник подозревал окружавших коллег в заскорузлости и близорукости. В отсутствии изначального плана виделся серьезный (и главное: вполне характерный) изъян любой бюрократической деятельности. Согласно этому взгляду, чиновник, занимаясь каждодневным управлением страной, не склонен видеть проблему в целом. Сконцентрировавшись на частностях, он нередко плодит ошибки и противоречия. На заседаниях Кахановской комиссии (1881–1885)[181], обсуждавшей проекты реформы местного управления, периодически повторялась мысль о системном сбое в организации местной власти Российского государства. В частности, полиция была вынуждена заниматься несвойственными ей делами, прежде всего потому, что законодательство не поспевало за институциональной перестройкой системы управления. Она заметно усложнилась, появлялись новые учреждения. Но происходившие изменения не были синхронными. В итоге давала о себе знать дисбалансировка системы[182]. Иными словами, по мнению участников совещаний, частные преобразования не всегда создают новое качество, но практически всегда способствуют расстройству сложившихся отношений. Они далеко не во всем бывают полезны, но преимущественно – вредны.

Что стоит за этим поворотом мысли: представление, укоренившееся в обществе, или своего рода бюрократический трюк, позволявший с легкостью отвергнуть неугодный проект преобразований? Вероятно, и то, и другое. В этом сказывалась как университетская выучка высокопоставленных чиновников, так и желание сохранить status quo и совсем ничего не менять. Требуя системных преобразований, сановник ставил под сомнение перспективы конкретного законопроекта[183]. В частности, этой тактики придерживался член Государственного совета М.С. Каханов при осуждении инициативы МВД об учреждении должности земского начальника. 16 января 1889 г. он указывал коллегам по высшему законосовещательному учреждению империи «на необходимость общего переустройства местного управления, утверждая, что это не представляет тех чрезвычайных затруднений, как выставляет граф Толстой, и в доказательство возможности этого ссылался на памятники законодательства, неоднократно издававшиеся Екатериной II, Александром I, Николаем Павловичем и в Бозе почившем государем»[184]. Это была линия всего Министерства юстиции во главе с Н.А. Манасеиным: нельзя учредить земских начальников, не реформировав всю систему местного самоуправления и управления, а также полицию[185]. В целом схожей линии поведения придерживался председатель Департамента законов Д.М. Сольский. На заседании Государственного совета он «прочитал первоначальный текст проекта графа Толстого в том виде, в каком проект был прислан первоначально на заключение его, Сольского. Тогда граф Толстой стоял на той точке зрения, на которой стоит ныне большинство. Он доказывал необходимость близкой к населению власти по всем вопросам управления. Впоследствии, когда со стороны министра юстиции возбужден был спор относительно компетенции мировых судей, то граф Толстой отступил от своего первоначального взгляда, но он, Сольский, остается верен этому взгляду, почитая необходимым для развития народного благоденствия и упрочения порядка дать ему более близкую власть, чем та, которую теперь надо искать не ближе, как в уездном городе»[186]. Иными словами, сам Д.А. Толстой будто бы выхолостил собственный законопроект, отказался от его концептуальных оснований, которые, оказалось, для Сольского дороже, чем для МВД. Сольский критиковал (а, следовательно, предлагал отклонить) министерский проект, составители которого якобы отступили от собственных принципов. Подразумевалось, что системность подходов – необходимое условие успешности политики как в России, так и в странах Западной Европы. Министр юстиции Н.А. Манасеин приводил пример Пруссии, где реформа местного самоуправления была комплексной и в итоге не вызвала затруднений. Нечто подобное следовало провести и в России[187].

