Научно-справочный аппарат архивов России. Мониторинг-2020

По моему мнению, информация о любых ограничениях в выдаче дел (или в широком понимании – информация об ограничении прав пользователей) должна быть максимально публичной. А коль скоро идет процесс цифровой трансформации государственного управления, то такая информация должна быть доступна не только в читальном зале архива, но и в сети «Интернет».

– Вы получили ответ, что Ваши предложения приняты?

– В полученном ответе зам. руководителя Росархива большинство моих замечаний и предложений, в том числе и указанное выше, было поддержано (в целом мои замечания учитываются в 60% случаев, что является очень высоким показателем). В то же время из ответа не было ясно, готов ли Росархив поддержать предложение именно в части публикации архивами в сети «Интернет» перечней дел, находящихся в НФС. Однако на очередном заседании Общественного совета Артизов А. Н. рассказал о ходе доработки проекта Порядка и прямо высказался о поддержке моего предложения.

– И Росархив действительно использовал Ваши предложения в окончательной редакции того документа?

– Да. Но, к сожалению, из-за бюрократических проволочек и регуляторной гильотины Порядок был выпущен почти через 2,5 года после его общественного обсуждения – см. приказ Росархива от 25.06.2020 №75 (зарегистрирован в Минюсте России 04.08.2020 №59164).

– Как узнать, что есть нормативный правовой акт в архивной сфере, проект которого можно изучить и прислать свои замечания?

– Ежегодно в конце декабря Росархив утверждает и публикует на своем официальном сайте План работы на следующий год, в котором есть раздел по подготовке нормативных правовых актов (НПА) с указанием сроков исполнения. На практике сроки могут сдвигаться, иногда даже на последующие года. План – это фактически некий ориентир, над чем будет работать в ближайшее время Росархив.

Когда проект НПА готов, он в большинстве случаев (а НПА, касающийся прав пользователей, – всегда) обсуждается на соответствующих комиссиях Росархива, а также на Общественном совете. Это отражается в новостных сообщениях на сайте Росархива. При наличии замечаний проект дорабатывается и может обсуждаться повторно.

Обо всех размещенных с 2016 года на обсуждение проектах НПА я делал соответствующие информационные сообщения на генеалогическом форуме ВГД (в последнее время – и в социальных сетях «Архивного дозора»), так что каждое заинтересованное лицо могло принять участие в обсуждении. Таким образом, все НПА Росархива стали проходить общественное обсуждение, а его руководство познакомилось с таким термином как «коррупциогенный фактор».

– То есть, мы посылаем свои замечания в Росархив? А вдруг, он в них не заинтересован, и не заметит их, не примет во внимание?

– Как только проект проходит в Росархиве все этапы обсуждения и принятия, необходимо мониторить портал regulation.gov.ru (можно настроить фильтр по ведомству-разработчику НПА) на предмет публикации проекта НПА.

Существует 2 вида участия в обсуждении проекта нормативного правового акта :

1. Общественное обсуждение. Его срок – не менее 15 календарных дней. На практике «не менее» в большинстве случаев тождественно «равно». Стоит обратить внимание, что речь идет о календарных днях. Были случаи, когда проекты публиковались под новогодние праздники. Принять участие в общественном обсуждении может абсолютно любой человек. Замечания и предложения можно направить либо через портал regulation.gov.ru (необходима регистрация) либо традиционными способами (обычная или электронная почта, электронная приемная Росархива). Ответ будет опубликован в сводке предложений на портале regulation.gov.ru.

2. Независимая антикоррупционная экспертиза. Ее срок – не менее 7 календарных дней. Проводится независимыми экспертами, аккредитованными Минюстом. Три таких эксперта являются членами «Архивного дозора». Ответ в 30-дневный срок направляется в адрес эксперта за подписью зам. руководителя Росархива.

В случае существенной доработки проекта НПА, он может размещаться на портале regulation.gov.ru повторно. Например, так было с Порядком использования архивных документов в государственных и муниципальных архивах РФ (по большей части это было вызвано нормами, связанными с платностью самостоятельного копирования).

– Почему важно участвовать в обсуждении проектов НПА?

– Потому что по этим нормативным правововым актам потом придется взаимодействовать с архивами. От качества этих НПА зависит и качество работы архивов, и, в конечном счете, результаты исследовательской работы и, соответственно, удовлетворенность пользователей. Чтобы не быть голословным, приведу жизненный пример. В приказе Росархива от 01.09.2017 №143, распространяющемся на государственные и муниципальные архивы, указано, что наследники по закону подтверждают свой статус документами о родстве. Однако в приказе Министерства культуры РФ от 31.03.2015 №526, распространяющемся на архивы госорганов и организаций, аналогичной нормы нет. Поэтому некоторые архивы организаций требуют подтвердить статус наследника по закону исключительно нотариальными свидетельствами о праве на наследство. Подробнее об этом можно прочитать в моей статье в Альманахе ГенЭкспо.

