Полиция России. История, законы, реформы

Так определена ответственность полиции в порядке суда гражданского; что же касается уголовной ответственности чинов полиции, то Судебные уставы оставили в полной силе прежнее коренное правило нашего законодательства, на основании которого предание суду должностных лиц за упущения и преступления по службе во всяком случае зависит от начальства. Поэтому ответственность полиции вообще оказалась нормированной таким образом, что она служит не столько к обеспечению правильности действий полиции, сколько к еще большему усилению и без того уже непомерной власти высшего полицейского начальства, вследствие чего, как мы указывали уже однажды по поводу вопроса об ответственности администрации вообще, нередко органы полиции изображают собой как бы двуликих субъектов, одно лицо которых, обращенное к начальству, запечатлено страхом и раболепием, другое же лицо, обращенное к гражданину и обществу, выражает дерзость и пренебрежение. В результате же, как это все знают или чувствуют, наша чрезвычайно многочисленная и пестрая полиция, снабженная огромной властью, не стоит на высоте своей задачи, в ущерб своему достоинству и условиям общей безопасности.

Заключение

В первом отделе нашего исследования, после предисловия, мы указали как на те цели, которые имелись в виду при реформе полиции, так отчасти и на избранные для этого средства. Следующий отдел посвящен был исследованию, в какой мере избранные средства были выдержаны в отношении к городской, уездной, губернской и жандармской полициям, и в какой мере достигнуты были намеченные цели, причем вопрос об ответственности полиции рассмотрен был особо. В том и другом случае получился ответ безусловно отрицательный. Внутренняя политика, касавшаяся предмета нашего исследования, отличалась замечательной, чуть ли не беспримерной неустойчивостью, знаменующейся резкими переходами к радикально противоположным началам; цели же оказываются, в большей части случаев, не только не достигнутыми, но, кроме того, искаженными самым прискорбным образом до такой степени, что поступательное движение, прогрессивное начало делаются неуловимыми в густом тумане непримиримых противоречий и внутренней политики «от случая к случаю».

Этот ответ, как результат научного исследования, вполне совпадает с таким же ответом, к которому приведено было правительство исследованием практики и который дважды формулирован был официально: при назначении сенаторской ревизии в 1880 г. и при учреждении так называемой Кахановской комиссии. Тем более в таком ответе, имея в виду, что он касается оценки результатов реформенной деятельности, нельзя не видеть явления необычайного, чрезвычайно знаменательного в истории вообще, в истории же полиции – в особенности. Искать объяснения этому явлению, как это делали и делают некоторые, в афоризмах, что «слишком поспешный опаздывает так же, как и слишком медленный», или что «стремясь к лучшему, часто губим мы и хорошее», по меньшей мере, ненаучно, так как вместо объяснения предлагается одно только голое порицание, нисколько не содействующее раскрытию тех именно внутренних и внешних причин, которые привели к отрицательному результату, формулированному в данном отрицательном ответе.

Внутренние причины явились прямым порождением тех условий, при которых разрабатывались все реформы прошлого царствования. Нет и не было никогда реформ совершенных, а потому не только не удивительно, а совершенно естественно, что в быстро следовавшие одно за другим реформенные законоположения вкрались более или менее существенные ошибки, которые обусловливались, с одной стороны, бюрократическим порядком разработки большей части этих законоположений, с другой – явным и тайным противодействием со стороны тех лиц и общественных групп, интересы которых существенно затрагивались этими реформами, или же – независимо от интересов и вообще своекорыстных видов – взгляды которых не согласовались с началами, положенными в основании реформ, так как при одинаковом стремлении к добру можно резко расходиться в выборе средств для достижения общей цели. Влияние этих чреватых последствиями условий было, разумеется, весьма различно, но во всяком случае ими порождены те погрешности, которые с самого начала выразились в реформах и которые заключались в неудачных компромиссах, отступлениях от основных начал, непрактичности некоторых законоположений, смешении разнородных принципов, неравномерности разработки частей и т. п. Отрицательное воздействие этих погрешностей, конечно, неизбежно до тех пор, пока они остаются незамеченными и не устраненными; но в настоящее время, благодаря энергическим усилиям единичных лиц, общества и правительства, погрешности эти найдены, на них указано и отчасти изысканы средства для устранения их. Поэтому, упомянув только о существовании этих внутренних причин, мы пройдем их мимо, а остановимся на причинах второй категории – на причинах внешних, тем более, что воздействие их, будучи более интенсивным и экстенсивным, оказывает на реформы наиболее пагубное влияние, до такой степени, что от реформ могут остаться только принципы, парящие над жизнью, но не проникающие в нее; а так как принципы эти были облечены в форму закона, то всё более и более отступающая от них практика окрашивается всё гуще и гуще оттенком незакономерности. Отсюда неизбежные неудовольствие, шатание, резкие противоречия и нетерпеливая погоня за лучшим, не изведав еще хорошего…

