Полиция России. История, законы, реформы

2) ему же, как ответственному распорядителю всех учреждений, призванных к предупреждению и пресечению государственных преступлений, подчиняются в этом отношении прочие обер-полицмейстеры, равно как по тому же предмету ему принадлежит руководство деятельностью губернаторов и градоначальников;

3) по управлению департаментом заведующий государственной полицией разрешает собственной властью все вопросы, разрешаемые по учреждению министерств властью министра;

4) товарищ министра, заведующий государственной полицией, председательствует в особом совещании, образованном на основании ст.34 Положения о государственной охране, и разрешает все вопросы, возникающие при осуществлении гласного полицейского надзора, устанавливаемого в порядке ст.1 Положения об этом надзоре;

5) он же есть распорядитель всех кредитов, ассигнуемых министерству внутренних дел по управлению полицией;

6) он дает заключения по существу поступающих в министерство внутренних дел производств по делам о государственных преступлениях во всех тех случаях, в которых право это существующими узаконениями предоставлено министру внутренних дел и шефу жандармов;

7) ему принадлежит высший надзор за всеми местами заключения, предназначенными для содержания под стражей государственных преступников и лиц, обвиняемых в государственных преступлениях;

8) по всем вопросам, подлежащим его решению, он сносится со всеми правительственными местами и лицами непосредственно.

18 февраля 1883 г. судебный отдел, состоявший при министерстве внутренних дел, включен в состав департамента государственной полиции; происхождение же этого отдела было следующее: при упразднении III Отделения юрисконсультские части, состоявшие при шефе жандармов, были также упразднены, дела же, ведавшиеся ими, переданы вновь организованному при министерстве внутренних дел особому судебному отделу, т. е. оставалось еще некоторое обособление тайно-полицейских дел от общей полиции, причем дела эти ведались как бы особым учреждением.

Чтобы правильно оценить значение этой реформы, необходимо выяснить различие между так называемой сыскной и тайной полициями вообще, определить их соотношение и указать на условия, которыми должно быть обставлено существование этих учреждений в общем строе полиции. Сыскная полиция имеет обязанностью раскрытие (розыск) всех вообще преступлений, тогда как тайная полиция занимается только розыском преступлений политических. Черта общая обеих этих полиций заключается в том, что, в отличие от явной полиции, они производят свой розыск тайно, в качестве тайных агентов общей полиции. Говоря о сыскной полиции вообще, нельзя не признать необходимости ее для более успешной деятельности общей полиции в деле предупреждения, пресечения и обнаружения преступлений, а потому учреждение это существует во всех государствах, но в России она не имеет значения общегосударственного учреждения, так как эта полиция существует пока только в столицах и в некоторых больших городах.

Необходимые условия, которым должна удовлетворять хорошо организованная сыскная полиция, сводятся к следующему:

1) образование главных агентов этой полиции из органов общей полиции, всецело посвятивших себя полицейской службе и обнаруживших достаточные опытность и склонность к сыскной деятельности;

2) выбор добавочных агентов, т. е. так называемых шпионов или сыщиков в ограниченном числе, и сколь возможно разборчиво, безусловно избегая порочных людей;

3) органы эти отнюдь не должны пользоваться принудительною властью – например, правом на личное задержание, обыск и т. п., – ограничиваясь исключительно только тайным розыском, а когда нужно прибегнуть к принуждению, то агенты сыскной полиции обращаются за содействием к полиции явной, снабженной соответствующей принудительной властью;

4) поручение заведывания этой полицией особому опытному начальнику, подчиненному, однако, общему начальнику всей полиции вообще, и

5) слияние сыскной полиции с общей так, что обе они составляют одно органическое целое.

