Формирование новых государств: внешнеполитические концепции

В то же время более благоприятной представляется ситуация, когда автономия не рассматривается в качестве единственного способа предотвращения территориального отделения, а возникновение новых территориальных претензий можно предотвратить посредством недопущения установления слишком глубоких связей какой-либо одной социальной или этнической группы с отдельной частью территории базового государства. При таком варианте эти группы начинают рассматриваться представителями коренного населения базового государства, а также международным сообществом, в качестве меньшинств. Однако ситуация начинает кардинально меняться в том случае, когда посредством общественно-политического дискурса соответствующая социальная группа начинает позиционироваться в составе базового государства в качестве народа или народности.

Стремление внешних акторов поддержать территориальную целостность базового государства исходя из собственных интересов, предотвратить территориальное отделение и формирование нового государства в большинстве случаев наталкивается на противодействие со стороны стран и международных организаций, заинтересованных в обратном. То есть антагонизм между ними, который иногда может принимать форму активного противостояния, будет присутствовать. Типичной тактикой здесь является нахождение некоего компромисса дипломатическими методами. При невозможности его достижения предпринимаются односторонние шаги по признанию либо непризнанию соответствующей территории независимой одной или несколькими странами. Необходимо отметить, что в случае принятия соответствующим государством такого решения, признается уже не территория как таковая, а именно государство, которое, как уже отмечалось ранее, не может существовать без территории в принципе. Таким образом, посредством признания независимого государства происходит одновременное признание и независимости бывшей части территории базового государства, которая отныне автоматически переходит в собственность нового государства. Подобное развитие событий, как правило, вызывает крайне негативную реакцию со стороны стран, выступающих за сохранение территориальной целостности базового государства. Например, после признания Россией в 2008 году независимости Абхазии и Южной Осетии министр иностранных дел Великобритании Д.Милибанд в своём специальном заявлении[34] назвал данное решение необоснованным и неприемлемым, при этом призвал Россию соблюдать нормы международного права, как основу для урегулирования кризиса. Также он отметил, что Москва должна была незамедлительно и в полной мере выполнить данное ею обещание по отводу своих войск на позиции, удерживаемые ими до конфронтации. Министр подчеркнул тогда, что Великобритания полностью поддерживает независимость и территориальную целостность Грузии, которая, по его словам, не может быть изменена по указанию Москвы. В одном из своих выступлений он также заявил, что Россия стала агрессором, когда перешла от заявленной защиты российских граждан в регионах Грузии к стремлению расколоть государство, демонстрируя тем самым неуважение принципов современных международных отношений. Как видно из данного примера, заинтересованные государства могут продолжать поддерживать территориальную целостность базового государства после признания другими странами независимости нового государства, образовавшегося за счёт его территории, и рассматривать его в качестве сепаратистского региона.

В случае когда достижение компромисса между странами, поддерживающими формирование нового государства, и странами, выступающими против этого, является затруднительным возможен также вариант замораживания данного вопроса и откладывания его решения на неопределённый срок. Нередко это делается заинтересованными акторами для того, чтобы добиться уступок в других областях, при этом вопрос территориального отделения может выступать в качестве средства оказания давления на соответствующих акторов или запасного варианта на случай отхода базового государства от установленных норм. Кроме того, отсрочка предоставляет возможность выиграть время для выработки более оптимальных подходов к решению вопроса сецессии, при этом не обязательно мирным путём.

Рассуждая о конкретных методах решения проблемы сепаратизма и сецессии при участии международного сообщества, стоит упомянуть о британской исследовательнице Ф.Мак-Конелл[35], которая основное внимание в своих научных работах уделяет изучению сущности государственности и суверенитета в контексте политической географии. Автор рассматривает три возможных подхода к разрешению напряжённости между сецессионистскими требованиями о предоставлении независимости и оппозицией со стороны соответствующих государств-наций. Первый подход – территориальный – предусматривает предоставление статуса независимой государственности и создание новых микрогосударств. Однако, как отмечает Ф.Мак-Конелл, данный путь чреват возникновением новых этнических конфликтов, в связи с чем оптимальным представляется второй подход – сохранение территориальной целостности существующих многонациональных государств при улаживании сецессионистских требований посредством учреждения комплексных механизмов распределения властных полномочий. По мнению автора, это подразумевает создание внутри существующих государств ряда автономных и конфедеративных образований, таких как Шотландия, Каталония и Квебек. Третий подход предусматривает продолжительное существование негосударственных политических единиц в их текущем состоянии при внесении соответствующих изменений в нормы международного права. Как отмечает автор, целью данных преобразований должно стать обеспечение приспособления этих политических субъектов к условиям неоднородной международной системы.