Ответ на эту критику прост, хотя и уязвим: в сложившихся обстоятельствах следовало срочно укреплять власть на местах, времени для подготовки программы реформ местного самоуправления не было. Так и объяснял свою позицию Д.А. Толстой, попутно соглашаясь с коллегами, что все же было бы неплохо подойти к проблеме комплексно[188]. Но все же министр внутренних дел акцентировал внимание на другом. Реформы должны быть своевременными и соответствовать конкретным сложившимся обстоятельствам, а для этого их нужно хорошо знать[189]. Это было больное место многих высокопоставленных служащих (в том числе и некоторых критиков толстовских инициатив), которые порой сомневались в том, что они сами более или менее адекватно представляли себе российские реалии. Впрочем, в этом могли упрекнуть и самого Толстого. В декабре 1888 г., в разгар обсуждения законопроекта о земских начальниках, К.П. Победоносцев послал ему брошюры Р. Мориера о местном самоуправлении в Англии и Германии. Очевидно, этот текст показался интересным обер-прокурору Св. Синода. Важнейшие мысли автора он особо выделил. Главная из них: британское самоуправление потому успешно, что основывается на бытовом укладе английской жизни. Оно практично, а не умозрительно. Оно формировалось не законодателем, а практикой. Порядок его работы определялся не канцеляристами английского Министерства внутренних дел, а местными инициативными силами[190].

Это еще одно требование к «подлинным реформам»: они должны опираться на экспертное знание. Главное обвинение, обычно адресуемое реформаторам рубежа XIX–XX столетий, – они не знают страну. В 1882 г. министр государственных имуществ М.Н. Островский не стеснялся говорить о себе и своих коллегах: «Мы, министры, с высоты своего министерского кресла, делаем всевозможные распоряжения, не зная совершенно провинциальной жизни»[191]. Спустя четверть столетия об этом же писал начальник Земского отдела МВД В.И. Гурко. Он критиковал «бюрократическое разрешение вопроса, т. е. чувство, что, в сущности, не уполномочен никем вопрос решать, боязливость, происходящую от незнания, чувство оторванности от жизни»[192].

Об этом любил писать Победоносцев, рассуждая об умозрительных основаниях едва ли не большинства Великих реформ. По его оценке, государственные деятели царствования Александра II знали многие теории, но плохо представляли себе практику. В итоге большинство задуманных ими нововведений оказывалось в противоречии с окружавшей их действительности: это касалось и столь нелюбимого обер-прокурором суда присяжных («учреждение, сшито совсем не по нашей мерке»)[193]. Крестьянское самоуправление, действовавшее после 1861 г., по мнению Победоносцева, только лишь сеяло хаос[194]. Победоносцев не щадил коллег по правительству. Среди них оказался и государственный секретарь А.А. Половцов. Обер-прокурор писал Николаю II о проектах сановника реформировать деревню[195]: «В основном взгляде Половцова на этот предмет нельзя с ним согласиться. Он смотрит на народ с отвлеченной точки зрения, или с точки зрения английского или бельгийского капиталиста. Видно, он не знает деревни в близком с нею общении»[196]. Половцов ответил Победоносцеву тем же: сам обер-прокурор не знал то, о чем говорил. В частности, бывший государственный секретарь писал великому князю Владимиру Александровичу: «Это меня ничуть не удивляет. Он даже не потрудился внимательно прочитать мою записку, потому что я ни слова не говорю ни о лесах, ни о выгонах, а исключительно о пахоте. Главное дело было: меня по этому поводу демонизировать. Сказать, что я не понимаю русской жизни и т. п. и, следовательно, говорю вздор. Жаль мне, что в его годы бедный попович не приобрел больше основательных экономических сведений. Жалею об одном, что нет более на свете Бунге. Мы бы усердно похохотали над фразерной болтовней подобного выразителя темных, смутных, сентиментальных, но лишенных практического смысла взглядов. Его теория проста: попу в вицмундире приказать строить церкви, школы, брать деньги на это из казначейства каждое первое число. Что там будет впоследствии, какая на Россию стряхнется пугачевщина, это не наше дело. То будет вина провидения»[197].

