Теоретические основы эффективности правового регулирования: учебное пособие

Интересной является позиция В. Д. Сорокина, который видит смысл правового регулирования в обеспечении реализации диспозиций материальных норм российского права, независимо от отраслевой пpинaдлeжнocти. Однако данное определение исключает возможность регулирования посредством процессуальных норм, в данном случае необоснованно смещается акцент в сторону норм с универсальным правовым содержанием.

Иначе определяет правовое регулирование Ю. К. Толстой. Он понимает под правовым регулированием воздействие права на поведение людей в процессе реализации норм права в правоотношениях30. В данном случае автор обращает внимание на меньший объем понятия «правовое регулирование», чем объем понятия «правовое воздействие», но исключает особый отличительный характер правового регулирования. В. В. Лазарев, соглашаясь с Ю. К. Толстым, также обращает внимание на то, что содержание понятий «правовое регулирование» и «правовое воздействие» не совпадает. По его мнению, правовое воздействие включает в себя правовое регулирование как один из способов проявления творческой роли права31.

Существуют и другие точки зрения. Так, например, В. Г. Смирнов предлагает различать правовое регулирование в широком смысле, куда относит все способы воздействия права на общественные отношения, и в узком смысле, которое должно связываться с воздействием правового метода на определенную, внутренне единую группу общественных отношений, составляющих предмет регулирования той или иной отрасли права32. Таким образом, он видит правовое воздействие в качестве элемента правового регулирования. Однако данная позиция автора не нашла поддержки среди ученых-правоведов.

На основе анализа научной и учебной литературы можно сделать вывод о том, что в целом среди ученых нет существенных разногласий относительно содержания понятия «правовое регулирование», большинством ученых правовое регулирование рассматривается как целенаправленный процесс воздействия (влияния) права на общественные отношения и поведение людей с помощью специальных правовых (юридических) средств33.

Существенно отличается от общеупотребимого понятие правового регулирования, данное В. М. Сырых. Он определяет правовое регулирование как соответствующую деятельность государства и общества, осуществляемую в процессе подготовки и принятия норм права, их реализации в конкретных отношениях и применения государственного принуждения к правонарушителям с целью достижения стабильного в обществе правопорядка34. На наш взгляд, данное определение не отражает существо правового регулирования и представляется не совсем оправданным, так как в данном случае смешиваются содержание явления правового регулирования как целенаправленного процесса воздействия права на общественные отношения и его формы, в чем выражается бытие данного явления, а именно в деятельности государства и общества, осуществляемое в процессе правотворчества и правореализационной практики, направленной на достижение стабильного правопорядка. В данном определении акцент сделан на применении государственного принуждения к правонарушителям, в одном логическом ряду употребляемых понятий (правотворчество, реализация норм права) содержится понятие государственного принуждения, которое входит в объем понятия «реализация норм права». Кроме того, из данного определения не ясно, о какой соответствующей деятельности государства и общества идет речь.

«Правовое регулирование» – категория научная, теоретическая, что позволяет говорить о ней с определенной долей абстрактности. Уяснение объема ее смыслового содержания происходит путем умозаключений на основании анализа свойств многих правовых явлений, включая деятельность государственных органов и общественности в сфере правового регулирования. Деятельность государственных органов и общественности, несомненно, причастна к правовому регулированию, вместе с фактическим поведением иных субъектов права. Однако определенная доля условности при определении понятия правового регулирования не должна вести к размытости смысловых границ для рассматриваемой правовой категории. Деятельность государственных органов и органов общественности в сфере осуществления правового воздействия охватывается такими понятиями, как «механизм государства», «правотворчество», «реализация права», «толкование права».