В связи с этим докторант Университета Кембриджа Г.Гебрелуел[36] убеждён, что главным фактором, изначально способствовавшим возникновению сепаратистских движений на юге Судана, было систематическое неравенство этнических групп, осуществление насильственной культурной ассимиляции и унитарного национализма. Он подчёркивает, что сепаратизм в большей степени перестраивает этнические конфликты, нежели способствует их разрешению. К этому стоит добавить тот факт, что развитие любого сепаратистского движения на территории какого-либо государства невозможно без внешней поддержки, то есть не следует рассматривать сепаратизм как обособленное явление. Приемлемым урегулированием ситуации вокруг Южного Судана после провозглашения независимости[37] учёный считал необходимость осуществления федерализации с предоставлением культурной автономии этническим группам.

Социально-политический аспект сепаратизма в рамках британской теории международных отношений предусматривает формирование общественно-политического строя сепаратистской территории и нового государства. Однако главным здесь всё же является создание из разрозненной массы людей полноценной, единой и неделимой нации, поскольку без этого существование любого государства, даже при наличии собственной территории и правительства, невозможно в течение продолжительного периода времени. Но вероятно ли в полной мере реализовать это на практике? В научной среде весьма распространённым является мнение о том, что подлинная нация может появиться только в результате естественного исторического процесса, при этом любые попытки её искусственного построения в какой бы то ни было форме обречены на провал. Тем не менее, британская исследовательница Р.Водак[38],[39],, придерживается на этот счёт другого взгляда, рассматривая нацию как воображаемое сообщество. Основные положения её теории:

1) Нации являются «духовными конструкциями» или «воображаемыми политическими сообществами».

2) Будучи особой формой социальной принадлежности, национальная идентичность дискурсивно (т.е. посредством языка и других семиотических систем) создаётся, воспроизводится, изменяется и разрушается.

3) Идея определённого национального сообщества воплощается в жизнь за счёт убеждений и верований, возникающих путём материализации фигуральных дискурсов общественно-политических деятелей, распространение которых осуществляется через образовательную систему и СМИ.

4) Дискурсивное построение нации и национальной идентичности всегда сопровождается оформлением самобытности, ярко выраженной индивидуальности и своеобразия на коллективном уровне.

5) Не существует какой-либо одной национальной идентичности, их различные варианты дискурсивно создаются в определённом контексте с учётом меняющегося социального поля, окружающей обстановки конкретного дискурсивного действия и обсуждаемой проблематики.

Однако Р.Водак отмечает, что сформированные таким образом национальные идентичности являются весьма хрупкими и уязвимыми. При этом она утверждает, что форма национальной идентичности, продвигаемой политическими элитами, может соответствовать либо вступать в противоречие с общепринятыми и исторически сложившимися представлениями о нации.

В процессе изучения дискурсивного построения нации и национальной идентичности Р.Водак затрагивает также проблему пересмотра исторических фактов и изменения устойчивых аспектов национальной идентичности. Как отмечает автор, в первом случае соответствующие меры могут приниматься политическими деятелями с целью изображения проживающих в государстве представителей одних народов в качестве источника угрозы для сохранения самобытности других. Во втором случае речь идёт о попытках политических лидеров пересмотреть устоявшиеся отличительные особенности нации с учётом новых геополитических реалий.

Следует отметить, что до 2011 года содействие обеспечению восприятия жителями южной части Судана своих северных соседей в качестве источника угрозы однозначно являлось ключевым инструментом негласной британской политики в отношении этой страны. Даже в самом Соглашении было сохранено название главного политического движения, фактически, сепаратистского, долгие годы боровшегося за независимость южных провинций Судана, – «Суданская народно-освободительная армия». Это же название повторяется и во всех официальных британских документах и заявлениях первых лиц. Если бы в намерение Великобритании изначально входило сохранение территориальной целостности Судана, то, несомненно, эти силы назывались бы сепаратистскими, радикальными или террористическими. Прилагательное «народно-освободительная» подразумевает наличие некоего гнёта, обременения, от которого нужно избавиться, чтобы обеспечить собственное благополучие, а слово «армия» (не «незаконные вооружённые формирования» или «военизированные группировки») подчёркивает организованность политического движения за независимость, его целенаправленность и правовую обусловленность. Надо ли пояснять, что освобождаться жителям южной части Судана надо было именно от Хартума.