19 мая 1871 г. были утверждены правила о порядке действий чинов корпуса жандармов по исследованию преступлений. По этим правилам:

1) учрежденная в 1862 г. следственная комиссия по делам о государственных преступлениях упразднена;

2) жандармские чины производят дознания по политическим преступлениям;

3) полиция обязана немедленно сообщать не только прокурорскому надзору, но еще и жандармскому начальнику о всех преступлениях, имеющих малейшие признаки преступлений государственных;

4) жандармерия имеет право принять все меры, если это окажется нужным, чтобы предупредить уничтожение следов преступления и пресечь подозреваемому способы уклониться от следствия и суда;

5) лицам, производящим дознания о государственных преступлениях, губернаторы и вообще все присутственные места и должностные лица оказывают содействие, полиция же исполняет все законные требования;

6) лица, производящие дознание, имеют право делать осмотры, освидетельствования, обыски и выемки;

7) всякое дознание о политических преступлениях представляется министру юстиции, который, по соглашению с шефом жандармов, делает надлежащее распоряжение.

Как бы в дополнение к этому 7 июня 1872 г. издан закон о суде над государственными преступниками и о производстве дознаний по порядку, определенному 19 мая 1871 г.; закон 16 июня 1880 г. о распространении тех же правил на местности Восточной и Западной Сибири, а также на область Уральскую и Тургайскую; жандармерии предоставлено во всякое время посещать фабрики и заводы, 30 октября 1878 г. законом определено право жандармерии на осмотр и выемку корреспонденции частных лиц. В 1878 г. последовало узаконение о том, что чины отдельного корпуса жандармов, при встрече ими вооруженного сопротивления во время исполнения своих служебных обязанностей, признаются за военный караул.

Относительно жандармерии, в особенности, законодательство предполагало достигнуть улучшения этого учреждения увеличением личного состава и усилением компетенции и власти. Выше было уже указано на необычное множество постановлений, направленных именно к тому. В результате получилось то, что избранные средства сделались целью: улучшения жандармерии не воспоследовало[38], увеличение же личного состава этой полиции и чрезвычайное расширение ее власти и компетенции являются фактом несомненным, но едва ли вообще желательным и согласующимся с предначертаниями и стремлениями реформенного законодательства. И здесь мы встречаемся с полицейской централизацией небывалой интенсивности.

Постановления о жандармерии, как военной полиции, восполняются постановлениями о действии военной силы по призыву полиции и администрации. Уже в Высочайшем повелении от 25 марта 1859 г. выяснено было, что при разработке проекта наказа полиции следовало различать в определении обязанностей уездного исправника деятельность его в обыкновенное время и в чрезвычайных случаях. Во втором отношении следовало, пересмотрев до того времени существовавшие законы о чрезвычайных мерах, принимаемых в случаях нарушения общественного порядка, точно определить случаи, когда уездная полицейская власть должна была пользоваться чрезвычайными правами и полномочиями, и в чем именно они будут состоять. Кроме того, следовало предоставить право губернаторам командировать чиновников с особенными полномочиями в случаях нарушения общественного спокойствия, донося о том министру внутренних дел; в известных же случаях губернатор мог действовать именем Императора. Первый наиболее полный закон, изданный во исполнение вышеуказанных предначертаний 4 сентября 1861 г., носит название наставления военным начальникам в случаях употребления войск для усмирения народных волнений и беспорядков[39]. В силу этого закона, все войска, по требованию начальников губерний и уездов[40], принимают участие в подавлении беспорядков. Воинские начальники только выполняют требования полиции; согласно с этим, оружие может быть употреблено в действие только по требованию полиции и не иначе как после троекратного предупреждения толпы чиновником полиции, что «оружие будет употреблено в действие». Воинские начальники сами распоряжаются всеми действиями только тогда, когда городничий или исправник будут в плену. Без указания полиции и троекратного предупреждения оружие может быть употреблено в действие только тогда, когда бунтовщики нападают на войско, когда, вследствие насилия со стороны бунтующих, кому-либо угрожает опасность лишиться жизни. Войска, находящиеся в карауле, обходах, патрулях тогда только употребляют оружие в действие, когда делают нападение на караул, когда оказывается сопротивление с угрозой, когда сопротивляются отдать оружие, когда делают покушение к захвату оружия.