Категория «правовое регулирование» позволяет выявить особенности действия права в том или ином государстве, на определенном этапе исторического развития, раскрыть единство и противоречие между правовыми явлениями и одновременно определить место каждого из них в системе правового воздействия. Так, Гойман В. И. предлагает под правовым регулированием понимать часть (аспект) действия права, которая характеризует специально-юридическое (не информативное и ценностно-волевое) воздействие права на поведение и деятельность его адресатов, но непосредственно с ними еще не связана35. В данном случае мы видим, что автор определяет правовое регулирование как аспект действия права, а не процесс воздействия права в отличие от общеупотребимого понятия правового регулирования, то есть выражает смысл правового регулирования посредством употребления понятия «действие права», являющегося по отношению к понятию воздействие права большим по объему. Данная позиция имеет право на существование и разделяется рядом ученых-правоведов. Например, Ю. С. Решетов для анализа правового регулирования предлагает соотнесение его с действием права36. Однако в части того, что правовое регулирование непосредственно не связано с адресатами правового воздействия, также нельзя согласиться с данным определением. Так, индивидуальное правовое регулирование заключается в регулировании общественных отношений на основе акта применения права, созданного правоприменителем в процессе применения нормы права. Таким образом, например, посредством исполнения приговора суда осуществляется воздействие права на конкретное лицо, субъект права. В данном случае одно юридическое понятие (правовое регулирование) определяется через другое понятие (действие права), которое изначально включает в себя первое понятие (правовое регулирование является одним из элементов действия права).

Подводя итог вышеуказанным точкам зрения, представляется необходимым обозначить признаки правового регулирования, которые являются неотъемлемыми свойствами данного правового явления.

1. Правовое регулирование является важнейшим видом социального регулирования, которое нацелено на достижение определенных социальных результатов.

Говоря о социальном регулировании вообще, следует отметить, что воздействие одних членов общества на других составляет суть данного явления. Объектом социального регулирования являются, прежде всего, социальные процессы. Субъектами социального регулирования являются индивиды, активно участвующие в организации социальной жизни. Диалектическая особенность социального регулирования прослеживается в том, что субъект и объект здесь в равной степени активны, поскольку объект регулирования в процессе реализации предписаний субъекта соотносится со своими потребностями. Исходя из этого, может происходить изменение процесса регуляции.

В случае возникновения противоречий между социально значимыми потребностями и требованиями закона может происходить неподчинение данному процессу со стороны объекта социального регулирования. Диалектическое противоречие между социальной и юридической эффективностью правового регулирования проявляется в данном случае в том, что правовое регулирование, являясь частью социального регулирования, направлено на достижение социально полезных результатов, т.к. требование закона, содержащееся в норме права, в первую очередь является обязательным для исполнения, а во вторую очередь, требование закона формулируется в сравнительно небольшой временной период и не всегда может отвечать социальным ожиданиям большинства граждан государства, в отличие от других социальных норм, которые складываются исторически. Соотношение государственных и общественных интересов в юридической цели достаточно многогранно. Юридические ориентиры всегда в определенной степени связаны с объективными общественными потребностями и интересами, а противоречия между социальными и юридическими целями проистекают из неоднородности потребностей общества. В свою очередь, потребности общества определяют направление правовой политики государства и тем самым влияют на содержание правовых целей, как отмечают А. В. Малько, К. В. Шундиков.37

С точки зрения структуры, социальное регулирование представляет собой особым образом организованное воздействие субъекта на объект. В качестве объекта социального регулирования выступают общественные процессы любого типа, общественные связи и отношения между людьми, требующие воздействия, перевода из одного состояния в другое.

Интересной представляется точка зрения на социальное регулирование Р. Б. Головкина. По его мнению, социальное регулирование представляет собой выработанную обществом и передаваемую внебиологическим путем систему средств и способов упорядочения отношений человека с природой и протекание внутренних (социальных) процессов, в основе которых лежит программное идеальное целеполагание38. На наш взгляд, данное определение следует дополнить тем, что упорядочение отношений происходит не только между человеком и природой, но и между человеком и отдельными индивидами, социальными группами и государственно-правовыми образованиями, а также сделать акцент на том, что система способов и средств упорядочения отношений вырабатывается и передается в процессе правовой социализации личности.