Любую инициативу, исходившую из бюрократической канцелярии, можно было с легкостью обвинить в одном из типичных чиновничьих пороков: либо в несистемности, либо в отвлеченности, умозрительности[198]. Это был серьезный аргумент при обсуждении любого законопроекта в высших правительственных учреждениях Российской империи. В поразительно узком коридоре возможностей реформы можно было проводить лишь «украдкой», в надежде, что их не заметят, не оценят как действительно полномасштабные преобразования[199]. Конспиративный характер российской политики в том числе обусловил популярность неославянофильских правовых конструкций, которые позволяли рассчитывать на реформы при сохранении прежней мифологии власти. Это объясняло то внимание, которое традиционно придавалось реформе Государственного совета в 18601900-е гг. Как писал публицист и весьма влиятельный общественный деятель К.Ф. Головин князю П.Д. Святополк-Мирскому 8 ноября 1904 г.: «Скромное преобразование может быть проведено без всяких потрясений и не подаст повода ни к каким манифестациям. По моему крайнему разумению, наиболее благотворные и прочные реформы, которые являются на свет без шума и на крестины которых не сзывается толпа»[200].

Таким образом, рутинный процесс законотворчества намеренно выводился из поля зрения общества, а следовательно, и будущих исследователей. Он реализовывался в самых разных формах.

В первую очередь корректировка прежде принятых решений, когда прагматики заступают место догматиков, а опыт – теории. Этот «откат» в прошлое нередко подразумевает подлинный шаг вперед.

Он свидетельствует о том, что найден путь сделать новое более или менее привычным.

Кодификация, когда в процессе прилаживания новой нормы к корпусу старых последние существенно меняются. Примечательно, что в России второй половины XIX – начала XX в. кодификацией занимались мало кому известные чиновники, которые порой не ставили в известность ни верховную власть, ни высших сановников империи.

Правоприменение. Последнее слово всегда остается за тем, кто исполняет решение. Если его представления о праве и справедливости расходятся с представлениями законодателя, о воле последнего преимущественно забывают.

* * *

Понятийный аппарат, которым пользовались представители высшей бюрократии, лишь в малой степени описывал политические реалии конца XIX – начала XX в. Вместо этого он рисовал идеальную картину и подталкивал чиновничество в сторону оппозиции – в независимости от того, какой концепт был им более симпатичен: самодержавие или законность. В обоих этих понятиях чувствовался «заряд» неприятия существовавшего режима. Кроме того, они явно противоречили друг другу, предполагая разные подходы к делу управления и законотворчества. В итоге нередко чиновник был поставлен перед необходимостью вести «государево дело» в конспиративном порядке, скрывая от окружающих подлинные цели своих действий.

Впрочем, был и другой путь: отказаться от понятия «законность» как чуждого идее самодержавия; само же самодержавие интерпретировать как безудержное всесилие царской власти, таким образом отвергнув популярные славянофильские конструкции. Этот взгляд на настоящее и будущее государственной жизни России – доведенный до своего логического предела – точно так же подразумевал демонтаж существующего политического режима, ломку сложившейся организации власти. Как раз в связи с этим посол Германии в России Г.Л. фон Швейниц записал в дневнике в январе 1882 г.: «Между. Игнатьевым и Победоносцевым – “самодержец”, изолировавший себя от мира, за ними стоят, используя их как свои безответные орудия, московские журналисты, поносящие все существующие государственные институты, органы правления, чиновничество, методично уничтожающие авторитет государства.»[201]

Глава вторая

Институты

Царь

Александр III, как и его предки, венчался на царствование в Московском Кремле 15 мая 1883 г. Когда куранты пробили девять, императорская чета вышла на Красное крыльцо. Александр III и императрица Мария Федоровна трижды поклонились многотысячной толпе, собравшейся на Соборной площади. Раздалось оглушительное «ура». Процессия двинулась в сторону Успенского собора. Над императором и императрицей держали золотой балдахин. Сановники несли регалии царской власти: корону, скипетр, державу, государственное знамя, щит и меч. Рядом шли гренадеры в форме 1812 г. Раздался удар большого колокола с колокольни Ивана Великого. Его подхватили все московские храмы. Начался бесконечный перезвон. Хор в пятьсот человек пропел гимн «Боже, царя храни». У дверей храма Александра III встречали митрополиты и архиепископы. Началась долгая церковная служба. И наконец один из митрополитов снял с красной подушки корону и передал ее императору, который, в свою очередь, надел ее себе на голову. А затем взял вторую корону и надел ее на голову коленопреклоненной супруге. После этого царь подошел к иконостасу, взял чашу из рук митрополита и принял причастие. Ведь будучи главой церкви, император причащался сам. Вновь зазвонили колокола, раздался пушечный салют. Коронация закончилась. Начался праздник, который продолжался три дня. Он вместил в себя балы, банкеты, раздачу подарков народным массам. 26 мая, как раз в ходе коронационных торжеств, был освящен храм Христа Спасителя в Москве, сооруженный в честь победы России в войне 1812 г.[202] Это положило конец многолетнему строительству, начатому еще в 1839 г.