В числе внешних причин, т. е. не в самих реформах заключающихся, первенствующее место принадлежит, несомненно, тому самому явлению, господством которого с удивительной последовательностью ознаменовывается всё историческое развитие русской полиции, начиная с момента возникновения ее в 1718 г. и кончая началом эпохи реформ. Явление это заключается в признании за полицией значения не столько учреждения с определенной задачей[50], сколько известной формы действия, которой приписывается такое огромное положительное значение, что, с одной стороны, ей постоянно отдается предпочтение перед всеми другими формами действия, с другой же – на нее уполномочивается возможно большее число органов не только полиции, но и администрации и даже судебного ведомства. Полицейскому предупреждению и пресечению и, в особенности, полицейской репрессии неизменно отдается преимущество перед всеми другими средствами борьбы со злом, и чем интенсивнее зло, тем большее значение придается полицейской форме действия – именно полицейской, а не судебной или какой-либо другой, причем вера в безусловную целесообразность этой формы и во все преимущества ее до того незыблема, что никакие указания опыта не могут поколебать ее. Обнаруживается зло: тотчас же ему противопоставляется полицейская форма действия – полицейские предупреждение и пресечение и полицейская репрессия; зло не исчезает, а усиливается: усиливается та же форма действия; зло делается еще интенсивнее и экстенсивнее: то же делается и с полицейской формой действия и т. д., как бы упуская из виду, что есть еще другие, несравненно более действенные и менее опасные средства борьбы со злом, и что самое усиление последнего могло быть вызвано именно преимущественным применением этого обоюдоострого орудия борьбы.

[…]

Указанное резкое и неотступное предпочтение, оказываемое полицейской форме действия перед всеми другими средствами борьбы со злом, разумеется, не могло остаться безрезультатным и не отразиться на общих ходе дел и на развитии реформ, требовавших, в особенности на первых порах, особенно бережного отношения к ним. Результат же этот в данную эпоху, как и во все предшествующие, был отрицательный, так как от полиции требовали и требуют большего, чем она может дать. Правительство тщетно возлагает свои упования на полицейскую практику, бессильную оправдать эти упования, полиция же должна рано или поздно сознать свое неловкое положение пигмея, которому поручают двигать каменные горы. Бессилие пигмеев приходиться возмещать увеличением личного состава их и снабжением их тяжеловесным оружием, которое нередко бывает им не по силам. В данном случае как бы упускается из виду, что против зла можно бороться не одними только отрицательными мерами, но и положительными, и что в числе первых из них полицейские меры суть не только не единственные, но даже и не главнейшие. При оценке практического значения полицейской формы действия следовало бы вспоминать иногда о той палке, о которой пишет в своих мемуарах Гейне, что хотя она была желтой, но когда ею били, то она оставляла на теле следы сине-багровые. Полицейская форма действия обладает совершенно таким же свойством, а потому пользование ею требует значительной осторожности, тем более, что в данном случае удары наносятся всему общественному организму, врачевание которого одной лишь полицейской омнипотенцией, не только не приноровленной, но даже прямо враждебной успешному росту этого организма, не менее ошибочно и опасно, чем врачевание физического организма, при заведомом невнимании к гигиене, одними лишь героическими средствами.

Конец ознакомительного фрагмента.

Текст предоставлен ООО «ЛитРес».

Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию на ЛитРес.

Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.

Примечания

1

Положение и значение 1-го департамента правительствующего сената, в качестве высшего в империи административного судилища, было как бы упущено из виду судебной реформой, не коснувшейся этого чрезвычайно важного судебно-административного учреждения.