В структуре социального регулирования выделяются индивидуальное и нормативное регулирование39, частью которого выступает правовое регулирование. Осознавая свои интересы, члены общества стремятся объединить свои воли, систематизировать их по различным признакам, придать существующим социальным потребностям различные нормативные формы. Происходит нормативная саморегуляция личности. Это способ защиты человека во внешней общественной среде, способ реализации своих интересов, а также способ самовыражения в поведенческой деятельности. Это и способ выявления вовне свойств модели личности, соединяющей сферу сознательного и бессознательного40. Нормативность является не только формой существования упорядоченности социальных интересов и потребностей, но и как процесс формирования и выявления этих свойств существования социальной действительности. Нормативность выступает, с одной стороны, как форма социального развития, с другой – как его основное содержание.

В целом особенности социального регулирования, в структуре которого выделяется правовое регулирование, связаны со спецификой права как особого социального явления: оно представляет собой нормативное регулирование, в основе которого лежат идеи свободы и справедливости, выражает интересы общества и государства. «В процессе регулирования достигается множество позитивных эффектов, которые делают возможной совместную общественную жизнь людей; появляется основа сотрудничества, обмена деятельностями, способностями, предметами, идеями, продуктами, усиливается надежность ожиданий, предсказуемость человеческих поступков и т. д.»41 Управление без регулирования невозможно, управлять можно только с помощью заранее установленных правил, норм. Социальное регулирование во всех своих видах дает возможность влиять на человеческое поведение и оценивать его по единому критерию, унифицировать поведение участников общественных взаимодействий там, где это необходимо.

2. Правовое регулирование является специально-юридическим воздействием, одной из форм реализации функций права, осуществляемой с помощью правовых средств.

Исследуя специально-юридическое содержание правового регулирования, необходимо рассматривать данный вопрос в плоскости взаимосвязи с понятием функций права, что обусловливается тем, что регулятивная функция права как направление воздействия на поведение субъектов является одной из определяющих функций права, а также в теории права относится к одному из видов собственно-юридических функций права наряду с охранительной функцией. Проблематике функций права посвящено монографическое исследование Т. Н. Радько и В. А. Толстика. Выделяются следующие формы реализации функций права: информационное воздействие (информирование субъектов общественных отношений о содержащихся в нормах права правилах поведения), ориентационное воздействие (направлено на выработку у граждан позитивных правовых установок и правовых ориентаций) и правовое регулирование42. Однако в этом случае необходимо задать вопрос: во всех ли случаях правовые средства определяются социально полезными целями? Нет, не во всех. Глубина противоречий между социальной и юридической эффективностью правового регулирования зависит от особенностей содержания права, которое может быть оценено с помощью теоретических критериев, например, правового принципа справедливости. Процесс создания и действия норм права оказывает идеологическое воздействие на жизнь общества. Не только информация о подготавливаемых законопроектах (информационное воздействие), но даже сам факт назревшей потребности в правовом регулировании, изменения в правосознании ориентирует граждан (ориентационное воздействие) на определенный образ поведения. Прав Л. С. Явич, обращающий внимание на то, что «концепция правового регулирования, разработанная в советской общей теории права, отличается от более поздней идеи социального действия права только тем, что предполагает изучение не любого влияния права, а изучение его специфически юридического воздействия, связанного с наделением субъектов юридическими правами и обязанностями»43. Правовое регулирование занимает центральное место в структуре правового воздействия, оно является специфическим, непосредственно юридическим правовым воздействием. Оно выступает в качестве специально-юридической составляющей действия права. Такая трактовка правового регулирования несомненно важна для его понимания. Однако для понимания именно специально-юридической природы правового регулирования, уяснения его содержания необходимо обратиться к анализу понятия правовых средств.

Правовое регулирование осуществляется с помощью правовых средств (норм права, актов применения права, правоотношений, актов реализации прав и обязанностей), которые в своей совокупности представляют механизм правового регулирования. В этой связи необходимо задать вопрос, в полной ли мере содержание правовых средств определяется социально-полезными целями? Вероятно, нет. Соотношение социальной и юридической эффективности правового регулирования определяется особенностями социального компромисса, на основе которого выработано право. «Фактическое содержание права будет правом победителя. В отдельных случаях будет иметь место консенсус, значительно чаще социальный компромисс, отнюдь не исключено и доминирование односторонней воли властвующего субъекта»44.