В те дни в «высших сферах» очень волновались за жизнь царя. Казалось, из-за любого угла мог выскочить «нигилист» с бомбой. И не спасли бы расставленные по всему пути императорского кортежа солдаты или же 23 тыс. крестьян, добровольно взявшихся охранять Александра III[203]. И все же отказываться от пышных церемоний российское самодержавие не имело право. Коронация напоминала всем об исторических корнях царской власти, о ее сакральном значении. Безграничная власть государя, защищавшего бедных, слабых и ограничившего произвол сильных, – конечно же миф[204]. Но именно вокруг него строился весь политический режим.

Император действовал в весьма узком коридоре возможностей. Тем не менее он был безусловным центром всей политической системы. Многое зависело лично от него, от его характера, особенностей мировосприятия. Однако едва ли было оправданным свести чуть ли не все сюжеты политической истории России XIX в. к психологии царя, в том числе потому что ее реконструкция – дело в целом безнадежное. Чаще всего историк понимает психологию государя довольно шаблонно, ограничиваясь несколькими базовыми характеристиками личности императора. Исследователь с легкостью «решает» ту задачу, которая и современника подчас ставила в тупик. В марте 1888 г. Половцов обратился за консультацией к обер-прокурору Св. Синода К.П. Победоносцеву, человеку умному, наблюдательному и в высшей степени хорошо знавшему Александра III: «Ты 25 лет прогуливаешься в этих высочайших мозгах [императора], скажи, как достигнуть благоприятного впечатления?» Победоносцев на это ответил: «В высочайших мозгах всегда есть новые, вновь открывающиеся закоулки»[205]. Еще в большей степени это замечание относилось к Николаю II, которого в ближайшем окружении оценивали как «сфинкса», как «загадку»[206].

Казалось бы, у этих загадок есть простое решение. Обычно могучий великан Александр III, с которого будто бы В.М. Васнецов писал своего Илью Муромца, противопоставляется Николаю II, отнюдь не отличавшемуся богатырским телосложением, физической силой и волевыми качествами. Это сопоставление было популярно и среди современников. И дело было, конечно, не только во внешнем облике. Вскоре после кончины Александра III управлявший Морским министерством Н.М. Чихачев так отзывался о наследнике и его августейшем родителе: «Наследник – совершенный ребенок, не имеющий ни опыта, ни знаний, ни даже склонности к изучению широких государственных вопросов. Наклонности его продолжают быть определенно детскими, и во что они превратятся, сказать невозможно. Руль государственного корабля [выпал] из твердых рук опытного кормчего, и ничьи другие руки в течение, по всей вероятности, продолжительного времени им не овладеют»[207].

В отличие от сына, вечно колебавшегося и оказывавшегося под влиянием своего ближайшего окружения, Александр III вспоминался современниками как волевой правитель, способный на самые решительные шаги. Он не стеснялся своих чувств, мог весьма грубо высказаться о своих ближайших родственниках и сотрудниках. Так, великого князя Михаила Михайловича, пожелавшего жениться на дочери графа Н.П. Игнатьева, он прилюдно назвал кретином[208]

Конец ознакомительного фрагмента.

Текст предоставлен ООО «ЛитРес».

Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию на ЛитРес.

Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.

Примечания

1

Богданович А.В. Три последних самодержца. М., 1990. С. 63.