Таким образом восполнен был один существенный пробел в нашем законодательстве о полиции – выработалось нечто подобное французскому закону прошлого столетия о полицейском вооруженном принуждении. Вообще подобного рода законы всегда и везде были продуктом тревожного времени и, собственно говоря, с реформенной деятельностью они ничего общего не имеют. Однако, некоторой неполнотой вышеуказанного постановления о действии военной силы вызвана была необходимость в издании в 1877 нового закона о призыве войск для содействия гражданским властям. По этому закону войска призываются в следующих случаях:

I) а) при церковных торжествах, ярмарках, торгах, народных гуляньях;

б) для сопровождения казенного имущества;

в) при народных бедствиях: пожарах, наводнениях;

г) для сопровождения арестантов;

д) для поимки зажигателей, разбойников, грабителей, которые могут оказать вооруженное сопротивление;

II) при преследовании партий контрабандистов, вооруженных и многочисленных;

III) в случаях, законом установленных:

а) для караулов;

б) для присутствия при исполнении судебных приговоров;

в) для содействия судебным властям. Право призыва войск принадлежит: ревизующим сенаторам, генерал-губернаторам, губернаторам, градоначальникам, исправникам и полицмейстерам, председателям судебных мест и судебным следователям.

Требование войск должно быть письменное, с указанием цели призыва. Призванными войсками распоряжается лично военный начальник, гражданские же власти делают им только указания. При народных беспорядках определение времени употребления оружия в действие зависит от гражданских властей, которые непременно обязаны предварить бушующую толпу, что, после троекратного сигнала на трубе, горне или барабане, оружие будет употреблено в действие. Без предварения оружие может быть употреблено в действие только тогда:

а) когда будет сделано нападение на войско;

б) когда нужно быстрым движением спасти жизнь лиц, подвергающихся насилию.

Военные действия прекращаются, по усмотрению военной власти, когда беспорядки будут прекращены. С этого времени охранение общественного порядка снова переходит исключительно к местным гражданским властям. Как необходимое дополнение к этому, несомненно, весьма обстоятельному закону, изданы были 10 октября 1879 г. правила об употреблении оружия полицейскими жандармскими чинами[41].

По этим правилам оружие может быть употреблено в действие чинами полиции жандармерии в следующих случаях:

1) когда на них произведено вооруженное нападение;

2) когда нападение было не вооруженное, но совершенное несколькими лицами и другого способа отразить это нападение не было;

3) для обороны других лиц от нападения;

4) при задержании преступников, когда они будут препятствовать этому насильственными действиями, или когда невозможно будет преследовать или настигнуть убегающих;

5) при побеге арестантов, когда нельзя настигнуть их или когда они оказывают сопротивление насильственными действиями.

Об употреблении в дело оружия должно быть немедленно доложено ближайшему начальству. В случаях призыва полицейских и жандармских команд для восстановления порядка должны быть соблюдаемы следующие правила:

1) время, когда следует приступить к действию оружием, определяет полицейское начальство, распоряжающееся на месте беспорядков;

2) к действию оружием можно приступить только после троекратного предупреждения об этом;

3) без предварения бушующей толпы можно употребить оружие в дело только тогда, когда надо отразить произведенное нападение, или когда надо спасти жизнь лиц, подвергшихся насилию со стороны бунтовщиков.

Смертоубийства, совершенные при действии оружием полицией, жандармерией и военной силой, не вменяются в вину.

И здесь мы встречаемся с восполнением в нашем законодательстве существенного пробела, заключавшегося в недостаточности дореформенных постановлений о праве вооруженного принуждения со стороны полиции, но не следует упускать из виду, что, как мы указали выше, самая необходимость восполнения этого пробела вызвана была, главнейшим образом, существенным изменением в вооружении полиции. Лучшей общей полицией считается вообще полиция не вооруженная, но раз она вооружена с головы до ног не только холодным, но и огнестрельным оружием, то употребление в действие этого оружия должно быть тотчас же нормировано законом, а потому закон 1879 г. нельзя не назвать законом запоздалым, имея в виду, что новое оружие дано было в 1859 г.