Очевидно, что основу нации будущего нового государства составляет социальная группа, сформированная, как правило, на основе этнической принадлежности граждан. Практика показывает, что этничность в большинстве случаев является наиболее эффективным средством мобилизации граждан на борьбу за создание собственного государства. В качестве главного стимула на данном направлении выступает потенциальная вероятность поглощения или полного исчезновения соответствующей этнической группы как самостоятельной общественно-политической единицы при её нахождении в составе базового государства. Признаками этого, как правило, являются всевозможные попытки центральных властей нейтрализовать угрозу для территориальной целостности страны, источником которой якобы является эта группа, и предотвратить возможную сецессию. В свою очередь, представители сепаратистской этнической группы стремятся противодействовать этому с целью сохранения своей самобытности и политического влияния. Напряжённость и сепаратистские тенденции при таких обстоятельствах начинают ещё более обостряться, если в базовом государстве присутствует явная неравномерность политического представительства проживающих на его территории этнических групп. В связи с этим, С.Вольфф и М.Веллер[40] отмечают, что политизированная этническая группа борется за власть до тех пор, пока не сочтёт, что достигнутый уровень влияния позволяет ей в полной мере сохранить свою идентичность. Она может находиться в доминирующей и не доминирующей позиции, особенно если государственные институты монополизированы представителями другой этнической группы. Другими словами, учёный пытается доказать, что в любом случае ситуация в стране будет нестабильной, поскольку не доминирующая этническая группа будет стремиться к власти, в то время как доминирующая будет всеми силами стараться её удержать.

Тем не менее, слишком высокий уровень политической мобилизации этнической группы может представлять собой серьёзную проблему после провозглашения независимости нового государства, поскольку большинство его жителей могут начать рассматривать этничность как средство борьбы за власть. Научный сотрудник Центра Ближнего Востока Университета Оксфорда А.Аль-Шахи[41] подтверждает, что при назначении на государственные руководящие посты в Южном Судане в первую очередь учитывалась этническая принадлежность того или иного кандидата. По словам автора, этничность в этой стране являлась на тот момент полноценным правительственным институтом, которая выступала в качестве главного источником борьбы за власть и являлась серьёзным препятствием для достижения общественного согласия. В связи с этим, автор указывает на то, что задача международного сообщества должна заключаться в поддержании приверженности южных суданцев, прежде всего, своему государству в целом, а не какому-либо району или сообществу. Само же государство должно базироваться на всеобщем политическом консенсусе и социальной справедливости.

Важным моментом социально-политического аспекта сепаратизма и сецессии, помимо мобилизации этнической группы для последующего создания на её основе государствообразующей нации, является построение национальной идентичности. Данная мера предполагает превращение бывшей этнической группы в монолитное общество, представители которого должны быть объединены между собой одной общей идеей. Это является необходимым условием для сохранения и последующего развития нового государства как самостоятельного субъекта международного права. В ходе состоявшейся в 2012 году в рамках Королевского института международных отношений (Чатэм Хаус) научно-практической конференции по социально-политическим проблемам стран Восточной Африки научный сотрудник Лондонской школы экономики М.Ле Риш[42] и его коллега из британского представительства суданского Института долины Рифт Э.Томас[43]отметили, что в числе принципиальных задач Южного Судана в первые годы независимости значилось объединение различных этнических групп, особенно тех, кто не принимал непосредственного участия в сепаратистских движениях, и построение особой южносуданской идентичности, основы которой были заложены ещё в период гражданской войны. Как утверждали учёные, первоначально люди были объединены между собой идеей о независимости Южного Судана через движение за освобождение, однако после провозглашения независимости необходимо было искать новую объединяющую основу.[44]