2

В конце 1870-х гг. К.Ф. Головин спрашивал А.Д. Градовского, почему при Николае I не было попыток к насильственному перевороту, а при Александре II крамола все разрасталась. Градовский на это отвечал: «При Николае Павловиче был поставлен высокий барьер, и все знали, что он не опустится, и перескочить через него нельзя. Ну, и сидели смирно. А теперь барьер то опускается, то поднимается опять, и никто хорошенько не знает, что дозволено, что нет: оттого-то и пробуют через барьер перескакивать.» (Головин К.Ф. Мои воспоминания: В 2 т. СПб., 1908. Т. 1. С. 375).

3

Остен-Сакен Ф.Р. Дневник // РГАДА. Ф. 1385. Оп. 1. Д. 1073. Л. 7. К.Ф. Головин подчеркивает в своих воспоминаниях, как удивительно поправело русское общество в начале 1880-х гг.: «Странно было слышать, как чурались всякой мысли о представительстве люди, прежде громко мечтавшие о близкой конституции» (Головин К.Ф. Мои воспоминания: В 2 т. М., 1910. Т. 2. С. 52).

4

Однако, по мнению Голицына, не все было сказано в Манифесте: «Следовало сказать что-нибудь о дворянстве, на которое теперь сыплются отовсюду обвинения, следовало опровергнуть слухи о передаче земли [крестьянам]» (Голицын В.М. Дневник за 1881 г. // ОР РГБ. Ф. 75. К. 11. Д. 5). И все же Голицын не ставил под сомнение значение данного акта, к которому на тот момент относился сугубо положительно: «Разрешен спор об отставке Лориса, Милютина и Абазы вследствие Манифеста, круто повернувшего нас на путь самодержавия. Теперь положен предел всем толкам о представительстве и об уступках обществу (как будто у нас есть общество в политическом смысле)» (Там же. Л. 5 об. – 6). Поразительно, как эволюционировали политические взгляды князя В.М Голицына к началу XX столетия (См.: Хайлова Н.Б. Дневник князя В.М. Голицына: новые страницы истории общественной мысли России // В ритме времени: Фронтовик. Учитель. Историк. Памяти доктора исторических наук Б.С. Итенберга: Сб. статей и материалов. М., 2018. С. 114–176).

5

К.П. Победоносцев и его корреспонденты: Воспоминания. Мемуары: В 2 т. Минск, 2003. Т. 1. С. 118–119. Летом 1881 г. граф А.А. Бобринский предвещал скорую катастрофу, обусловленную не столько социальными проблемами, сколько нераспорядительностью правительства, отсутствием ясного вектора развития страны. 28 июля 1881 г. он писал графу П.П. Шувалову: «Я не хочу спорить о том: нужно ли в России представительство или нет, но во всяком случае не нужно безначалия, а мы погружены по шею в самую полную анархию, не французскую или немецкую анархию, но настоящее славянское безначалие, анархия в особенности правителей, анархия крестьянской толпы среди гнилого болота общинного пользования, анархия, прославляемая газетами во всевозможных видах и выражениях. Если для прекращения этого безначалия нужно народное представительство – то я за представительство. Если можно положить конец анархии без представительства – то я против представительства. Но тогда нужна ясная воля и несколько государственных людей, которые бы сообща приводили ее в исполнение. Потому что в провинции, иначе говоря в России, нет ни одного служащего, от станового и мирового судьи до генерал-губернатора, который бы ясно знал, что высшее правительство желает или не желает» (Письмо А.А. Бобринского П.П. Шувалову 28.07.1881 // РГАДА. Ф. 1288. Оп. 1. Д. 3356. Л. 1 об. – 2). В 1885 г. императору представлялись санкт-петербургский предводитель дворянства граф А.А. Бобринский и саратовский предводитель П.А. Кривский. Последний сказал государю, что после издания Манифеста 29 апреля 1881 г. в стране наступило относительное успокоение, т. к. упрочилось убеждение: самодержавный строй не будет поколеблен. Предводители возвращались вместе в карете. Воспользовавшись случаем, Бобринский обратился к старшему коллеге: «Скажите, неужели то, что вы сказали государю, есть ваше убеждение?» «Ваш вопрос, граф, меня изумляет, – отвечал саратовский предводитель, – если бы это не было мое убеждение, разве я бы сказал государю. Я не торгую своими убеждениями» (Мещерский В.П. Письма к императору Александру III, 1881–1894 / публ., предисл. и коммент. Н.В. Черниковой. М., 2018. С. 158–159). Этот эпизод позволяет охарактеризовать политические симпатии Бобринского, будущего лидера правых в Думе и Государственном совете.