5. Ответственность полиции

Значение судебной ответственности полиции. Ответственность полиции перед начальством и лицами судебного ведомства. Оценка значения этой ответственности. Гражданская и уголовная судебная ответственность полиции по жалобам частных лиц. Оценка.

О дореформенной ответственности полиции мы говорили уже в нашем историческом очерке этого учреждения[42]. Эта ответственность никого не удовлетворяла и, как доказала практика, цели своей не достигала, а потому с самого начала реформенной эпохи речь шла об установлении системы так называемой судебно-исковой ответственности полиции, как она практикуется в настоящее время во всех культурных государствах Европы и Америки. Высказывалось желание, чтобы полиция, будучи снабжена достаточной властью для удовлетворительного исполнения возложенных на нее задач, была ответственна не только перед начальством своим, но и перед теми гражданами, права которых она нарушит противозаконными и произвольными действиями, т. е. чтобы граждане имели право в таких случаях обращаться непосредственно в суд, а не только к начальству виновного[43], причем указывалось, что, считая даже почему-либо опасным или преждевременным установление такого порядка ответственности для всех должностных лиц вообще, в отношении к полиции, ввиду особого характера ее власти и особого значения вверенных ей задач, применение судебно-исковой системы ответственности может быть только выгодным для самой же полиции.

Выгоды эти следующие:

1) контроль над действиями полиции, столь трудный для одного правительства, будет облегчен содействием граждан;

2) в действиях ее устранен будет произвол, вследствие чего

3) выиграют условия гражданской или общей безопасности[44];

4) полиции реже придется встречать сопротивление или скрытое противодействие, а потому

5) личный состав полиции может быть значительно сокращен;

6) в действиях полиции будет отсутствовать тот одиозный элемент, в силу которого действия эти не подлежат публичному обсуждению;

7) полиция приобретет себе то уважение, которое для нее столь необходимо, чтобы действовать успешно и чтобы привлечь к полицейской службе достойных лиц, и

8) слово «полиция» утратит в общественном мнении свое отрицательное значение, выражая собой понятие о строгой законности, а не о произволе и угнетении.

Спрашивается, в какой же мере существующий порядок ответственности удовлетворяет этим указаниям? Кроме ответственности по жалобам частных (потерпевших) лиц[45] и кроме ответственности по их инициативе или перед непосредственным начальством[46] и полковым судом, где он существует, по Судебным уставам полиция ответственна еще перед председателями судов, мировыми судьями, судебными следователями и прокурорами, так как на нее возложены теми же уставами некоторые судебно-полицейские обязанности.

Относительно председателей судов, полиция, согласно ст.311 Устава уголовного судопроизводства, ответственна наравне с судебными приставами, при исполнении обязанности последних. По ст.53 указанного Устава, в случае неисполнения полицией обязанностей, возложенных на нее по производству дел у мировых судей, последним предоставляется делать полицейским чинам предостережения, а о важных с их стороны упущениях сообщать прокурору или его товарищу. На основании статей 485–487 того же Устава, полицейские чины за упущения и беспорядки по следственной части привлекаются к ответственности прокурором, который или предостерегает неисправных лиц или предлагает действия их на рассмотрение надлежащего суда. Если суд признает вину незначительной, то о вынесении виновному замечания или выговора сообщает непосредственному начальству; в случае же важных упущений суд предоставляет прокурору войти в сношение с начальством обвиняемого о предании его законной ответственности, согласно с заключением суда о свойстве и степени их. Когда между прокурором и начальством последует разномыслие, то дело поступает или в губернское правление или в соединенное присутствие первого и кассационного департаментов Сената, в зависимости от класса должности обвиняемого[47]. В случаях, когда в преступлении вместе с должностными участвовали и частные лица, когда с обвиняемого требуется вознаграждение за вред и убытки, причиненные его действиями, и когда должностное лицо обвиняется в таком преступлении по должности, которое по закону влечет за собой лишение всех прав состояния или же потерю всех особенных, лично и по состоянию присвоенных виновному прав и преимуществ, – тогда требуется производство предварительного следствия через судебного следователя, а начальству обвиняемого предоставляется командировать к следствию своего чиновника. Следствие, по окончании его, представляется прокурору того суда, коему обвиняемый подсуден, а от него, при его заключении о дальнейшем направлении дела, передается начальству обвиняемого. Если начальство, вопреки мнению прокурора, признает, что обвиняемый не подлежит судебной ответственности, то возникшее разномыслие, как указано выше, разрешается губернским правлением или Сенатом.