2

Сенатор Я. А. Соловьев свидетельствует в своих интересных записках о крестьянском деле в 1858–1859 гг. о том сильном возбуждении общественного внимания, которое вызвано было всяческими предложениями об уездных управлении и полиции.

3

Преобразование полиции снизу, с уезда, предпринято было правительством после предварительного обсуждения вопроса о том, в какой мере такое преобразование выполнимо до реформы губернских учреждений? На этот вопрос последовал утвердительный ответ, с указанием, между прочим, на опыт: уездная полиция была преобразована в 1838 г., а губернское правление – в 1845 г. Лица, решавшие этот вопрос, полагали, что скорее трудно сделать наоборот, равно как невозможно преобразование полиции без реформы судебной части, и обратно.

4

Не отрицая необходимости сосредоточения личной власти в полиции больше, нежели в прочих частях администрации, некоторые полагали однако, что и тут коллегиальный элемент может быть не бесполезен, и в деле полиции следовало бы воспользоваться общественными силами и частью даже выборным началом, так как «не надо упускать из виду то важное соображение, что полиция существует и в интересе общества вообще и каждого частного лица в особенности, и что учреждается она для оказания им в нужных случаях защиты и исполнения их законных требований».

5

До какой степени преимущественное внимание к данному вопросу было основательно, можно судить, например, по следующему факту: Ростовская городская дума, по просьбе самих жителей, сознавших весь вред для них от полицейских неурядиц, предоставила им избрать из своей среды старшин и на них возложила обязанность наблюдать за общественным порядком. Такое распоряжение думы генерал-губернатор оставил, в виде временной меры, впредь до полного устройства в г. Ростове полицейского управления.

6

Раньше еще указывалось на пользу замены вольнонаемных письмоводителей у становых приставов канцелярскими служителями, в видах привлечения к исполнению этих обязанностей людей более достаточных и образованных. Кроме того, указывалось на то, что вольнонаемные письмоводители не могут служить благонадежными помощниками, «так как они не имеют распорядительной власти и, не пользуясь правами государственной службы, не несут никакой законной ответственности. В случае смерти, болезни или отпуска станового пристава не имеется лиц для командирования к исправлению его должности. Поэтому еще лучше дать становым штатных помощников».

7

Как уже упомянуто было выше, могилевский губернатор Беклемишев называл сотских «отребьем всего населения»; в менее резкой форме, но также неодобрительно, отозвались об этих должностных лицах уездной полиции псковский губернатор граф Пален и мн. др. В другой записке также указывалось, что сельское население смотрит на эту должность как на тягостную повинность. Сознавая, что с нею сопряжены хлопоты, ответственность перед начальством и упущения в хозяйстве, крестьяне выбирают в сотские не лучших и достаточных людей, а, напротив, худших хозяев, неисправных плательщиков, часто бездомных пройдох. «И вот, эти-то люди, неграмотные, нетрезвые и неимущие, являются не только непосредственными и единственными исполнителями приказаний становых приставов, но и ближайшими на местах представителями полицейской власти, охраняющей общественный порядок и предупреждающей преступления».

8

Прежде не было надобности в таких избирательных собраниях, так как «сотский назначается почти везде тем же порядком, каким отправляется всякая натуральная повинность; притом выбор, если и случался, то обыкновенно производился только жителями очередного селения сотни, а прочие в нем не участвовали, да и не имели охоты участвовать».

9

Кроме того, неоднократно подвергались изменению обмундирование и вооружение нижних полицейских чинов, причем отменены были уродливые и крайне непрактичные алебарды, входившие в состав вооружения «будочников».

10

По поводу вопроса о вычетах из жалованья 15 декабря 1882 г. было сделано противоречащее этому постановление, в котором околоточные надзиратели, служащие по вольному найму, приравнены к лицам, состоящим на частной, а не на государственной службе.

11

Домохозяева обязаны были снабдить дежурных дворников особыми бляхами по установленному образцу. О полицейских обязанностях дежурных дворников выработаны особые правила.

12

В этом же году полиция была вооружена револьверами.

13

За год перед тем начальникам губерний предоставлено было право назначать полицмейстеров и городничих в некоторых городах и тогда же определено во временном наказе полиции право городничих призывать на помощь военную силу.