После окончания обсуждения проекта НПА и его принятия «окно возможностей» для внесения в него изменений резко сужается. В самом деле, мало кто пойдет в Верховный Суд оспаривать то или иное положение НПА. Так почему же превентивно, буквально лежа на диване, не воспользоваться всеми имеющимися инструментами гражданского общества?

!Скачать Альманах Генэкспо №1 Вы можете по ссылке https://drive.google.com/file/d/1DQOfsHbC2esloLg9sQ21oInMQzdTbXeg/. А по ссылке https://genexpo.pro/almanakh можно сделать предзаказ на второй номер в бумажном виде. Небольшая часть тиража первого номера также еще доступна к покупке.

Кудинов Д. С. Научно-справочный аппарат 2021: проблемы и решения

Кудинов Дмитрий Сергеевич, генеалог, создатель сайта http://metrics.tilda.ws

Идея создать каталог мест хранения метрических книг пришла мне в начале 2016 г. – ровно 5 лет назад. Необходимость создания такого ресурса созрела потому, что на тот момент не существовало удобного инструмента для поиска сведений о метриках в различных архивах, часто приходилось пользоваться наработками самостоятельных пользователей. Со временем каталог превратился в сайт-ресурс, с которого начинают свое знакомство с архивными фондами многие исследователи.

Метрические книги не стали единственной темой сайта, постепенно на нем появилось несколько самостоятельных разделов, в том числе раздел, где размещен список существующих автоматизированных информационных систем (АИС), которые используют различные региональные и федеральные архивы, и представлены ссылки на отсканированные описи или базы данных.

Стоит отметить, что этот раздел в последние год-два весьма активно пополняется и обновляется. Совсем недавно значительная часть региональных архивов не предоставляла пользователям возможности ознакомиться с описями фондов «дистанционно», узнать, какие дела хранятся в том или ином архивном фонде, можно было только в читальном зале, изучив бумажные описи. К 2021 г. региональных и федеральных архивов, которые бы полностью игнорировали потребность изучать описи фондов удаленно почти не осталось, растет и число архивов, которые организуют возможность просмотра удаленно отдельных архивных материалов.

Вместе с тем положение дел нельзя назвать радужным – в архивах существует множество больших и мелких проблем с составлением и представлением НСА, поддержанием его в актуальном состоянии. В этом материале я хочу зафиксировать такие проблемы по состоянию на начало 2021 г. и попробую предложить пути их решения. Часть решений может выглядеть идеалистичной, но не стоит забывать, что еще 5 лет назад каждая оцифрованная архивная опись была подарком, а оцифрованные архивные дела – чудом.

1. Необходимость постоянной актуализации НСА.

Оцифровка описей и даже создание АИС – вовсе не «венец» того, как должен выглядеть НСА современного архива. Очень часто архивы делают существенную часть работы: выкладывают описи, сканируют документы, создают базы данных, а потом… забывают о них. Проходят месяцы и годы, архивные фонды пополняются новыми делами, в бумажные описи в архивах делаются пометки о включении в них тех или иных документов, из таких новых дел иногда формируются новые архивные описи, старые описи перерабатываются – идет постоянный процесс. Но «интернет-представительства» архивов он зачастую не затрагивает – в электронном виде представлены описи, актуальные 3-5-10 лет назад, они не дают пользователю всей картины. То же и с АИС – после первого запуска системы редкий архив «синхронизирует» представленную информацию с бумажными описями, если тот или иной фонд сразу не представлен списком дел, информация о его составе впоследствии может так и не появиться.

Очевидно, что изменение ситуации будет идти на пользу и самим архивам – возможность ознакомиться с описями фондов удаленно, существенно сократит нагрузку на читальные залы, и пользователям архивов. Сайты архивов, электронные каталоги, АИС нужно воспринимать как полноценные инструменты работы, они не должны функционировать по «остаточному» принципу.

2. Понимание интересов пользователя.

Будем честны – большинство архивов в плане размещения НСА следует за интересами пользователя. Почти всегда в первую очередь оцифровываются наиболее востребованные пользователями описи и отдельные архивные дела – метрические книги, ревизские сказки, материалы различных переписей. Однако в ряде случаев логика архивов выглядит странной – в электронный вид переводятся описи, дела из которых крайне редко используются. Например, на данный момент в списке оцифрованных описей Государственного архива Тамбовской области нет описей фондов, содержащих метрические книги, но есть описи фонда Тамбовского обкома профсоюза рабочих спиртоводочной промышленности.