Таким образом полиция поставлена была под двоякий надзор – начальства и некоторых органов судебного ведомства. Мировые судьи и прокуроры могут делать предостережения, имеющие значение легчайшей меры дисциплинарного взыскания, которая стоит ниже замечания и не ведет ни к каким определенным законным последствиям, как и замечание[48]. Собственно же судебно-уголовная ответственность полиции не подверглась какому-либо принципиальному изменению, оставшись в сильнейшей зависимости от начальства, снабженного, кроме того, огромной дисциплинарной властью в отношении к подчиненным. Тем не менее такое решение капитальнейшего вопроса об ответственности полиции не удовлетворило ни полицию, ни суд[49].

Полиция и администрация указывали, что в данном случае не следует упускать из виду, что по буквальному смыслу ст.1316 Устава гр. суд. предостережения, объявляемые в смысле осуждения известного рода действий, могут подать повод к начатию иска об ущербах и убытках, причиненных частным лицам, обществу или казне, а потому, принимая в соображение те последствия, с коими это может быть сопряжено для виновного, вина которого нередко состоит только в том, что он ревностно исполнял приказания начальства, – следовало бы, применяясь к статьям 284–288 Устава уг. суд., предоставить чинам полиции право обжалования по инстанциям, а затем предоставить им же, если они подвергнутся взысканию со стороны судебного ведомства, и на этом основании привлечены будут к ответственности за убытки, в порядке суда гражданского, просить о предании их суду уголовному, с тем, чтобы в таком случае иск гражданский был приостановлен до окончания суда уголовного. Затем указывалось, что, независимо от вышеприведенных статей, определяющих ответственность полиции перед судебными органами, независимо также от того, что по новым узаконениям полицейские органы сделались более исполнителями приказаний судебной власти, нежели административной, крайнее подчинение полиции судебному ведомству выражается, главнейшим образом, в совершенной невозможности для полиции, на случай обвинения со стороны судебных мест и лиц в неисполнительности или в каких-либо других противозаконных действиях, опровергнуть или даже устранить эти обвинения. Непосредственное начальство полиции, определяющее и увольняющее чинов ее, обязано подчиниться безусловно постановлению суда о наложении административного взыскания на чинов полиции, равно как принимать в соображение заключение его о привлечении тех чинов к ответственности по суду, потому что, например, хотя полицейским чиновникам предоставляется право изъявлять неудовольствие на приговоры мировых судей, представляя их товарищу прокурора, но так как от последнего вполне зависит, предъявить ли отзыв мировому же судье или оставить его без последствий, то, несомненно, что, при принципе возвышения судебной власти, товарищ прокурора может действовать всегда именно последним способом, вследствие чего полицейские чины лишены будут возможности оправдываться. Наконец, относительно возложенного на прокуроров надзора, министерство внутренних дел развивало ту мысль, что, «вникая ближе в существо сих обязанностей и самого надзора и соображая при этом указания продолжительного опыта, можно, кажется, заключить безошибочно, что, с одной стороны, означенные обязанности имеют преимущественно значение чисто бюрократическое, которое, не принося существенной пользы делу, усложняет только переписку и нередко возбуждает пререкания между властями; с другой же стороны, самый надзор, состоящий в отрицательном праве протеста или предложения, которые могут быть оставлены без последствий и в губернии, и в министерстве юстиции, очевидно, не достигает своей цели и потому не имеет никакого практического значения. Таким образом в губернии является двойственный надзор двух самостоятельных властей – прокурора и губернатора», а потому министерство внутренних дел полагало более целесообразным, устранив прокуроров от надзора над полицией, возвысить власть губернаторов, причем делалась ссылка на недовольство правительства существующим порядком и на то, что во Франции надзор этот принадлежит префектам, в Пруссии – обер-президентам, в Австрии – штатгальтерам. Судебное же ведомство, в свою очередь, и несравненно более основательно, ссылаясь на пример западноевропейских законодательств, роптало на Судебные уставы, что они не захотели поставить органы полицейские в подчинение органам судебной власти, вследствие чего получилась полная разобщенность как деятельности, так и интересов тех и других.