Необходимо чётко осознавать тот факт, что любая этническая группа, не обладающая численным преимуществом по сравнению с другими этническими группами в составе базового государства, всегда будет рассматриваться внутри него в качестве меньшинства. Это означает, что она не может претендовать на какое-либо привилегированное положение в составе базового государства, которое бы дало ей право полностью определять его внутреннюю и внешнюю политику или пользоваться особым преимуществом. Осознание бесперспективности своего социального положения, наличие препятствий для всестороннего развития, ущемление прав и введение ограничений на доступ к ресурсам государства, наличие сильной региональной политической власти, отстаивающей радикальные взгляды, – все эти факторы способны подтолкнуть этническую группу на борьбу за территориальное отделение и создание собственного государства. Данный процесс значительно упрощается и ускоряется, если сепаратистская этническая группа пользуется поддержкой родственного государства, то есть государства, большинство или всё население которого составляют представители этой этнической группы, а также других сепаратистских этнических групп, проживающих на территории различных стран.

С.Вольфф и М.Веллер[45] полагают, что требования этнических меньшинств, как правило, связаны с расширением языковых, религиозных и культурных прав. Одновременно могут звучать призывы к предоставлению равных возможностей и доступа к ресурсам, а также оказанию материальной и политической поддержки. В большинстве случаев эти претензии этнические меньшинства предъявляют к базовому государству (т.е. на территории которого они проживают), но иногда и к родственному государству. Как указывают британцы, в случае отсутствия родственного государства, способного и готового поддержать этническое меньшинство, его роль могут на себя взять родственные меньшинства, проживающие на территории третьих стран, а также международные организации и неродственные государства. Британские учёные отмечают, что результатом этой борьбы, как правило, становится расширение прав этнической группы на самоуправление в составе базового государства, либо отделение и возможное последующее воссоединение с родственным государством.

Экономический аспект сепаратизма и сецессии в рамках британской теории международных отношений состоит в том, что сепаратистские тенденции в базовом государстве активируются по причине несправедливого распределения доходов или неравного доступа к государственным ресурсам. Как следствие, возникает ситуация, при которой одни регионы базового государства находятся в более выгодном положении по сравнению с другими. В результате этническая группа или национальное меньшинство, представители которого проживают на отсталой в экономическом плане территории, начинают с недоверием относиться к центральной власти, рассматривают своё присутствие в базовом государстве как препятствие для собственного развития и считают сецессию единственным эффективным способом улучшения своего материального положения. Отчётливые признаки этого можно выделить, изучив труды британского исследователя Э.Томаса[46]по Судану. Он утверждает, что в прошлом суданское руководство придерживалось теории зависимости в экономике, разграничивая страну на центр и периферию. В этом контексте Джуба была периферией Хартума, что, как полагает автор, на практике привело к установлению некой социальной иерархии между жителями этих регионов. В свою очередь, это повлекло за собой формирование разнородного населения с существенными региональными отличиями. Хотя основное внимание учёный уделяет социальным аспектам, ключевыми для нашего исследования являются понятия экономический центр и периферия государства. Уже сам факт наличия такого распределения государственной территории предвосхищает появление некоего антагонизма, обособления, а также потенциальной возможности для отделения. Действительно, центр воспринимается как сосредоточение благосостояния и богатства, в то время как периферия предстаёт в качестве питающего субъекта, который снабжает центр ресурсами. Очевидно, что смириться с подобной ролью весьма тяжело для проживающих на периферийной территории граждан, которые в таких обстоятельствах начинают испытывать чувство несправедливости, наблюдая более высокий уровень жизни своих соседей из центра.