Постепенное, а не всеобщее выкладывание описей легко объяснимо трудозатратами: в большинстве региональных, а тем более региональных архивах – тысячи архивных фондов: отсканировать, распознать, разместить на сайте их описи – долгий процесс. И все же хотелось бы, чтобы архивы подходили к процессу создания НСА не формально, а с пониманием того, что именно ждет пользователь.

3. Удобство использования НСА.

То, что НСА должен не только быть в принципе, но и быть удобным для использования, говорить излишне. Еще один пережиток общего отношения к НСА – игнорирование современных (впрочем, актуальных уже лет 20) особенностях работы с текстовыми файлами. Речь о возможности поиска по файлу, упорядочивании или фильтрации нужной информации. Пользователь электронных НСА часто бывает этого лишен, поскольку описи выкладываются в виде «картинок» – в формате jpg или нераспознанного pdf. Это более-менее понятно, когда описи в оригинале являются рукописными, но нередко архивы выкладывают в графическом формате описи, очевидно существующие в виде набранного на компьютере текста – это хорошо видно по особенностям форматирования. Из крупных российских архивов такой практики придерживается, например, ЦГА г. Москвы: выложенные на сайте архива описи востребованных фондов из сотен листов не распознаны, хотя в целом имеются в более удобном формате.

Вероятно, решением проблемы здесь могло бы принятия единого формата представления оцифрованных описей для разных архивов. Представление в виде графических файлов должно использоваться только для иллюстративных материалов и рукописных описей, во всех других случаях пользователь должен иметь возможность пользоваться описью как привычным текстовым файлом.

Отмечу, что существование рукописных описей архивных фондов в XXI в. – отдельный анахронизм. Конечно, в ряде случаев такие описи сами представляют исторический интерес (например, в РГАДА множество действующих описей фондов было создано 2—3 столетия назад, и с тех пор не менялось), однако в целом подобный подход устарел – рукописные описи следует постепенно переводить в более актуальные форматы.

Отдельно стоит остановиться на удобстве использования АИС архивов. Сейчас у архивов (со) существует сразу несколько форм представления данных в электронном виде – это может быть оболочка от компании ЭЛАР (наверное, самая популярная), система КАИСА-архив, какой-то самостоятельный движок; в АИС часто совершенно разные алгоритмы регистрации, разные алгоритмы просмотра дел и оплаты такого просмотра. Призывать к унификации стандартов в данном случае было бы некорректно: архив или надархивные структуры вправе сами определять свой выбор. Но для пользователя такое многообразие не всегда удобно – в разных архивах приходиться приноравливаться к особенностям той или иной системы. Возможно, можно желать лишь того, чтобы АИС во всех случаях были максимально «интуитивно понятными». Хорошим направлением может быть также «надстройка» базовой АИС архива дополнительными инструментами для работы с НСА и отдельными документами – например, возможность дистанционного заказа дел в читальный зал, копирования. Часть архивов (Государственный архив Тульской области, архивы Санкт-Петербурга) уже успешно идут по этому пути.

4. НСА в муниципальных и ведомственных архивах.

Почти все проблемы, описанные выше, актуальны для архивов федерального и регионального уровня. Вместе с тем в России существуют сотни и тысячи муниципальных (районных, городских) и ведомственных архивов. Их документы гораздо менее востребованы пользователями – отчасти из-за невозможности в принципе организовать изучение материалов (нет читального зала, не созданы полноценные описи), отчасти – от того, что документы таких архивов практически не включены в общий архивный оборот. Лишь небольшая часть муниципальных и ведомственных архивов имеют собственные сайты, еще меньше – знакомят пользователей с составом фондов, публикуя описи или создавая базы данных. Вместе с тем очевидна необходимость рассмотрения документов этих архивов в общем контексте с региональными и федеральными – в муниципальных архивах по-прежнему хранятся большие массивы дореволюционных документов (тех же метрических книг), не говоря о документах, актуальных для изучения биографий советского периода.

Хорошим примером в этом направлении может быть пример создания общероссийского каталога музейного фонда Российской Федерации (Госкаталог). По сути это единая база данных мест хранения музейных экспонатов (в т.ч. документального характера), причем в общем ряду в нее включены как предметы из крупных музеев, так и из небольших сельских. Такая же общая база могла бы быть создана и по местам хранения архивных документов – в первую очередь, для небольших архивов. Робкая попытка создания такого ресурса (он называется Центральный фондовый каталог) была предпринята несколько лет назад Федеральным архивным агентством, но ни удобство использования, ни специфика наполнения не выдерживают критики.