Относительно частных лиц, потерпевших от неправильных действий полиции, в Судебных уставах, в ст. 1316 Устава гр. суд., постановлено было, что все должностные лица, в случае причинения их нерадением, неосмотрительностью или медленностью убытков частным лицам, могут быть привлекаемы к судебной ответственности. По поводу этой статьи министерство внутренних дел полагало, что вопрос о наличии нерадения, неосмотрительности или медленности должен подлежать предварительному обсуждению высшего в губернии начальства, так как действия, которыми нанесен убыток частному лицу, могли быть вызваны распоряжением начальства обвиняемого, а потому и преследование перед судом не могло бы доставить должного удовлетворения потерпевшему. Против же всякого излишнего снисхождения потерпевшие лица имеют достаточно обеспечения а праве обжалования. Но Государственный Совет рассуждал по поводу той же статьи следующим образом: «Не подлежит сомнению, что действия сих чинов бывают весьма часто принудительные, и что чины эти во многих случаях находятся в необходимости действовать не по одному указанию закона, а по инструкции и даже по словесному приказанию своего начальства. Точно в такой же мере не подлежит сомнению, что никакое административное начальство не имеет права давать подчиненным инструкции или словесные приказания на совершение действий, недозволенных законом или причиняющих частному лицу вред или убытки. По сему, для того, чтобы всякое должностное лицо административного ведомства действовало в пределах законности и не только само не делало бы распоряжений противозаконных, но и не уполномочивало бы подчиненные себе лица на распоряжения, в чем-либо нарушающие права частных лиц, необходимо, чтобы все распоряжения чинов администрации подлежали рассмотрению в случае принесения на них жалоб со стороны тех, чьи права теми распоряжениями нарушаются. Чтобы такое рассмотрение было беспристрастным и привело к справедливому разрешению, необходимо предоставить оное не самому административному начальству, по предписанию или инструкции которого действовало административное лицо и которое поэтому не может быть судьей в своем деле, а суду, и притом суду в особом присутствии, в котором, кроме чинов судебных, участвовали бы и чины администрации для того, чтобы обсуждение распоряжения административного лица могло происходить и с полным беспристрастием, при уравнительном участии элементов судебного и административного, и с полным знанием свойств сделанного административными лицами распоряжения… Когда жалобы на административных чинов стали бы рассматриваться начальством, число подаваемых жалоб не только не могло бы от того уменьшиться, но скорее увеличилось бы, ибо отказ непосредственного начальства повлек бы новые жалобы высшему начальству и т. д.» Вообще же Государственный Совет пришел к тому заключению, что «по коренным гражданским законам и по тем началам, по которым, согласно воле Государя Императора, должна быть произведена судебная реформа, предъявление исков к должностным лицам о вознаграждении за причиненные их действиями вред или убытки должно зависеть лишь от усмотрения лица, понесшего вред или убытки; отступления же от этого порядка не могут быть допускаемы».