В этой связи целесообразно задать вопрос: в полной ли мере право «победителя» будет соответствовать социальным потребностям и своевременно их отражать? Нередко, к сожалению, юридическая практика может свидетельствовать об обратном. В качестве наиболее яркого примера можно привести советские законодательные акты, направленные на принудительную коллективизацию сельского хозяйства, национализацию промышленности и земли. Цели данных законодательных актов были достигнуты, но можно ли оценивать данные меры как социально эффективные? Несомненно, в процессе правового регулирования должно опровергаться порочное мнение о том, что «цель оправдывает средства». Применение антигуманных, унижающих человеческое достоинство, попирающих естественные права и свободы граждан правовых средств, которые завуалированы как общественно полезные, в конечном итоге приводит к тому, что они не поддерживаются значительной частью населения, что в отдельных случаях при нагнетании противоречий в обществе может вызвать социальные потрясения.

Юридическое своеобразие правовых средств во многом обусловлено способами правового регулирования. Понятие «правовые средства» охватывает все те явления (инструменты и процессы), которые призваны обеспечивать достижение поставленных в законодательстве целей. Главное в теории правовых средств – какие социальные задачи эти правовые механизмы могут решать, где и в каком порядке их можно использовать в практической правовой деятельности для достижения социально значимых результатов. Говоря о проблеме правовых средств как признаке правового регулирования, необходимо отметить, что в правотворческой и правореализационной практике данное правовое явление становится все более значимым с точки зрения рассмотрения правовых средств как средств обеспечения социальных интересов.

В отечественной юридической литературе вопросам теории правовых средств наибольшее внимание уделил С. С. Алексеев. Вопрос правовых средств, как отмечает С. С. Алексеев, – «не столько вопрос обособления тех или иных фрагментов правовой действительности, сколько вопрос их особого видения в строго определенном ракурсе – их функциональном предназначении, их роли как инструмента оптимального решения поставленных задач». Правовые средства определяются им как «нормы права, индивидуальные предписания и веления, договоры, средства юридической техники и другие институциональные явления правовой действительности, воплощающие регулятивную силу права, его энергию, которым принадлежит роль ее активных центров»45. Характеристика правовых средств как особых явлений правовой действительности, элементов механизма правового регулирования представлена в работах А. В. Малько, К. В. Шундикова.46

В учебной литературе правовые средства в самом общем виде определяются как правовые явления, выражающиеся в инструментах (установления) и деяниях (технологии), с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права, обеспечивается достижение социально полезных целей47. С. К. Струнков предлагает под правовыми средствами понимать систему юридических инструментов и деяний, которые, соединяясь определенным образом в праве и юридической практике, призваны достигать социально полезных целей и гарантировать удовлетворение интересов субъектов права48. Общими признаками правовых средств является то, что они:

– выражают собой все обобщающие юридические способы обес-печения интересов субъектов права, достижения поставленных целей (в чем проявляется социальная ценность данных образований и права в целом);

– отражают информационно-энергетические качества и ресурсы права, что придает им особую юридическую силу, направленную на преодоление препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов участников правоотношений;

– сочетаясь определенным образом, выступают основными работающими частями (элементами) действия права, механизма правового регулирования, правовых режимов (то есть функциональной стороны права);

– приводят к юридическим последствиям, конкретным результатам, той или иной степени эффективности правового регулирования;

– обеспечиваются государством49.

Говоря о классификации правовых средств, необходимо обратить внимание на следующие классификации. В зависимости от степени и сложности их подразделяют на первичные (элементарные) и составные (комплексные). К первым относят простейшие и неделимые предписания: субъективные права и юридические обязанности, поощрения и наказания, льготы и запреты и т.п., а ко вторым – комбинированные, состоящие из простейших: норма права, правовой институт.

Правовые средства формируются определенным образом, должны определяться теми социальными целями и задачами, которые реализуются в процессе правотворческой и правореализационной практики. Правовые средства, их своевременное и качественное совершенствование в правотворческом и правореализационном процессах являются практически значимыми. Таким образом, правовым средствам отводится особая роль в механизме реализации права. От правильного выбора правовых средств зависит в конечном счете достижение целей правового регулирования, а значит эффективность права в целом. Недооценка, неверный выбор юридических средств, приемов, заложенных в нормативной основе правового регулирования, приводят к сбоям в реализации права, снижению правового эффекта. Совершенствование правовых средств позволит оптимизировать механизм правового регулирования, направить правовую систему на достижение социально полезных целей, поэтому освещение правовых средств в качестве одного из признаков правового регулирования является обоснованным.