5. НСА и межархивные тематические ресурсы

Сайт metrics.tilda.ws по своей сути – большой межархивный каталог. Его основа – информация о местах хранения метрических книг (будь то региональные или муниципальные архивы, или даже музеи), однако и другие разделы не затрагивают только один архив: это каталог мест хранения первичных листов переписи населения Российской империи 1897 г., каталог книжных изданий со списками населенных мест Российской империи, каталог книжных изданий со сведениями о составе приходов православных церквей различных епархий.

В начале статьи я отметил, что побудило меня к созданию сайта – отсутствие такого нужного, хотя и очевидного, инструмента для помощи в исследованиях. Удивительно, но за прошедшие 5 лет в этом плане мало что изменилось: если отдельные архивы шагнули далеко вперед, то межархивных ресурсов, которые бы охватывали одну узкую тему, НСА по таким темам почти не появилось. Можно отметить лишь по-настоящему феноменальный ресурс, но существующий уже давно, «Память народа», концентрирующий документы из разных архивов об участниках Великой Отечественной войны, аналогичный ему ресурс «Памяти героев Великой войны» об участниках Первой мировой, запущен замечательный межархивный проект об архивных фондах Переписи 1897 г. на базе исторического факультета Алтайского государственного университета. Прекрасным примером «межархивности» является портал «Архивы Санкт-Петербурга», в одном месте объединяющий материалы различных архивов города. И это как будто все?

Озвучивались инициативы Росархива по созданию базы данных мест хранения метрических книг, был сделан даже «пилотный образец», но судьба его неизвестна. Неясно, на какой стадии находится реализация проекта создания Единого электронного читального зала федеральных архивов, который должен был объединить материалы нескольких архивных архивов под единой оболочкой. Действует лишь упоминавшийся выше Центральный фондовый каталог и ресурс «База данных хранения документов по личному составу», созданные при поддержке Росархива – но и последний не так удобен в работе, как хотелось бы.

Создание каталогов, справочников, баз данных, даже публикация описей – очень часто происходят по инициативе энтузиастов, иногда с поддержкой отдельных архивов, иногда – без оной. Архивный фонд России огромен и разнообразен, его систематизация, структуризация, представление конечному пользователю требует серьезной межархивной и межведомственной работы.

Является ли НСА архивов публичной информацией? (Интервью с А. Краковским)

Александр Краковский, Украина, Киев. Исследователь, архивный активист. Оцифрованные Александром документы доступны на сайте https://uk.wikisource.org/wiki/Архіви

В 2018—2019 годах в Киеве прошло несколько судов по вопросу непосредственно связанному с НСА архивов. Несмотря на то, что законодательство наших стран различается, я решила рассказать об этом деле, так как предмет спора был весьма интересен.

Истец – Александр Краковский, известный украинский архивный активист, выложивший в Интернете огромные массивы оцифрованных архивных документов. 5 ноября 2018 он обратился в Центральный Государственный Исторический Архив Киева (ЦДИАК) с запросом на получение публичной информации, а именно, просил предоставить копию описи 1 фонда 1316 «Управление Херсонских военных поселений, г. Елисаветград Херсонской губернии 1837—1866». Ответчик, ЦДИАК, отказал Александру в предоставлении запрашиваемой информации, отметив, что информация, содержащаяся в автоматизированных информационно-поисковых системах, базах данных архива, учетных и справочных документах архива (неопубликованных описаниях, каталогах, картотеках) не подлежит копированию. Считая такой отказ противоправным, Александр обратился в суд.

Вопрос, который стоял в центре судебного разбирательства – является ли опись публичной информацией? Согласно законодательству Украины «Публичная информация – это отраженная и задокументирована любыми средствами и на любых носителях информация, которая была получена или создана в процессе выполнения субъектами властных полномочий своих обязанностей, предусмотренных действующим законодательством, или которая находится во владении субъектов властных полномочий, других распорядителей публичной информации, определенных этим Законом. Публичная информация является открытой, кроме случаев, установленных законом» (статья 1 Закона Украины «О доступе к публичной информации»). Согласно статье 22 Закона Украины «О Национальном архивном фонде и архивных учреждениях» доступ к информации, которой обладают архивные учреждения и которая не содержится в архивных документах, осуществляется в соответствии с Законом Украины «О доступе к публичной информации». Истец доказал что запрошенная им информация (опись) не является архивным документом. Суд постановил, что доступ к документам справочного аппарата в силу части пятой статьи 22 Закона Украины «О Национальном архивном фонде и архивных учреждениях» осуществляется в соответствии с Законом Украины «О доступе к публичной информации». Полностью решение Верховного суда можно прочитать здесь – https://reyestr.court.gov.ua/Review/93081254

Разъяснения Александра Краковского.