Главной особенностью институционально-административного аспекта сепаратизма и сецессии в рамках британской теории международных отношений является поэтапное учреждение административных институтов нового государства до и после провозглашения его независимости. Это означает, что ещё на этапе борьбы сепаратистского сообщества за территориальное отделение происходит образование не только независимого территориального, политического и экономического пространства, но и самостоятельных, не подчиняющихся центральной власти базового государства административно-управленческих институтов. Практика показывает, что навязанные внешними акторами принципы государственного управления без учёта особенностей общественно-политической и демографической ситуации на соответствующей территории, не могут успешно применяться. В связи с этим, П.Джексон[47] подчёркивает, что существует очевидная разница между формированием государственного аппарата и созданием государства, способного стать полноценным членом международного сообщества. Другими словами, необходимо различать чисто технические функции государства от политических процессов, определяющих его истинную сущность. Например, учреждение в стране правительственных структур, не учитывающих историческое развитие общества, с большой долей вероятности приведёт к негативным результатам. В связи с этим, стоит упомянуть, что одним из главных недостатков ВМС Дж.Копналл[48] считал излишний упор на государственное строительство, т.е. создание политических институтов, в то время как основное внимание, по его мнению, следовало бы уделить процессу национального строительства.[49] Необходимо отметить, что в третьей главе ВМС упоминалось о согласии сторон с тем фактом, что способность южносуданских властей выполнять основные правительственные функции, сформировать гражданскую администрацию и восстановить разрушенную в результате конфликта инфраструктуру была весьма низкой. Г.Гебрелуел[50] и вовсе отмечает, что независимый Южный Судан возник только лишь посредством международной дипломатии, функционировал за счёт нефтедолларов и зарубежной помощи на развитие, при этом работа его основных служб обеспечивалась по большей части иностранными неправительственными организациями. Как следствие, политические лидеры Южного Судана не имели опыта мобилизации государственных ресурсов и формирования эффективных правительственных структур.

Институционально-административный аспект включает в себя принятие мер по созданию особого государственного института, который бы служил главной опорой властей сепаратистской территории и в дальнейшем нового государства. Речь в данном случае идёт о неком правовом фундаменте и одновременно принудительно-силовой структуре, контролирующей развитие соответствующей территории. Это позволяет компенсировать общую политическую хрупкость и социальную нестабильность нового государства в первые годы его существования в данном качестве. Британский исследователь Б.Райан[51] из Килского университета полагает, что в качестве такого института, способствующего успешному становлению нового государства, является полиция. Причиной тому обозначается утвердившееся в обществе понимание того, что именно правоохранительные органы в первую очередь отвечают за поддержание определённой правового порядка в стране. В этом контексте П.Аджак[52] отмечает, что до и после провозглашения независимости в Южном Судане находилось более тысячи иностранных полицейских, среди которых подавляющее большинство составляли представители Великобритании. Кроме того, ориентация на обеспечение эффективной работы местных правоохранительных органов, прежде всего, полиции, являлась основным принципом работы Объединённой военной комиссии (ОВК) в Судане, учреждённой в соответствии с ВМС. Ярким примером тому, в частности, служит деятельность так называемых мониторинговых групп, в состав которых входили командированные из Великобритании офицеры полиции и советники по осуществлению различных полицейских операций на территории страны в соответствии с международными стандартами. Очевидно, что делалось это с расчётом на то, что именно полицейская служба, мощная силовая структура, должна закреплять тенденцию на постепенное отделение Южного Судана и способствовать практической реализации предпринимаемых в этом направлении инициатив.

Однако работа полицейских структур, равно как успешное функционирование новых государственных органов, не может быть результативной без устойчивой связи с местным населением. Это означает, что сотрудники правоохранительных органов должны находиться в постоянном контакте с гражданами с целью своевременного обнаружения и устранения внутригосударственных угроз. Но для того, чтобы обеспечить подобное взаимодействие на должном уровне, необходимо, чтобы представители сепаратистского сообщества базового государства, а затем они же, но уже в качестве граждан нового государства, были сплочёнными и действовали как одно целое. В своём исследовании Б.Райан[53] подчёркивает, что укрепление солидарности национальных меньшинств является прямым следствием наличия у них собственной административной системы.

Безусловно, британская политика в отношении Южного Судана предусматривала создание условий, при которых сторонники независимости могли бы действовать сплочённо и выступать единым фронтом. Причём все необходимые для этого условия были заложены непосредственно в ВМС, в соответствии с которым жителям Южного Судана, фактически, предоставлялось право создать собственное правительство и ключевые государственные структуры, в том числе правоохранительные органы. Наряду с этим в Соглашении был закреплён принцип децентрализации властных структур и, как следствие, учреждение двух отдельных правительств пока ещё на территории одного государства Судана. Причём это было представлено в качестве главного условия эффективного и справедливого управления страной. Не это ли является прямым доказательством того, что с самого начала в намерение британцев не входило воссоединение всех суданских сообществ в рамках единого государства? Наоборот, всё указывает на то, что обособление южных суданцев от основного населения страны и создание впечатления об отсутствии какой-либо реальной альтернативы последующей сецессии являлось негласным политическим курсом британского руководства.