14

Остальные дела управления генерал-губернатора распределены были таким образом: дела военного ведомства и комендантская часть переданы в управление командующего войсками петербургского военного округа, дела же общего управления – петербургскому губернатору.

15

По штату от 30 декабря 1876 г. столичная сыскная полиция должна состоять из начальника, его помощника, 4-х чиновников, 20 полиц. надз. сыскн., делопроизводителя, его помощника, архивариуса (он же журналист).

16

В следующем году такая же полиция установлена была в Нижнем Новгороде.

17

Наиболее поздно в городах прибалтийских губерний, а именно в 1877 г.

18

О затратах городов на содержание полиции можно судить, например, по следующим данным: из постановления от 29 ноября 1882 г. видно, что г. Киев расходовал на полицию в 1882 г. 117.180 р., г. Харьков – 63.378 р.; в силу же нового постановления г. Киев должен расходовать на тот же предмет 176.480 р., а Харьков – 125.800 р. ежегодно, т. е. в одном случае расход увеличен сразу на 50 %, а в другом на 100 %.

19

Он же заведует врачебно-полицейской частью, судебно-медицинской, фармацевтической и ветеринарной.

20

В 1871 г. издано было постановление о вознаграждении чинов полиции за исполнение ими обязанностей судебных приставов в мировых съездах. В 1872 г. постановлено о выдаче прогонных и суточных полицейским чинам, вызываемым в суд по служебным делам. В том же году издан закон о вознаграждении чинов полиции за приведение в исполнение решений уездных судов и областных правлений в Оренбургском крае и Западной Сибири.

21

Исправник имеет право наложить на волостного старшину штраф до 5 руб. или подвергнуть его аресту на срок до 7 дней.

22

В том же году, 29 мая, учреждена была охранная стража в Тверской области; 3 марта 1862 г. издано положение о Закавказской земской страже, а в 1874 г. учреждается должность инспектора земской стражи в Елизаветпольской губ.

23

Главное начальство и высшее наблюдение над з. стражей вверено наместнику, непосредственное же ведение всех дел з. стражи поручено главному директору правительственной комиссии МВД. В губернии начальствует над з. стражей губернатор, в уезде – уездный начальник, в участке – старший стражник. В 1871 г. определены правила о поставке обывателями подвод для нижних чинов з. стражи.

24

Такой результат достигнут был, по отзывам той же администрации, тем, что: а) губернаторам даны были в помощь штаб-офицеры специально для наблюдения за з. стражей; б) уездные начальники получили помощников по полицейской части исключительно только для постоянного наблюдения за службой стражников; в) желающие поступить в з. стражу подвергаются предварительно испытанию, будучи прикомандированными к этой части; г) письменные обязанности стражников уменьшены до крайней возможности.

25

Одновременно с учреждением урядников последовало упразднение должности тысяцких, конных рассыльных и помощников становых приставов.

26

Сторонники этого взгляда полагали, что исполнение старшинами и старостами полицейских обязанностей является столь же тягостным, как и несоответствующим цели, причем постоянная и непременная солидарность их интересов с интересами обществ делает их еще и ненадежными органами полиции, особенно в случаях неповиновения крестьян. Назначение же еще и сотских из крестьян может поставить помещиков в довольно невыгодное положение.

27

Сторонники этого взгляда указывали на то, как в 1863–1864 гг. крестьяне в губерниях Западного Края, по собственному почину, завели конную стражу и усилили пешую, которая являлась то вооруженной, то невооруженной, и оказалась настолько сильной и деятельной, что, несмотря на чрезвычайные условия, не потребовалось никаких экстраординарных мер для усиления состава уездной полиции.

28

Большая часть важнейших узаконений о полиции носили название временных законов, потому что наступавшие реформы по другим частям управления постепенно изменяли взгляд правительства на вопрос. При опубликовании таких законов правительство всегда предупреждало, что окончательная разработка полицейского вопроса стоит еще впереди и обусловливается теми результатами, к которым дарованные реформы приведут на практике.

29

Еще раньше, в 1860 г., последовало узаконение об увольнении губернаторами неблагонадежных выборных земских исправников и вообще об отмене выборного начала в применении к этой должности. В том же году велено было ассигновать 1 млн. руб. больше ежегодно для улучшения личного состава земской полиции. В 1859 г. упразднены должности корчемных заседателей в земских судах и следственных приставов по пресечению конокрадства.