Правовые средства создают гарантированные государством и обществом предпосылки для усиления позитивных факторов, регулирующих общественные отношения, а также для устранения препятствий, стоящих на пути упорядочения общественных отношений. «Эффективно действующие нормы призваны закреплять такие юридические средства, которые позволили бы нейтрализовать негативные факторы и усилить действие позитивных. В противном случае действие негативных факторов будет более интенсивным, чем правовых средств. Соответственно, и результаты действия правовой нормы будут иными, чем планировал правотворческий орган»50. Таким образом, прослеживается прямая взаимосвязь между эффективностью правовых средств и эффективностью правового регулирования.

Система правовых средств в своей совокупности составляет механизм правового регулирования, которые «организованы наиболее последовательным образом в целях преодоления препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов субъектов права»51. Правовое регулирование соотносится с его механизмом как форма и содержание, предмет и его внутреннее устройство52. Механизм правового регулирования является его своеобразным «скелетом» и отражает процесс осуществления правового регулирования. C.C. Алексеев считает, что под механизмом правового регулирования следует понимать взятую в единстве всю совокупность юридических средств, при помощи которых обеспечивается правовое воздействие на общественные отношения53. С таким пониманием механизма правового регулирования согласны B.C. Прохоров, Н. М. Кропачев, А. Н. Тарбагаев54. Близки по своему содержанию определения механизма правового регулирования, изложенные в работах В. В. Лазарева, С. В. Липеня, А. В. Малько. В. В. Лазарев, С. В. Липень полагают, что механизм правового регулирования – это система правовых средств, при помощи которых осуществляется правовое регулирование общественных отношений55. А. В. Малько определяет механизм правового регулирования как систему правовых средств, организованных наиболее последовательным образом в целях преодоления препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов субъектов права. Все предложенные определения даны в рамках единого подхода к механизму правового регулирования через систему средств правового регулирования. Вместе с тем их различия представляются формально, а смысловое содержание остается единым.

Конечным результатом правового регулирования и его механизма является упорядоченность общественных отношений в правомерное поведение его субъектов. Возрастание количества урегулированных отношений и правомерного поведения его субъектов способствует достижению цели правового воздействия – правового порядка.

– Правовое регулирование характеризуется наличием в нормативных предписаниях правовых целей.

Цели играют важную роль в процессе правового регулирования, отражая общественные потребности и стремления, они раскрывают содержание и значение юридических средств, ориентируют на те ценности, которые лежат в основе государственной политики в той или иной сфере жизни общества. Важно, чтобы цели носили общесоциальный характер, в них гармонично сочетались юридическая и социальная составляющие.

При ознакомлении с современным российским законодательством, для которого характерно значительное количество противоречий, пробелов, двусмысленных положений, возникает закономерный вопрос: а есть ли четко выработанные и сформулированные цели у российского законодателя? В этой связи стоит обратить внимание на ряд особенностей.

Одно из противоречий, которое существует в правовом регулировании государства, состоит в том, что цели в отдельных случаях могут подменяться средствами. Например, при введении в правовую систему ранее не существовавших юридических инструментов в период экономических реформ 90-х гг., подобные нововведения могли проводиться без соответствующего обоснования их целесообразности и необходимости, в иных случаях такое обоснование сводилось к констатации того факта, что данное средство длительное время успешно работает в правовых системах других государств, хорошо себя зарекомендовало и является элементом демократического правового режима. Между тем следует согласиться с Р. С. Байниязовым в том, что современное российское право стало прозападно ориентированным (в отличие от советского права). «Все же следует признать, что российское право лишь по форме стало напоминать западное, но по существу оно не стало таковым»56. На месте мощной идеологической системы Советского государства не возникло альтернативной идеологии.