6

Журналист И.И. Колышко приписывал поворот в политической жизни России трио К.П. Победоносцева, Д.А. Толстого и И.Д. Делянова. «1-е марта 1881 г. застало их почти дряхлыми. Тем не менее, у них хватил сил и энергии, чтобы свалить Лорис-Меликова, опиравшегося на великого князя Константина Николаевича, а снизу – на либеральное русское общество и чиновничество. Этот триумвират с ношей не менее 200 лет на плечах повторил подвиг спартанцев на историческом мосту, преградил путь вливавшейся струе либерализма» (Колышко И.И. Великий распад. Воспоминания / сост., вступ. ст., подг. текста и коммент. И.В. Лукоянова. СПб., 2009. С. 58). Стоит ли говорить, что Колышко ошибается? В 1881 г. ни Толстой, ни Делянов не обладали большим административным весом. Важнее другое: подчеркиваемое публицистом стремление к политическим реформам, к которым относились благосклонно в самых «высших сферах» и с большой симпатией в обществе и бюрократических кругах. Это большой силы течение, которое должно было привести к новой организации власти, временно (а кому-то могло показаться, что и навсегда) было приостановлено.

7

Фукуяма Ф. Конец истории и последний человек / пер. с англ. М.Б. Левина. М., 2010. С. 80–97. Тема «конец истории» неоднократно обыгрывалась в карикатурах директора императорских театров И.А. Всеволжского. Так, он изобразил десять министров царствования Александра III в виде корневильских колоколов, тем самым отсылая публику к популярной оперетте Робера Планкеттта «Les cloches de Corneville» («Корневильские колокола»). В ней, в частности, рассказывалось о Корневильском замке, чьи колокола прежде звучали на всю округу. Ныне они замолкли, а сам замок погрузился в колдовской сон. Видимо, ему Всеволжский уподоблял саму Россию (Ипполитов А.В. Тузы, дамы, валеты: Двор и театр в карикатурах Всеволжского из собрания В.П. Погожева. М., 2016. С. 40–41). К этой же теме Всеволжский вернулся в карикатуре «Ночной столик Спящей Красавицы». Директор императорских театров изобразил министра внутренних дел Д.А. Толстого в виде бутылки с морфием, министра народного просвещения И.Д. Делянова – колпачка для гашения свечи, издателя «Московских ведомостей» М.Н. Каткова – колокольчика для вызова прислуги. Все они располагались на книге Ш.Л. Монтескье «О духе законов». Закладкой в ней «служил» обер-прокурор Св. Синода К.П. Победоносцев. Очевидно, под «спящей красавицей» подразумевался сам царь (Там же. С. 42–43).

8

Валуев П.А. Дневник, 1877–1884. Пг., 1919. С. 170.

9

Феоктистов Е.М. Дневник // РО ИРЛИ. Ф. 318. Оп. 1. Д. 9122. Л. 71 об. – 72.

10

Рцы (Романов И.Ф.) Собр. соч.: В 2 т. Т. 1: Нагота рая: Историко-философское эссе. Парадоксы и афоризмы. Религиозная публицистика. Политические и экономические статьи. Путевые очерки / изд. подг. А.П. Дмитриев и Д.А. Федоров. СПб., 2016. С. 282. По мысли публициста, абсолютизм непременно ведет к революциям: «“L’fttat c’est moi”, – говорил Людовик XIV, а в отдалении уже слышались раскаты “Марсельезы”. “Мой даже климат”, – говорил император Николай I, не догадываясь, что на обороте этого, так чуждого русской действительности, абсолютизма было начертано кровавое “1-е Марта”, а еще ранее “Севастополь”». Подобно прочим мыслителям славянофильского толка, И.Ф. Романов видел спасение в возрождении подлинного самодержавия (Там же. С. 250).