30

В 1861 г. издан был временный наказ, в дополнение к наказу об учр. полиц. судов в западных губерниях, где на исправников и городничих возлагается, между прочим, обязанность доносить губернатору об особых происшествиях, бунтах и проч., с правом принимать немедленно меры к подавлению беспорядков и призывать на помощь войска.

31

По нормальным штатам 1862 г. исправник получает 1500 р. и квартиру, становой 600 р., квартиру и 500 р. на канцелярию, урядник 350 р. и квартиру.

32

При губернаторе находится особая канцелярия, которая ведает дела: а) по обозрению губернии; б) по составлению отчетов; в) по выдаче подорожных, паспортов и других срочных видов; г) печати; д) по делам, требующим особенной тайны.

33

В 1861 г. издан закон о дозволении вице-губернаторам временно исправлять обязанности губернаторов.

34

В том же году отнесены к ведомству прокуроров, между прочим: а) просмотр постановлений губ. правлений по сомнениям, возникающим в низших присутственных местах, в порядке производства, в подсудности и в самом образе действия и применения; б) право входить в присутственные места и требовать к своему рассмотрению производящиеся в них дела, а также предлагать о восстановлении нарушенного порядка подсудности и пределов власти и т. п.; в) надзор за тюремными местами.

35

В том же году исправникам вменено в обязанность доносить губернатору обо всех беспорядках, принимая в крайних случаях самостоятельно меры чрезвычайные. 13 июня 1867 г. издан закон о правах председателей общественных собраний, причем председатели снабжены этим законом весьма обширной полицейской властью для охранения порядка. В тот же день опубликован закон о том, что отчеты о заседаниях в земских, дворянских, городских, общественных и сословных собраниях – постановления, суждения, прения, речи – печатаются не иначе, как с дозволения губернского начальства.

36

На анормальное положение общественной полиции было уже указано выше, равно как на отмену выборного начала в применении к замещению полицейских должностей.

37

В 1880 г. сформировано было Кубанское областное жанд. управление и к штату губ. жанд. управлений на Кавказе добавлены переводчики. Оклады жандармов кавказских губерний усилены.

38

Одним из сильных доказательств этому может служить весьма распространенное в жандармской среде, в особенности высшей, стремление избегать ношения жандармского мундира. Надо полагать, что в основании такого стремления лежит какая-нибудь серьезная психическая причина, так как эта замена не сопряжена с какими-либо служебными или иными выгодами.

39

В том же году во временном наказе полиции говорится о праве городничих и исправников призывать войска и здесь же указываются правила о предупреждении бунтовщиков относительно того, что будет употреблено в действие оружие.

40

Позднее, 22 июля 1866 г., сделано было как бы дополнительное разъяснение об обязанностях исправников в случае волнений и беспорядков: а) они должны немедленно доносить о них губернаторам и б) в крайних случаях могут самостоятельно принимать чрезвычайные меры, донося о том губернатору.

41

Такого рода узаконение являлось тем более необходимым, что в эпоху реформ существенно изменилось вооружение полиции, в состав которого вошли, между прочим, револьверы – оружие, несомненно, гораздо более опасное и смертоносное, чем забавные дореформенные алебарды будочников.

42

«Юридический вестник» 1884 г., № 11. По прежнему порядку потерпевшие от незаконных действий полиции могли обращаться или к начальству виновного или в суд, который в таком случае все-таки препровождал дело к начальству. Порядок этот, хотя и нецелесообразный, но, несомненно, очень простой, охарактеризован комиссией о преобразовании губернских и уездных учреждений таким образом: по указанию опыта, судебное рассмотрение не ведет ни к каким полезным последствиям и отличается от рассмотрения дела непосредственным начальством полиции только большей медленностью и сложностью форм.

43

Комиссия о преобразовании губернских и уездных учреждений формулировала свой взгляд на этот предмет следующим образом: нельзя не признать, и по теоретическим данным, и на основании практических данных, что единственно надежного охранения и защиты от нарушения частных прав можно искать только в судебной власти.

44

Без сомнения, многочисленный и негодный штат безответственной полиции, снабженной огромной властью, представляет сам по себе весьма серьезную опасность.

45