– Как начался спор о публичности или непубличности научно-справочного аппарата?

– Диспозиция судебного спора была вокруг небольшой описи ЦГИАК Украины про Херсонские военные поселения 1833—1866 годов. Архив отказал прислать мне копию описи, указав, что эта информация не публичная. Почему не публичная информация доступна всем исследователям в читальном зале – загадка. Почему эту информацию архив разрешал собирать с помощью переписывания от руки, но не давал сделать копию или прислать на запрос – загадка.

– Почему было нужно идти в суд?

– В суд нужно было идти, потому как отдельные директора архивов плохо протирают очки и не могут прочитать всего одно предложение п.5 ст.22 Закона Украины «О Национальном архивном фонде и архивных учреждениях» (https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/3814-12#Text). Согласно нему доступ к информации, которой владеют архивные учреждения и которая не содержится в архивных документах, осуществляется в соответствии с Законом Украины» О доступе к публичной информации».

В ход шли самые экзотичные и извращенные отговорки, фантазии, собственные приказы и прочее, не имеющие никакого отношения к прямому действию профильного закона, ст. 34 Конституции Украины, гарантирующей сбор, использование и передачу информации любым способом, и что еще важнее, Конвенции о защите прав человека и основных свобод, гарантирующей право на выражение взглядов (Статья 10, пункт 1. «Каждый имеет право свободно выражать свое мнение. Это право включает свободу придерживаться своего мнения и свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны публичных властей и независимо от государственных границ». )

– Аргументируя свою позицию Вы опирались не только на украинское право, но и на международное?

– Мой основной аргумент был, что согласно ст. 8 Конституции Украины в стране действует верховенство права, согласно ст. 3 которой, реализация законных прав и свобод граждан является основным заданием государства. А в данном случае предметом спора было право на информацию, согласно ст. 19 Конституции, органы власти обязаны действовать исключительно в рамках и в способах обозначенных законами Украины.

Более того Украина признает юрисдикцию Европейского суда по правам человека и обязана в своей судебной практике использовать практику ЕСПЧ и Конвенцию основоположных прав человека.

ЕСПЧ требует, чтобы ограничение права осуществлялось исключительно при соблюдении таких условий: 1) на основании закона 2) преследовало легитимную цель 3) было пропорциональным 4) было необходимым в демократическом государстве. Как мы видим, национальное законодательство и международное право, прямо требовало обратное действиям ответчика. Ни один из компонентов требований ЕСПЧ ответчиком соблюден не был.

– Правда, что архив выложил опись на сайте, и рассчитывал, что это поможет ему выиграть суд?

– Один из аргументов ответчика был, что опись выложили на сайте архива (значительно позднее подачи моего иска), поэтому мне нужно отказать в удовлетворении иска. То есть информация не публичная, поэтому мы ее разместили на сайте в свободном доступе!

– Что сыграло основную роль для принятия такого вердикта в Вашу пользу?

– Основную роль для принятия такого решения сыграло то, что Украина является правовым развитым государством. Верховный Суд понял, что я от него хочу. А я хотел поставить точку в этом вопросе, а именно, является ли справочный аппарат Национального архивного фонда Украины публичной информацией или нет. Ответ был дан исчерпывающий и правильный. Верховный Суд доказал, что в Украине действительно действует европейская система ценностей и верховенство права. Утверждение отдельных директоров архивов о непубличности справочного аппарата, являются ошибочными и неверными. К счастью, таких директоров в Украине очень мало.

– Значит, теперь все украинские архивы должны обеспечивать доступ к НСА, как к публичной информации?

– Решение Верховного Суда является окончательным, обжалованию не подлежит. Правовая позиция является обязательной для применения всеми судами Украины, которым в свою очередь подсудны и государственные архивы. В случае нарушения своих прав можно смело подавать иск и прямо ссылаться на позицию Верховного Суда.

Конец 2 раздела.

Есть замечания? Ответьте на опрос по справочнику https://forms.gle/P8gANFSMjrBxoZVHA или пишите на [e-mail]

Хотите высказаться как эксперт в одном из будущих справочников? Пишите, обсудим.

Быстрая ссылка на опрос: